论新疆自然灾害应急管理体系建设

陈晓艳

摘要：近年来学者对新疆历史时期自然灾害进行了梳理，然而，学者较少对新疆典型自然灾害的类型和应对经验进行研究。文章分析了新疆自然灾害的类型、新疆自然灾害应急管理的现状和影响原因。同时，从强化新疆各级党委为核心的自然灾害应急预案;推进新疆自然灾害应急管理组织能力现代化;强化新疆自然灾害应急管理对口援疆机制;突显新疆自然灾害应急管理法律的区域特殊性等，提出了完善新疆自然灾害应急管理的对策。

Abstract： Although scholars have sorted out the natural disasters in the historical period of Xinjiang， in recent years， few scholars have summarized the typical natural disasters and coping experience in Xinjiang. There are many types of natural disasters in Xinjiang， such as snow disaster， drought， flood， earthquake， rainstorm， hail， sandstorm and so on. At the same time， it will strengthen the natural disaster emergency plan from the party committees at all levels in Xinjiang; promote the modernization of the natural disaster emergency management organization in Xinjiang; strengthen the Xinjiang natural disaster emergency management counterpart support mechanism; highlight the regional specificity of the Xinjiang natural disaster emergency management law， The countermeasures for improving the emergency management of natural disasters in Xinjiang were put forward.

关键词：新疆;自然灾害类型;应对策略

Key words： Xinjiang;types of natural disasters;countermeasures

中图分类号：X43                                          文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）18-0014-04

0  引言

刘星等先生编著《新疆灾荒史》將汉代至2000年以前新疆自然灾害进行了梳理，主要包括气象灾害、地震灾害、洪旱灾害和沙灾等。[1]郑铁明论述新疆自然灾害之后农业保险的作用。[2]然而，近年来学者较少对新疆典型自然灾害进行梳理和总结应对经验。为此，本文将从此角度进行论述。

1  新疆自然灾害的类型

新疆自然灾害的类型比较多，有雪灾、干旱、洪涝、地震、暴雨、风雹、沙尘暴等，这些灾害发生的次数相对较多，影响相对较大。

1.1 雪灾

自2009年12月22日以来，新疆的伊犁、阿勒泰、昌吉、克孜勒苏柯尔克孜自治州、塔城、喀什哈密、吐鲁番、巴音郭楞蒙古自治州等地农村多次出现了寒潮和强降雪天气，尤其是2010年1月4～8日阿勒泰等地降暴雪，累计降水量平均超过30毫米，最大降雪达到88厘米，部分山区积雪的厚度达到超过1.5米，甚至突破了历史同期最大值。1月17日以上地区再一次迎来大风、寒潮、强降温、降雪的天气，其中阿勒泰、塔城、哈密等地达到暴量，持续大雪使上述地区气温急剧下降。

2010年5月17日，新疆巴音郭勒蒙古自治州遇到了50年不遇的风雪灾害。灾情发生后，巴音郭勒蒙古自治州迅速组织民政、水利、保险、农业等部门负责人组成救灾指导工作组奔赴受灾地区指导救灾工作。当地的州、县两级财政下拨救灾资金，同时通过技术指导、政策帮扶等快使受灾群众的生活生产恢复正常。[3]

1.2 干旱灾害

2012年5月，新疆木垒哈萨克自治县、巴里坤哈萨克自治县、昭苏县等发生干旱灾害。据统计，“4.3万人受灾，1.8万人饮水困难，2.3万人需生活救助;农作物受灾面积9.4千公顷，其中绝收近900公顷;9万头大牲畜饮水困难;直接经济损失2200余万元。”[4]

1.3 洪涝灾害

2013年6月12日19时40分左右，伊犁哈萨克自治州巩留县南岸干渠22+237东买里乡段突然决口，导致房间2325间，受灾农户576户，倒塌砖窑1座，受损棚圈427座;死亡家禽2754只，死亡牲畜771头;受灾农作物约6400亩;与此同时，桥涵、道路、供电线路等损毁，导致经济损失约1.035亿元。

2014年6月17日，新疆塔什库尔干塔吉克自治县、精河县、吉木萨尔县发生洪涝灾害，导致三县五乡受灾（即塔什库尔干塔吉克自治县三个乡镇、精河县部分乡的村庄以及吉木萨尔县新地乡）。此次灾情造成“2112人受灾，紧急转移安置138人，因灾死亡1人（吉木萨尔县一牧民因洪水溺亡）;倒塌房屋8间，严重损坏房屋117间;农作物受灾面积为103.1公顷，其中绝收面积面积13.3公顷，饮水困难的牲畜989头（只），因灾死亡大小牲畜9头（只）;直接经济损失417万元。”[5]由此可见，经济损失较大。

灾情发生后，当地县委、政府等立即启动应急预案，相关领导赶赴灾区参与救灾工作并下拨救灾物资，灾情及时得到缓解。

1.4 地震灾害

2014年2月12日17时19分，和田地区于田县发生7.3级地震，地震波及和田地区的民丰县、洛浦县、墨玉县、和田县、于田县、策勒县、巴音郭楞蒙古自治州的且末县等县44个乡镇及牧场，受灾总面积超过12万平方公里。据相关部门初步统计，受灾人数超过45万人，直接经济损失10.8亿元，所幸震中位于5100米的高海拔地区，50公里范围内人烟稀少，未造成无人员伤亡。

地震发生后，习近平总书记等强调“抓紧核实灾情，搞好应急救援”[6]2月12日21时左右，相关部门启动应急预案，下拨煤炭、棉被、面粉、清油、帐篷等救灾物资。地、县、乡三级党政领导立即赶到现场。与此同时，驻新疆的武警、当地消防部队、驻和田的单位、基层组织、干部群众也做好了救灾准备。

1.5 暴雨灾害

2016年6月20日，新疆发生严重暴雨洪涝灾害，造成“3人死亡，1人失踪，1万余人紧急转移安置，642户1477间房屋倒塌，1953户4749间房屋严重损坏，3439户7620间房屋一般损坏。”[7]灾情发生后，国家减灾委、民政部立即启动国家Ⅳ级救灾应急响应，并派工作组指导救灾工作。新疆也启动Ⅲ级救灾应急响应，也派出工作组前往灾区，同时“下拨救灾资金93.2万元，调拨169顶帐篷，发放价值约183万元的大米、面粉和饮用水等”[8]，以保障群众生活。

由此可见，新疆的暴雨等对当地经济社会发展造成的损失巨大。然而，国家减灾委、民政部及时启动预案，自治区相关部门合作和采取应急对策能起到很大重要。

1.6 风雹灾害

2012年吐鲁番地区农村遭遇大风灾害。吐鲁番地区是新疆风灾较多的地方之一，其中，鄯善最大风力7级，6级以上阵风达到12小时，最大风速16.7m/s;吐鲁番市最大风力8级，风速20.1m/s，8级以上风力达到14个小时。与此同时，部分地区出现了沙尘暴现象。当天气转晴后，吐鲁番的山区最低气温降至0℃，当地总体气温下降8～10℃。此次大风灾害的时间长、强度大、范围广。大风灾害导致该地居民严重受灾。特别是亚尔乡上湖村共35户受灾，这些灾民的饮食问题，则由该乡政府和村委会免费提供。

相关部门对大风灾害的救援工作极为重视，政府的应急救援政策在应对大风灾害时显得非常重要。

2017年8月12日—13日，阿克苏、巴州发生阵风（6到7级）、冰雹（7厘米左右）和暴雨天气，导致两地9县市遭受风雹灾害。此次灾害使“43866人，28339公顷农作物受灾，一般损坏房屋381间，直接经济损失59084万元。”[9]灾后，当地党委、政府极为重视，立即启动应急预案，并派民政、水利等部门参与救灾工作。群众得到有效安置，灾情已经解决。

1.7 沙尘暴

新疆爆发沙尘暴比较频繁，而据统计新疆南疆的和田、喀什、阿克苏最容易发生沙尘暴，一年当中至少有200天发生沙尘天气。沙尘暴对新疆尤其是农村的农作物生长、土壤保持等带来严重危害。

2015年4月27日，新疆多地爆发了自2008年以来最强的沙尘暴。从影响范围来看，新疆各地发布14了个沙尘暴和大风的预警，新疆的南北疆多地被漫漫黄沙侵袭。南疆的喀什、和田、阿克苏的能见度不足500米。其中，皮山县开的能见度不足100米，于田县、墨玉县的能见度曾一度变成0米，被称为“黑沙暴”，这些给当地交通运输和工农业生产带来严重影响。[10]

2018年5月28日-29日，喀什、和田、塔城、博州、克拉玛依市、石河子市、阿勒泰地区等地发生8到9级大风，乌鲁木齐市、和田等部分地区出现沙尘暴。“自治区气象台及全疆11个地州气象部门先后发布了大风、沙尘暴预警信号。”[11]相关部门启动应急预案以应对沙尘暴。

2  新疆自然灾害应急管理体系的现状

新疆在自然灾害应急管理体系建立方面取得巨大成就，体现在应急预案、体制、机制、法制等，主要如下：

2.1 新疆建立了各级自然灾害应急预案

近年来，按照《中华人民共和国突发事件应对法》等，新疆建立了多层级的自然灾害应急预案。这些涉及自然灾害应急管理的主体、应急响应、应急储备、应急处置等等。从而使得新疆自然灾害各环节有序对接。如前文所论，2014年2月12日和田地区于田县地、县、乡三级党政领导立即赶到现场。与此同时，驻新疆的武警、当地消防部队、驻和田的单位、基层组织、干部群众也做好了救灾准备。这些主要是按照应急预案等进行的。

2.2 新疆建立了各级自然灾害应急管理部门

按照《中华人民共和国突发事件应对法》等，新疆建立了各级自然灾害应急管理部门。比如，在自治区层面建立了新疆维吾尔自治区应急管理厅，这是全疆应对自然灾害的重要机构。在地州层面建立了应急管理办公室，这些是地州应对自然灾害的重要机构。在县级层面建立了应急管理办等，这些是县级应对自然灾害的重要机构。

2.3 新疆建立了各级自然灾害监测机制

为了更好应对新疆自然灾害，将风险降低。新疆建立了各级自然灾害监测机制。比如，新疆很多地区已经建立气象站，这些气象站对风速、雨水量、气温等监测起着重要作用，为政府减少灾害，实现居民正常的生產、生活有重要意义。

2.4 新疆建立了各类自然灾害应对法

近年来，新疆自然灾害应对法不断完善。主要有《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》、《地州基层应急管理示范化建设实施标准》、《自治州公共消火栓管理暂行办法》等，这些使自然灾害应急管理有法可依。

3  影响新疆自然灾害应急管理体系的原因

3.1 周边某些国家自然灾害影响新疆

周边某些国家的自然灾害一定程度上会影响新疆。比如，2015年10月26日阿富汗发生了7·6级地震，新疆和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区等有强烈震感，有些建筑物摇晃。所幸，没有造成我国人员伤亡。

3.2 新疆部分县经济发展相对落后

回顾新疆典型自然灾害，新疆自然灾害呈现发生较快，危害较大等特点。为此，强大的经济后盾是应对自然灾害的重要物资基础。近年来，新疆在精准扶贫方面取得卓越成就，人们生活水平不断提高，地方财政实力不断增强。然而，新疆仍然有部分县经济水平相对落后，这些县的自然灾害应急管理工作面临的压力相对较大。

3.3 新疆不同区域水资源分布较不均衡

以巴州为例，巴音郭楞蒙古自治州所属于的河流有开都河、孔雀河、车尔臣河、迪那河、黄水河、米兰河、阳霞河、清水河和若羌河。主要如表1。

由表1可知，这些河流不仅流域面积不一样，而且河长和年径流量也不一样。其中，若羌河年径流量最少为0.88亿立方米，开都河年径流量最多为33.4亿立方米。这些对新疆自然灾害有一定的影响。

4  完善新疆自然灾害应急管理体系的对策

近年来，新疆在应对自然灾害方面已经拥有比较成功的经验，取得显著的效果。新时代，新疆需要从应急预案、体制、机制、法制等方面，加快自然灾害应急管理体系建设。

4.1 强化新疆各级党委为核心的自然灾害应急预案

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持党对一切工作的领导。”[12]针对新疆自然灾害的类型，需要进一步发挥各级党委在自然灾害应急管理中的核心地位。此处以县级及以下为例，论述如下：

首先，强化新疆县级党委为核心的自然灾害应急预案。新疆县级党委要积极作为。一方面，县级党委坚决贯彻执行上级党委的相关要求。按照国家总体应急预案等要求，强化县级党委在县级总体应急预案、专项应急预案等方面的领导核心。另一方面，县级党委及时修订应急预案操作手册等，不断提高应急预案的新颖度和针对性，以应对自然灾害。由前文所述，我们可知，2014年6月17日，新疆塔什库尔干塔吉克自治縣、精河县、吉木萨尔县发生洪涝灾害，当地县委、政府等立即启动应急预案，相关领导赶赴灾区参与救灾工作并下拨救灾物资，灾情及时得到缓解。这是值得推崇的做法。

其次，强化新疆乡镇级党委为核心的自然灾害应急预案。新疆乡镇级党委要积极作为。一方面，乡镇级党委坚决贯彻执行上级党委相关要求。按照国家总体应急预案等要求，强化乡镇级党委在应急预案等方面的领导核心地位。结合地方实际和相关要求，乡镇级党委完善自然灾害应急预案，以应对自然灾害。

4.2 推进新疆自然灾害应急管理组织能力现代化

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上强调：“推进新疆治理体系和治理能力现代化。”[13]显然，新疆基层政府成功应对各类自然灾害的能力是新疆治理能力的重要组成部分。它不仅保障各族群众财产和生命安全，还会增加各族群众的幸福感和认同感。为此，新疆需要推进应急管理组织能力现代化。新疆进一步明确应急管理组织能力现代化的重要性。新疆自然灾害应急管理组织能力在新疆自然灾害应急管理体系中非常重要。新疆自然灾害应急管理组织能力现代化，有利于推动新疆自然灾害应急管理体系建设。

4.3 强化新疆自然灾害应急管理对口援疆机制

习近平总书记强调：“对口援疆是国家战略。”[14]实践证明对口援疆政策对新疆经济发展和社会稳定起着至关重要作用。在新疆为“一带一路”倡议核心区之一的背景下，国家坚定不移地强化新疆自然灾害应急管理的对口援疆机制。

中央强化对口援疆战略，明确将新疆自然灾害应急管理体系建设纳入对口援疆范畴。在现有对口援疆框架下，中央做好顶层设计，完善应急管理对口援疆的体系和标准，以新疆农村自然灾害应急管理对口援疆为例，按照自然灾害的特点和相关省市应急管理的优劣势，形成“中央——内地省市县——新疆”三级应急管理对口援疆体系，建立“内地省支援新疆县——内地市支援新疆乡镇——内地县支援新疆村庄”的“降级”应急管理对口援疆模式。同时，国家设立应急管理对口援疆专家评估小组办公室，在既定周期内进行评估，检查应急管理对口援疆的实效。

4.4 突显新疆自然灾害应急管理法律的区域特殊性

新疆维吾尔自治区具有制定自治条例和单行条例的权利，因此，自治区可以出台一套符合新疆特色的应急管理法律。新疆应充分发挥民族自治区制定自治条例和单行条例的优势，在贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》等国家法律精神的基础上，结合当地自然、地理、经济、生态、社会等特殊性，实现《民族区域自治法》与《中华人民共和国突发事件应对法》等无缝对接，使国家各级各类自然灾害应急管理法律更便于执行。

参考文献：

[1]刘星，等.新疆灾荒史[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1999：209，213-214.

[2]郑铁明.新疆农业保险业务发展探析[J].新疆社科论坛，2012（1）：23-26.

[3]新疆巴州遇50年不遇风雪灾害 农业受灾达80万亩，搜狐网，  http：//news.sohu.com/20100517/n272168221.shtml.2010年01月20日.

[4]《新疆哈密等地遭受旱灾》，民政部网，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/zqkb/201205/201205153119469.shtml. 2012年5月21日.

[5]《新疆部分地州发生洪涝灾害》，民政部门户网，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/dfdt/201406/201406156552749.shtml.2014年06月18日.

[6]牟林.《和田地区召开新疆于田7.3级地震抗震救灾新闻通报会》，天山网，http：//news.sina.com.cn/c/2014-02-15/235129480445.shtml. 2014年02月15日.

[7]《12日新疆于田发生7.3级地震 震中位于高海拔山区》，网易网，http：//hebei.news.163.com/14/0213/10/9KV6C6E402790AB

6.html.2014年02月13日.

[8]《国家减灾委、民政部紧急启动国家Ⅳ级救灾应急响应协助湖北、新疆做好暴雨洪涝灾害救灾工作》，民政网，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201606/20160615000894.shtml.2016-06-20.

[9]《巴州、阿克苏、博州等地区风雹洪涝灾情简报》，新疆民政网，http：//www.xjmca.gov.cn/zqxx/32677.jhtml？path=zqxx.2017年08月15日.

[10]《新疆遭遇七年来最强沙尘暴 乌鲁木齐最低能见度900米》，汉丰网，http：//www.kaixian.tv/gd/2015/0428/546675_2.html.2015年04月28日.

[11]《新疆：多地出现大风沙尘暴天气 气象部门积极应对》，中国气象局网， http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xgzdt/201805/t20180529_469447.html.2018年05月29日.

[12]《光明日报评论员：坚持党对一切工作的领导——论深入学习贯彻党的十九大精神》，《光明日报》2017年10月28日第5版.

[13]《习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲》，中国青年网，http：//news.youth.cn/gn/201405/t20140529_5284846.htm.