地方政府融资平台转型模式的研究

张丰

摘要：地方政府融资平台是地方政府在囿于地方财力紧张的条件下，为保障城市化进程的资金需要而创新出来的一种融资模式。它的出现对促进地方投资，拉动经济增长发挥了重要作用。但由于平台债务风险不断积聚以及宏观政策环境趋紧，使得地方政府融资平台发展将面临“何去何从”的困境。地方政府融资平台需要结合自身资经营状况综合考虑合适的转型模式。

Abstract： Local government financing platform is a new financing mode for local governments in order to guarantee the capital needs of urbanization process under the condition of local financial constraints. Its appearance has played an important role in promoting local investment and economic growth. However， due to the accumulation of platform debt risks and the tightening macro-policy environment， the development of local government financing platform will face the dilemma of "where to go". Local government financing platform needs to consider the appropriate transformation mode in the light of its own capital management situation.

关键词：地方政府融资平台;转型;模式

Key words： local government financing platform;transformation;mode

中图分类号：F038.1                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）18-0030-03

0  引言

地方政府融资平台（以下简称“融资平台”）自产生以来，为推进我国城市化进程做出了不可磨灭的贡献。它是一种金融融资模式的创新，使得地方政府在囿于地方财力紧张的条件下，为实现城市快速发展提供了充足的资金支持。1997年和2007年的两次金融危机为融资平台壮大提供了发展契机，融资平台的快速发展促使全国的城市化进程顺利推进，但不断积聚的平台债务风险也日益突出。自新《预算法》及一系列政策文件颁布后，各地的融资平台需要自行承担债务风险，企业经营也要自负盈亏。因此，融资平台的转型发展已经成为定势。

1  地方政府融资平台面临的困境

1.1 监管政策趋严，后续融资缺乏地方政府信用支持

自新《预算法》实施后，财政部等六部委又相继出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，旨在杜绝地方政府对融资平台融资行为的非法担保和承诺。这些政策的颁布意味着，中央政府决心控制地方政府资产负债表外的债务规模，并将金融稳定作为头等任务。虽然融资平台不再为地方政府融资，地方政府也不再为融资平台授信担保，但融资平台承担城市建设的职能没有被剥离，后续在建项目仍需要大量资金支持。

1.2 资产变现能力差，未来债务偿还缺乏充足流动性

融资平台成立时，地方政府向融资平台公司注入相应土地、特许经营权或其他资产，这些资产一部分是满足融资平台能够正常运转，而更多部分的是为了满足地方政府融资职能的需要。这些资产中，有些是根本没有变现能力的资产，比如道路、桥梁、地下管网等。融资平台为了让财务报表好看，對注入的资产进行包装，以获得直接或间接地融资。因此有些融资平台财务报表中的净资产量非常大，但实际相当一部分的资产对于公司来说没有价值，资产流动性普遍不足。

1.3 市场意识薄弱，企业转型缺乏市场核心竞争力

很多融资平台的成立就是为了方便地方政府融资。经营的资产都是公益性或准公益性项目，带有地方垄断性质，不存在市场竞争问题。因此融资平台内部治理缺乏效率，行政管理更像机关单位。经营的业务较为单一，有收益的项目回报周期长，且自身造血能力严重不足。这些融资平台若完整地向市场化转型，和机制灵活的民营企业竞争市场，则缺乏竞争优势。

2  地方政府融资平台转型模式

融资平台的转型不仅表现在组织架构和运行机制上，也体现在平台的自身建设和环境营造上，其要根据自身资产、经营状况等确定转型模式。

2.1 金控平台模式

金控平台，即金融控制股份公司，是一种纯粹型控股公司。通常指在母公司的统一领导下，金融业在整个企业业务中占主导地位，至少在银行、证券、保险、信托、租赁等金融行业涉足两个领域的金融企业。伴随着金融混业经营以及国企改革的推进，金融发达地区的融资平台试图通过搭建金控平台实现集团内部的、业务协同。

融资平台通过新设、划转或购并等方式收集金融牌照，转型为金控平台。金控平台作为母公司不直接参与子公司的具体经营，子公司之间业务相互独立，因此在搭建平台时，对内需要推动子公司之间的资源和信息共享，降低内部交易成本，对外需要对接项目资源，提供一体化综合金融服务。在经营目标方面上，平台的将不再局限于城市的固定资产投资，而是多元化经营，契合各地的新兴战略产业、特色主导产业布局发展，实现“产业+金融”双轮驱动。

融资平台转型为金控平台可以成为金融及产业经济协同发展、盘活资产、国企改革以及不良资产处置的助力器，是推动国有企业做大做强的理想载体。作为金控平台，母公司凭借着丰富的金融资源，由控股的金融公司对其他子公司项目进行包装融资。在财务协同方面，母公司凭借对下属公司的信息掌握，通过平台内部融资可以降低各类交易成本，有效防范融资风险;在业务协调方面，通过母公司实现资源共享，促进子公司各业务联动，最终实现金融与产业资源的有效对接，进一步推动了产融结合的深层次发展。

以天津泰达国际控股（集团）有限公司为例，该公司由政府整合地方金融资源，成立泰达国际控股。其中天津泰达公司出资60%，另外6家天津市属大型公司参与出资。天津泰达公司占渤海银行、北方信托绝对控股地位，6家公司均持有渤海银行、渤海证券等金融机构中的一家或多家股权，由此泰达国际控股完成了对地方金融资源的实际控制。由于母公司没有经营实际业务，该金控平台是纯粹型经营模式。

虽然平台内部融资相对便利，但这类平台通常规模庞大，内部结构复杂，适用于金融发达的地市。而国内大多数县级的融资平台设立就是为了方便地方政府融资，简单地承接地方建设任务，因此公司内部结构简单，资产规模有限，再加上这些地区的政府没有直属金融机构，不存在控股金融机构的可能性。

2.2 城市运营模式

城市运营是在“经营城市”理念下萌发的新事物，城市运营商作为政府与市场之间的中间环节，立足于城市整体经营，将企业经营理念运用到城市管理上，集城市规划、建设和运营全过程于一体，在完善城市功能的同时，使企业开发的项目成为城市发展建设的有机部分。城市运营商以实现城市资源增值和城市发展最大化为主要内容，为城市管理带来了新的思路和模式，成为新型城镇化建设的重要推动力量。

城市运营商就是从政府角度出发运用市场的手段，对城市的各类资源进行资源优化整合和市场运营，最终实现资源的合理配置和高效利用，真正做到将政府的发展规划、公共利益诉求与企业的产业优势有机结合，从而达到政府、民众与运营商的“三赢”。地方政府在融资平台转型的过程中，需要将与城市建设、运营、配套服务等方面的国有企业进行整合，统一集中在城市运营商的资产下，集成“融资、投资、建设、运营、管理”于一体的运营模式。融资平台利用土地开发、特许经营、城建配套设施、市政道路等资源，以多种方式引资合作，提高优势资源的开发、经营和利用价值，不断扩大净资产规模。

融资平台多年来参与城市基础设施建设，积累了丰富的城市资源和项目运作经验，在统筹和整合各类资源上具备先天优势。由于城市运营的对象主要是非盈利性或低盈利性的项目，民营企业不愿涉及，融资平台作为地方国有企业，保障城市可持续发展是其主要任务。融资平台作为政府实施经济发展规划的可靠力量，长期参与城市基础设施和民生工程建设，对城市中长期的发展规划和目标有准确的预估和把握。融资平台转型城市运营商有助于盘活城市存量资产，减少国有资产流失的发生。

以亳州市建安投资控股集团有限公司为例，2014年6月，亳州市政府对全市国资委管理的公司进行整合，成立了建安集团。整合后，建安集团拥有全资子公司11家，控股子公司12家、参股子公司9家、三级子公司36家。集成了“融资、投资、建设、运营、管理”与一体的运营模式，形成了城市基础设施建设、泛金融、文化旅游、房地产开发以及其他业务的五大业务版块。其中，城市基础设施建设板块以土地整理开发为主，房地产开发板块以商业、住宅开发为主，文化旅游板块以旅游资源开发为主，这三个板块近年来一直是公司最为主要的收益来源。

2.3 国有资本运营模式

国有资本运营是政府授权可经营国有资本的公司替代国资委行使出资人的职责，持有其他国有企业股权，以实现国有资本的保值增值。这种模式更加突出市场化的改革措施和管理手段。当前国有企业一直在积极地开展国有资本运营公司的试点。融资平台充当国有资本运营公司，是符合国有企业改革发展需要的。

融资平台通过资产重组的方式转型为国有资本运营公司，以控股股东的身份从事地方国有资产的经营管理和运作。在股权结构上，原则上对下属子公司保持国有独资形态，也可以引进战略投资者共同经营资产。同时可以参股其他市场企业，在获取收益后全部变现退出。这些资本运作可以通过设立基金来完成，因为基金的决策方式非常灵活，完全市场化决策，不需要行政层层审批。

将融资平台转型为国有资本运营公司，可以有效实现政企分离，形成“政府—资本运营平台—实体企业”的三层组织架构形式。对融资划入地方经营性资产，剥离非经营性资产，通过基金的运作推进国有企业改革，最大限度地实现国有资本和资产的增值。

以马鞍山江东控股集团有限责任公司为例，为负责城市基础设施建设的地方政府融资平台。2014年5月，在市国资委的授权下，公司对下属子公司改制重组（包含三家合资公司），并注入五家有市场盈利能力的子公司，其主要经营业务覆盖了汽车制造业、造纸业、城市基础设施、天然气销售、房地产等领域，并成为安徽省首家地方政府融资平台改制的普通国有企业。改制后，公司为更加适应市场化竞争的要求，又与国盈控股有限公司（民企）成立了江东国盈资产管理有限公司，设立了36亿产业引导基金，主要围绕对汽车制造业，智能制造业和环保业等领域的扶持。

该模式下的母公司一般不直接参与具体的业务经营，主要以财务性持股为主，通过股权运作、基金投資、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

3  地方政府融资平台转型建议

基于融资平台在转型过程中的主要困难，地方政府需要帮助融资平台从四个方面帮助其转型。如图1所示，融资平台与地方政府资金流转关系。

3.1 清理政府性债务，推动融资平台轻装上阵

融资平台成立以来，始终处在经济效益低下、资产负债率高的一种状态。不断积聚的债务制约了融资平台未来独立发展的潜力。因此，地方政府需要地发行地方债券等方式，以低资金成本置换融资平台的高成本存量债务。

3.2 加强产业拓展，增强融资平台的造血功能

地方政府需要积极协助融资平台拓展有经营性的产业，注入可经营性的资产。改变原先单一的经营结构，延伸产业链条，丰富产业类型，从而增强融资平台的自我造血能力，提高抗风险能力。

3.3 完善体制机制，提升市场化经营能力

長期以来，融资平台的人事安排都是由地方政府决定。平台公司的高管都是地方政府从政治角度考虑安排，很少从公司治理的角度考虑.融资平台的运营也是围绕地方政府需要而转动，也很少了考量市场经营的需要。因此，地方政府需要减少对融资平台的干预，强化融资平台自主决定权，按照现代企业管理制度，规范企业运营管理。

3.4 推行优胜劣汰，对融资平台“撤、并、转”。

融资平台承担的公益性职能较多，缺少充分的市场竞争能力，通过对地方政府项下的多个融资平台实施资源整合、资产重组，有利于提高融资平台的整体运营效率，更好地发挥融资平台的市场化作用。

4  结论

综上所述，受政策环境影响，转型模式是融资平台考量的关键内容。依据平台转型工作内容及要求，以政策为导向，实现去行政化，对内部结构进行调整，以此为背景，系统改造传统运作体系和模式。地方政府要依据融资平台转型情况，对国有资产进行统筹，科学划分资产经营性，对融资平台资产结构加以调整，促进其转型，实现地方政府融资平台创新。

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