环境影响评价与全过程环保管理的思考

代庆仁 房书华

摘要：环境影响评价制度从实施以来对保护环境和社会发展发挥了较大的作用，随着国务院“放管服”改革的推进，需要进一步创新思维，提高环保管理的效率和实效。通过对项目建设主要过程及其环评和环保工作的筛理，从全过程环保管理的思路，重新审视设计、环评以及建设单位和管理部门等在项目各个阶段中需做好的环保工作，从而进一步理清思路，更好地做好环境保护工作。

Abstract： Since the implementation of the environmental impact assessment system， it has played a greater role in protecting the environment and social development. With the advancement of the State Council reform in the areas of streamline administration and delegate powers， combine decentralization and management， and optimization service， it is necessary to further innovate thinking and improve the efficiency and effectiveness of environmental management. Through the discussion of the main process of project construction and its environmental impact assessment and environmental protection work， reconsidering the environmental protection work that needs to be done at all stages of the project， such as design， environmental impact assessment， construction units and management departments from the whole process of environmental management  ideas. It helps to better sort out ideas and do environmental protection work more effectively.

关键词：环评;全过程环保管理;思考

Key words： environmental impact assessment;environmental management in all processes;discussion

中图分类号：X3                                            文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）18-0005-04

0  引言

根据我国政治经济、社会发展的需要，近年来，党中央和国务院制定了一系列改革举措，环保的相关法律、法规、规章规定也进行了相应的修订、修改，《环境保护法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》均进行了修改。同时，为做好放管服工作，环保部研究制定了一系列监督管理办法，《关于印发<建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）>的通知》（环发[2015]163号）、《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（环环评[2018]11号）等文件相继出台，在这些文件中强调了过程管理的要求，明确“要重点监督落实环评文件及批复要求，在项目设计、施工、验收、投入生产或使用中落实环境保护‘三同时及各项环境管理规定情况”。

项目的建设、运行难免会给环境带来或大或小的影响。为减小项目的环境影响，从规划和项目选址、选线就需充分考虑。规划、选址、选线主要是从较宏观的方面进行分析判别，虽然是宏观判别，但其作用往往较大，可从源头就避免了大的环境问题。环评通常在可研或初设后进行，根据设计资料并通过类比分析、物料平衡核算等方法，再加上环境影响预测评价，据此提出项目需采取的环保措施和要求，供建设单位在下阶段的设计、建设和运行中落实，同时明确项目的环境可行性。从建设项目环境保护工作的整个过程来看，环评只是项目建设过程中的一个环节，这个环节起到了承上启下的重要作用，但环保措施要能够真正落实，还需要环境保护管理部门、建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等各方面进一步做好各自的工作。

落实放管服及做好环境保护工作，需要各部门、各单位共同发挥作用，加强过程管理，提高效率和实效，落实项目建设在各阶段和过程中的环保措施和要求。从建设项目全过程环保管理角度分析，若能对全过程中各个环节、各个单位、各个阶段的环保目标、任务、责任都进一步疏理和明确，做好每个阶段的环保工作，则能达到事半功倍的效果，更有效地减小环境影响和保护好生态环境。

1  项目前期的环保管理

项目前期一般指项目开工前所做的工作。项目前期工作需要综合考虑产业政策、规划要求、技术、市场、经济效益、安全、环保等各方面因素，环保是其中的一个重要因素。项目设计文本主要有可研、初设、施工图设计以及一些专业性的设计文件。项目选址选线时需调研当地的相关规划，取得相关管理部門的意见。结合现有的一些项目情况分析，在此阶段的环保工作还应加强，才能更好地取到防患于未然和源头预防的作用。

1.1 可研设计阶段

可研报告主要从经济、技术、生产、供销等方面进行调查、研究，分析项目的可行性，其中有相应的环境保护的内容。在可研报告中，环保方面的内容大多为原则性的要求。从环保全过程管理角度思考，对一些规模较大的项目，如线性工程、水电工程、污染物排放量较大的工业项目等，应强化此阶段的源头控制作用，加强此阶段项目选址、选线方案的环保比选和研究，确定较优的选址选线方案，从源头避免大的环境影响及下阶段的工程方案发生大的调整。以某输变电线路工程可研设计项目为例，其可研设计中与环境保护相关的内容主要有路径方案选择，减少植被破坏的相关设计，生物多样性及环境保护等，其中项目路径方案也进行了比选，主要考虑的因素有：线路长度、保护区范围、地形条件、 覆冰、矿区、交通和施工、运行条件等，“安全可靠，经济合理”是设计考虑的重要因素。一些公路、输变电项目环评较难通过，往往就是由于环评对可研设计的选址选线方案提出了问题，导致重新调整选址选线方案。因此，设计单位还应强化此阶段项目选址选线方案的环保比选研究，以利于下一阶段工作的顺利开展。

加强可研阶段的宏观环保管理作用是十分重要的。环保管理部门在此阶段参与项目环保管理的形式主要有：通过环评编制单位先期介入可研设计中来发挥作用，参与可研设计方案的论证会，参与项目选址选线论证会，出具对项目路径方案的意见等。目前，生态保护红线及“三线一单”工作的开展，都是从宏观上、从源头上考虑对项目选址选线方案进行要求和控制。可研设计单位也应进一步思考如何加强环保要求和环保比选的研究。

1.2 环评阶段

环评是项目全过程环保管理中一个承上启下的重要环节。要提高环评及环保审批的效率，加强规划及规划环评是十分重要的。对于工业项目来说，目前，工业项目基本上都要求入园建设，工业园区基本都编制了规划及规划环境影响评价报告。理想的规划环评报告应是对规划区及其周围的环境现状情况均已调查清楚，明确了规划区的产业定位、规模、布局及与相关规划的符合性，明确了所规划产业的污染物排放总量控制要求及环境影响、明确了规划区的环保措施和管理措施等，在此前提条件下，符合规划及规划环评条件的入园项目的环评应该很简单，项目环评内容可以大大简化，但目前许多规划和规划环评不能达到此理想状态，例如：一些工业园区规划是根据招商引资的项目情况进行规划调整;一些规划环评只是个形式，其环境现状调查、环评工作深度还难以满足简化项目环评的目的。对于生态类项目，如公路、输变电等，线路较长时，涉及的范围较大，若在规划和规划环评阶段就考虑好其走向和涉及的敏感区的解决方案，则环评阶段的重点任务就只是研究如何减小生态破坏和环境影响的具体措施，否则需要环评文件采用大量章节和篇幅来论述项目与敏感区的关系及解决方案，提出许多重大的调整措施，难免环评要重复多次，周期较长。

项目环评主要是分析、汇总可研、设计提出的环保措施，并按照环境保护和环保管理的要求进一步明确相关措施和要求。环评报告的目的主要有两方面，一是明确环境可行性，获得环保管理部门的批复，项目能够开工建设;二是明确需要采取的环保措施、管理措施，避免和减小对环境的影响。

目前，通常认为环评及环评审批较难，原因是多方面的。《建设项目环境保护管理条例》明确：环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，也明确了对于建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划等情况的环评文件不予批复的要求。环保管理部门在审批项目中，重点关注的是项目与规划和政策的符合性、选址选线合理性、敏感区问题的解决方案以及工程内容、环保措施、管理措施、达标排放与总量控制、环境影响、环境风险、公众意见等方面的问题。从影响环评审批效率的案例分析，敏感区问题和环评文件编制质量问题是两个较重要的因素。

例如某些项目涉及规划、保护区等问题，其中有些内容本应是由其它行政主管部门负责的事项但尚未有相关认可文件，而环评文件对其相符性进行了大量论述，一些环评文件的主要内容变成了与相关规划、保护区等符合性的论述报告，在有疑问时，生态环境主管部门往往较难决策，必然是要求相关部门出具文件，难以实现并列审批，导致环评审批时限较长。《生态环境部关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财[2018]86号）中提出了进一步提高环评审批效率的措施，要求“对审批中发现涉及生态保护红线和相关法定保护区的输气管线、铁路等线性项目，指导督促项目优化调整选线、主动避让;确实无法避让的，要求建设单位采取无害化穿（跨）越方式，或依法依规向有关行政主管部门履行穿越法定保护区的行政许可手续、强化减缓和补偿措施”。按照此要求，此方面的问题可以得到一定程度的解决。

许多案例情况反映出环评文件编制质量问题是影响环评审批效率较常见的原因。环评文件编制质量较差时，环评技术评估和审批部门必然要提出修改意见和补齐补正意见，有的问题较多，需反复多次修改。环评编制质量问题，有环评技术问题、专业水平问题、文字表达问题、错漏问题等，不同的专家或人员可能还有不同的看法。在许多情况下，技术评估人员和审批人员认为其评估和审批的是项目环评文件，对环评文件中的大大小小的问题都要负责，因此技术评估和审批的速度自然要降低许多。这需要进一步明确各方面所应承担的责任，以提高各自的工作效率和质量。

多年來，为提高环评技术评估和环评审批的效率，环评技术评估部门和审批部门都一直在加强对环评编制单位和编制人员的管理，以提高环评文件的编制质量，但从这些年的效果来看，成效不大，这也成了环评管理部门每年都要强调的问题。2018年12月29日修订的环境影响评价法对此问题也提出了新的规定，其中主要有：①处罚权力下放至设区的市级以上人民政府生态环境主管部门，过去生态环境部统一管理环评单位的资质，地方生态环保管理部门的处罚权力仅限于：向生态环境部通报对环评单位的日常考核管理情况和提出处理意见，或是限制环评单位在本辖区开展环评项目。②处罚的范围和力度加大，若是环评文件存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的，除对环评编制单位和主要编制人员进行经济和从业方面的处罚外，对建设单位的负责人和直接责任人员也规定了要进行经济处罚。新环评法加强了对建设单位、环评编制单位及相关人员的责任要求，对环评质量的提高将会取到较好作用。从全过程环保管理的角度出发，在环评这个阶段中，还应进一步思考环保管理部门、技术评估部门、环评编制单位、建设单位的职责和责任，理清工作思路，以便各方面能够充分发挥作用并抓住工作重点，提高效率和实效。

环评可以说是一个项目的环境可行性报告和环保设计文件。从环评的阶段及编制依据分析，若在可研、初设阶段就贯彻落实好相关环保要求，则可减轻环评工作的复杂性。许多环评依据可研编制，环评之后还需要进一步做一系列的环保专项设计工作，落实上阶段提出的环保措施要求，例如一些生态类项目的许多具体环保措施还需要在专项设计和施工方案中体现。

这些年来，环境保护工作得到了公众、建设单位、设计单位等各方面的重视，在项目设计文件中也得到了体现。从许多环评报告中不难发现，通过环评完善了相应的环保措施和增加了环保投资，一些项目环评新增加的环保措施和环保投资并不多，说明项目的环保工作在前期的可研、初设等过程中也得到了贯彻落实，这也体现了全过程环境保护管理工作的成效。

2  建设期

项目办理完环评及其它相关手续后，一些项目还得进行初步设计、施工图设计等，组织施工队伍施工。环评阶段所提出的环保要求和措施需要在此阶段得到初步落实，包括施工期需采取的环保措施及运行期所需配置的环保设施的建设。

2.1 初步设计、施工图设计

初步设计、施工图设计需要贯彻落实环评及可研提出的环境保护措施和要求，具体落实到相关图纸上和管理要求上。初设对环保的要求的体现在主体工程的设计以及相应的环保专题中，一般初设设有环境保護的专题内容，主要是落实可研、环评的措施和要求，对施工期间的环保、水保措施提出相应的要求。施工图设计在初设的基础上进行，并细化到施工图件和要求上，例如某输变电项目的施工图设计在“施工注意事项”中进一步明确较具体的环保要求。

2.2 施工及环保监理

建设单位是落实环评和环评批复以及设计的环保措施和要求的责任主体，特别是在建设期中如何落实相应的环保措施和要求。由于许多项目是通过招标等方式委托施工单位进行建设，相应的环保措施需要通过招标文件和合同等方式进行明确和落实，建设单位需要高度重视，在与施工单位和监理单位签定合同中要明确相关环保工作任务和责任，并负责检查、落实。要做好施工期的环保工作，一些建设单位也在积极思考和探索，例如，近年来，南方电网云南省公司建设分公司高度重视输变电工程建设的环境保护工作，在工程施工图交底时设置了专门的环保工作交底，并在施工期间进行环保专项检查，对现场环保工作进行检查并组织召开包括施工单位、监理单位、设计单位、环评单位、环保验收单位等参加的环保工作检查会，发现问题及时纠正，及时改进，让施工期的环保措施和要求能够落实到位，这是非常值得进一步研究和推广的工作方法。

在工程监理方面，许多行业已形成自己的监理规范。在环保监理工作方面，环境保护管理部门积极推动过相关工作，在一些项目的环评批复中，如生态影响较大的、有重要环保隐蔽工程措施的、可能涉及有较大环境影响的项目，均提出了要开展环保监理的要求，一些项目开展了单独的环保监理，一些项目依托工程监理或作为其中的专项目监理开展了工作。不论是何种形式，环保监理工作是落实环保措施和要求的一个重要措施，尤其是生态类影响较大的项目，施工期环保监理尤其重要。

3  投产及运行期

3.1 竣工环保验收

过去，竣工环保验收工作是由环境保护管理部门组织，其目的是检查项目建设是否按照环评和环评批复的要求进行了建设，是否建设了相应的环保设施及贯彻落实了环保要求。现今，竣工环保验收工作由建设单位自己负责，其目的作用应是：环保设施和措施、要求作为项目的一个组成部份，其工程质量和内容是否达到了相关要求。随着管理方式的转变，从这个角度分析，对建设单位来说，过去环评主要是获得批复，现在关心的不仅是批复，而且重要的还有建设后能否满足环境保护的相关要求。而环境保护管理部门的职责也由从批复、验收转变为主要是监管的角色，确保环境质量达标和满足环保管理要求。目前，建设单位自主验收也存在着一些问题，还应进一步规范和加强管理。

3.2 运行期环保管理

环境保护管理部门的人员少，企业数量多，为有效地做好运行期的环保管理工作，应明确企业的主体责任和自律要求，进一步划分和明确各部门、各单位及人员的职责和工作任务，抓住工作重点进行监管，才能达到事半功倍的效果。

从《国务院办公厅关于印发 控制污染物排放许可制实施方案的通知》（ 国办发[2016]81 号）发布以来，国家对固定污染源开始实行新的排污许可证管理，并且随着《固定污染源排污许可分类管理名录（2017 年版）》（环境保护部部令第45 号）、《排污许可管理办法（试行）》（环境保护部令部令 第 48 号）以及排污许可证申请与核发技术规范、环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范、排污单位自行监测技术指南、污染防治可行技术指南等一系列文件的出台，逐步形成了一套对排污单位的管理体系，尤其是加强了运行期的环保管理要求。企业从取得排污许可证后，在运行期需加强环保管理、安装在线监测设施或进行自行监测、编制环境管理台账和排污许可证执行报告、进行信息公开等，环保管理部门则负责进行监督、检查、处罚等。排污许可证制度的实施及今后的完善，对固定污染源运行期的环保管理工作将是一个较有效的管理方式。同时，从全过程环保管理、排污许可证体系的建立等审视环评，对环评的作用和任务以及环评文件的内容也应有一个新的思考。

4  项目事中事后的环保管理

在简政放权、深化改革的形式下，环保部陆续出台了一系列文件和办法以加强对建设项目环境保护事中事后的监督管理，事中是指项目自办理环境影响评价手续后到正式投入生产或使用期间，事后是指项目正式投入生产或使用后。事中要监督管理落实环评文件及批复要求的情况，事后要监督管理项目投产或使用后遵守环境保护法律法规等情况。要构建政府监管、企业自律、公众参与的综合监管体系，创新监管方式。

在注重源头预防的同时，要加强事中事后监管，以督促环保措施和要求的落实。关注全过程环保管理的理念，关注过程管理的重要性，明确项目建设全过程中各个阶段的环保工作任务及各个单位和人员的职责、责任，在过程中逐一落实各项环保措施和要求，将有助于减轻事中事后监管工作量并取得更好的实效。

5  思考与总结

我国的环境影响评价制度从1979年正式实施以来，经历了不断规范、完善和发展，对我国的经济建设和环境保护取到了重要的作用。随着我国社会经济的发展、深化改革及保护环境的需要，环评制度也需要与时俱进，不断深化、创新。环评是一个项目环保工作的重要环节，环保工作应是全过程、全方位的，在全过程中的各个阶段都有需要关注、重视的环保问题。源头控制往往会达到事半功倍的作用，而在下阶段还要解决上阶段的问题，则往往需要付出较大的代价。在规划、选址、选线阶段就考虑得全面，往往可以避免许多重大的环境问题和环境影响;在设计、施工阶段做好相关环保工作，则可进一步减轻、减小对环境的影响;在运行中加强环保管理、监测和监管，则是保证项目能够按照环保设计、环评的预期，实现环境保护的目标。

环保工作任务十分艰巨，需要环境保护管理部门、建设单位、环评单位、技术评估单位等各方面在全过程环保管理中做好各自的工作，全社会共同努力，保护好环境，建设好美丽的国家。

参考文献：

[1]云南省环境工程评估中心，500kV输变电工程环境保护全过程管理研究报告[R].2018.

[2]中华人民共和国主席令 第九号 中华人民共和国环境保护法，2015.

[3]第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议关于修改《〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》第二次修正 中华人民共和国环境影响评价法，2018.

[4]中华人民共和国国务院令 第682号 建设项目环境保护管理条例，2017.

[5]环境保护部.关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见，2018.