农村失地老年人社会生活现状调查研究——以江苏省南通市港闸区X社区为例

朱晨芙，何凯欣

（河海大学，南京 211100）

改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断发展，中国的城镇化速度不断加快，越来越多的农村土地被征用，这也带来了一大批失地农民［1］。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提到，在强化对非农建设占用耕地的控制和引导的前提下，到2020年全国新增建设用地占用耕地将达到300万hm2，届时中国失地农民数量又将激增［2］。与此同时，中国的老龄化进程加快，相关研究报告显示，到2014年底，中国65岁以上老年人口已经达到1.38亿，占总人口的10.06%，预计到2020年，60岁以上的老年人口数量将达到2.5亿。随着农村土地的征用以及老龄化社会的到来，农村失地老年人的问题更应该得到社会关注。一方面，农民具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性，是社会的弱势群体；另一方面，江苏省南通市人口老龄化呈现出了发展速度快、峰值相当高的特点，老龄化进程加快。有研究对农村老年人失地前后的现状对比发现，其失地后经济收入稳定，但来源减少；与城市老年人相比，生活方式不同；其居住环境改善，但家庭矛盾增多；文化价值观不同，生活状况堪忧。

1 失地老年人的概念界定

丛旭文［3］认为失地农民指的就是在工业化和城市化进程中，由于征地而失去土地经营权的农民，即失去了原有集体经济组织农用地的承包经营权，但未能纳入城镇社会保障体系中的农民。冯晓平［4］将失地农民概念界定为：由于城市化建设或其他原因的征地需要，被迫或者主动地放弃土地而又暂时无法成为正式市民的那部分农民，他们可能已经农转非，可能尚未农转非，这是一种处于农民和市民之间的中间状态，失地农民是对这部分人临时身份的总称。

按照国际规定，65周岁以上的人确定为老年人，而在中国，60周岁以上的称为老年人。失地老年人则是由于城市化或工业化等原因的征地需要，被迫或者主动放弃土地，居住在征地补偿安置社区中的60周岁以上人群。

2 调查对象基本特征描述

本研究的调查对象为江苏省南通市港闸区X社区的失地老年人，共发放问卷100份，收回有效问卷100份。同时，在100名失地老年人中选取了10名老人进行了除问卷调查外的个案访谈，得出失地老年人基本情况。

X社区的失地老年人大多为原南通市港闸区幸福乡村民，2012年被征地的同时进行了房屋拆迁，2015年村民们陆续入住X社区。98%的老年人迁入X社区已有3年，2%的老年人迁入该社区少于3年。从性别上来看，老年人中男性为38人，女性为62人。其平均年龄为74.7岁。从文化程度来看，老年人中文盲为38人，小学文化为49人，初中文化为11人，高中或中专文化为2人。子女数为2个及2个以上的老年人占调查人数的72%，只有1个子女的占28%。从健康状况来看，老年人中身体较为健康的占19%，身体状况一般的为54%，身体状况较差的为27%。从征地前职业来看，有46%的老年人原本是纯农民，其他的失地老年人原来不仅拥有土地，自己也有一份另外的工作，其中，43%的老年人曾经为企业职工，3%的老年人为企事业单位员工，8%的老年人为个体户。

3 失地老年人社会生活现状

3.1 失地老年人的收入状况

3.1.1 月收入 X社区失地老年人的月收入情况见图1。根据图1可知，X社区失地老年人月收入在1000～2 000元的接近半数，略高于月收入2 000～3 000元的老年人数量，还有11%的老年人月收入超过3 000元。自2016年7月1日起，南通市港闸区城市居民最低生活保障标准调整为每月620元／人，X社区失地老年人的收入全部在南通市港闸区城市居民最低生活保障标准之上，因此若非家庭有特殊困难，失地老年人的基本生活是能够得到保障的。

图1 X社区失地老年人的月收入情况

3.1.2 主要收入来源 X社区失地老年人的收入来源情况见图2。根据图2可知，X社区失地老年人收入的两大主要来源是养老金和政府的征地补贴，其次是房租收入和家人补贴的收入，还有少部分老年人通过再就业（通常是开垦荒地种菜买卖）和投资获得一定的收入。可见，失地老年人的收入来源大多较为稳定，他们极少以风险性的投资获取收益。此外，原本是企业职工并缴纳过养老保险的老年人收入大多在2 000～3 000元，原本为纯农民或者未缴纳过养老保险的职工的主要收入来源是政府征地补贴，大多在1 000～2 000元。

图2 X社区失地老人的收入来源情况

3.1.3 养老保险 X社区失地老年人养老保险参加状况见图3。根据图3可知，X社区43%的失地老年人参加了城镇企业职工养老保险，还有2%的老年人参加了机关事业单位养老保险。有45%的失地老年人没有参加过养老保险。可见，参加养老保险的失地老年人大多是在企业工作或是机关事业单位职工，单纯是农民的老年人参加养老保险的意识不强。没有老年人参加农村养老保险和商业养老保险。

图3 X社区失地老年人养老保险参加状况

3.1.4 医疗保险 X社区失地老年人医疗保险参加状况见图4。根据图4可知，X社区失地老年人有90%参加了医疗保险，10%的失地老年人没有参加过医疗保险。可见，X社区失地老年人的医疗保险缴纳率较高，但还并没有完全覆盖。参加医疗保险的老年人中38%参加的是城镇居民基本医疗保险，52%的老年人参加的是新型农村合作医疗保险。没有人参加商业医疗保险、津贴给付型医疗保险和费用型医疗保险。

图4 X社区失地老年人医疗保险参加状况

3.2 失地老年人迁入社区后的生活水平状况

X社区失地老年人迁入社区后的生活水平变动情况见图5。根据图5可知，X社区93%的失地老年人认为生活水平提高了，只有7%的失地老年人认为迁入社区后生活水平降低了。这说明大部分的失地老年人认为搬入社区后的生活水平是提升的，也反映了社区生活有优于农村生活的部分。

X社区失地老年人生活水平提升方面情况见图6。根据图6可知，93名认为生活水平提高了的X社区失地老年人认为，收入增加是生活水平提高最重要的方面，其次是社区生活环境整洁舒适，再次是交通便利，最后是公共服务设施齐全。可见，收入是失地老年人最关心的方面，也是影响他们生活水平最重要的因素。

图5 X社区失地老年人迁入社区后的生活水平变动情况

图6 X社区失地老年人生活水平提升方面

X社区失地老年人生活水平下降方面情况见图7。根据图7可知，7名认为生活水平下降的X社区失地老人认为，支出增加是造成生活水平下降最重要的方面，其次是邻里关系陌生，再次是集中住房楼层较高，不易亲近自然，还有1名老人认为社区的房屋格局不如过去独门独户的农村生活舒适。与收入相对应的，支出也是老年人比较重视的方面。

图7 X社区失地老年人生活水平下降方面

4 X社区现有的社会服务状况

4.1 社区社会服务状况

X社区失地老年人接受过社会服务的比例较低，有近80%的老年人没有接受过社会服务，仅有20%左右的失地老年人接受过社会服务。笔者在调查过程中了解到，接受过社会服务的失地老年人接受社会服务的形式仅仅是参加社区组织的简单健康讲座或者广场舞。大部分老年人觉得社区活动给他们的生活带来了乐趣，在一定程度上能缓解孤单，希望社区能多进行些社会活动来丰富自己的生活，如果有社区活动会积极参与；也有很多老年人希望社区活动的宣传力度能再大一些，能够让他们及时知道并参与其中；同时希望能提供一些满足老年人需求的社会服务，如助医服务、法律援助服务等。

4.2 失地老年人社会服务存在的问题

社会服务数量较少，服务内容较为单一。X社区经常开展的社会服务形式为讲座以及座谈会，前期宣传较少，很多老年人并不知道，同时他们也认为讲座以及座谈会的活动形式比较枯燥无趣，增加活动数量、增强活动宣传力度和社会服务提供人员的素质是失地老年人认为当前社会服务最需要改进的三大方面［5-7］。此外，部分服务制度僵化，变通性不强，部分居委会工作人员态度消极，对待基层工作不认真；社区法律援助缺失，难以满足老年人的需求。

5 X社区失地老年人社会保障对策分析

5.1 培养专业社会服务组织和人才

鼓励在X社区内成立助老服务组织，开展专业服务。联合政府以及专业社工队伍的力量，在成立组织以及开展服务方面进行努力，引进社会工作专业人才，既让社工专业人才在助老服务组织中发挥所长，又能使得助老服务组织更加专业，从而助力针对失地老年人的一系列服务政策落实。

同时开展社区工作培训，提高X社区服务人员素质。居委会是中国的基层群众性自治组织，社区居委会工作人员的素质关系到整个基层工作的质量。可以通过社会组织中的专业社工为X社区的居委会工作人员开展培训，系统地讲解社会工作中的个案工作方法、小组工作方法和社区工作方法，培养社区居委会工作人员的社会工作价值观。

社工队伍建设和社会政策倡导是提高失地老年人社会服务水平必要的前期准备，而满足失地老年人的需求，使之切实感受到被社会关爱，则需要针对失地老年人需求开展专业社工服务，社会组织和社工在此时承担的是服务提供者和资源链接者的角色［8，9］。对于X社区的失地老年人。可以从以下4个具体方面着手：前中后调研相结合，准确把握服务项目的整个过程；组建社区融入小组，帮助失地老年人适应社区，缓解孤独感；增强社区服务能力，提高老年人活动质量；链接律师事务所，满足失地老年人的法律援助需求。

5.2 建立土地长效补偿机制

黄朝明等［10］提出可以建立“无地农民社保基金”，作为土地征用补偿的辅助手段，用作失地农民的社会保险开支。孟令琳［11］则提出改变当前一次性补偿的方式，建立连续性的补偿机制，让失地农民获得土地征用后经营收益的分红，或者汇入农民的社保；城镇居民社会保障体系应当惠及失地农民，使失地农民真正融入城市。公共服务是政府彰显其公共性的实现手段，在管理型政府向服务型政府转变过程中，应突出政府的公共服务职能，提高政府对公共物品与服务的供给能力与水平，逐步推进公共服务均等化。由于中国实行城乡二元分割体制，农民长期被排除在社会保障体系之外，土地作为惟一的保障资源对于农民而言十分重要，它是农民的就业和养老保障，但失地农民所得的有限的货币赔偿无法为其提供可靠的生活保障［12］。因此，政府可以从改善失地农民的生活状况入手，在土地收益分配中适当提高货币补偿标准，满足失地农民的现实需求，并且兼顾失地农民对于公共产品和服务的长远需求［13］。

5.3 提高政府政策关注度

提升失地老年人社会服务水平，提高失地老年人生活质量，需要政府提高对失地老年人的关注度，在政策上给予扶持，社会组织和社工在其中扮演的是政策倡导者的角色。各级政府应切实落实地方养老政策，增加公益事业的投入。2011年，国务院颁布了《社会养老服务体系建设规划》；中央十八部委又联合颁发了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》；2013年9月，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，可见政府对于养老事业是十分重视的。然而宏观的政策意见在具体地区进一步落实的时候依然会面临很多的挑战。应大力推进医保制度改革，满足老年人医疗需求。社会组织和居委会工作人员可以通过上门访谈的方式，向失地老年人宣传医保制度的优势，帮助自信身体健康不需要或者不相信医疗保险的老年人转换认知，提高其医疗保险参与率；建立医保弹性准入制度，切实应对老年人需要，通过建立更加灵活的准入原则，对确实需要社会服务的老年人放宽标准，切实满足老年人需求，保障老人基本生活，达成为老年人服务的最初目标。

5.4 增强社会服务创新意识

王彩芳［14］建议，对于集中安置的失地农民，可以以社区为平台，增强其扩大社交网络的意识和能力。另外，利用大众传播媒介促进城市居民尽快接纳失地农民，从而帮助失地农民更好地从农民身份过渡到市民身份［15，16］。社区工作人员可以通过开展小组活动，扩大失地老年人的交际圈，增添其生活的乐趣，有助于解决失地老年，人的社区融入问题，缓解老年人孤独感。但小组活动参与人数有限，受益人群只是失地老年人当中的一部分。为惠及整个社区的失地老年人，可以增加大型活动的数量，并不断学习国内外先进的社会服务经验，努力增强服务创新意识，提高活动的质量。

健康状况是老年人最关注的问题之一，X社区的失地老年人也不例外。X社区当前开展的健康讲座的确符合失地老年人对于健康常识的需求，但因为控制场面、减少成本，宣传活动只对少部分老年人开放的方式不可取。为了扩大宣传范围，可以增加讲座次数，将2周1次的健康讲座增加为1周1次，让更多的失地老年人享受到免费健康检查和咨询服务。考虑到失地老年人的体能问题，可以尽量安排一些室内的、不需要消耗太大体力的活动，如斗蛋、趣味钓鱼等。