我国自然保护地开发中的环境问题和思考

◎朱 源

一、我国自然保护地体系现状

世界自然保护联盟 （IUCN）将自然保护地定义为经由法律或其他有效方式认可、承诺和管理，以实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护，具有明确界定的地理空间。根据这一定义，具有自然保护地特征的区域，在我国有多种类型，包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水源保护区等。

为更好地促进自然保护地体系的发展，目前我国在进行三方面的变革。一是划定生态红线。根据原环境保护部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅印发的 《生态保护红线划定指南》 （环办生态 ［2017］48号），生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。二是开展国家公园的建设。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《建立国家公园体制总体方案》，提出要优化完善自然保护地体系，改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。三是进行管理机构的整合。2018年，国务院组建了国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，成为我国自然保护地体系的统一管理机构。

2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议提出，要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。由此，我国的自然保护地体系建设进入了新的发展调整期， “国家公园”“自然保护区” “自然公园”将成为调整发展的方向。

二、我国自然保护地开发中的环境管理问题

虽然我国的相关法律法规和环境管理要求，对涉及自然保护地的活动有着严格的管理程序和要求，但在实践中，在自然保护地开发中，仍存在或发生一些突出问题，对自然保护地生态环境造成了严重影响和威胁。

一是 “合规”或 “违规”调区为项目让路。 《自然保护区条例》规定，地方级自然保护区的建立，报省、自治区、直辖市人民政府批准；自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准，即由省

级人民政府批准。 《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》 （国办发 〔2010〕63号）进一步明确了上述要求，并规定自然保护区自批准建立或调整之日起，原则上五年内不得进行调整。但是，地方级自然保护区通过 “违规”或 “合规”的手段，为项目让路的案例并不鲜见，或直接撤销自然保护区，或调整保护区的范围和功能区划。例如，从2005年至2015年，新疆卡拉麦里山自然保护区的面积被6次调减，1/3的面积被调出， 核心区和缓冲区被肢解，野生动物南北迁徙的路线受到较大影响。这些调减几乎都是为了煤矿、煤化工等项目让路，也得到了自治区政府的批准，履行了相应的程序。

二是涉及保护地的建设项目环保管理存在漏洞。在实际管理中，自然保护地存在相当一批未批先建、批建不符、未验先投等环保手续不完整的项目，甚至还存在开矿、挖沙、采石等法律明令禁止的活动。对于一些符合准入条件的开发建设活动，也存在着违法排污、超标排污、生态保护和修复措施未执行到位等问题，地方生态环保监管不力。例如 《陕西省秦岭生态环境保护条例》规定，海拔1500米以下为适度开发区，但大量商业别墅穿上 “生态” “文化” “旅游”等外衣大肆建设，屡禁不绝，最终被查处。

三是保护地本身设置不合理。上世纪80年代以来，我国各地抢救性地划建了一批自然保护区，多数合理，但有些没有经过科学合理的考察和论证，且当时还存在着求大求全的心理，导致一些保护地面积过大、边界不清、内部分区不合理，这就与后来的项目开发建设形成了矛盾。由于我国自然保护地体系总体来说还需要增长和优化，因此一些自然保护功能较弱、可以开展项目开发的区域，也受制于自然保护地的相关规定，难以开发，客观上导致了一些地方的环保违规行为。从各级各类保护地的日常管理来看，多数还存在着人员经费不足、管理能力薄弱、受地方政府管制等问题，限制了其对开发建设项目环保管理的意愿和力度。

四是既有项目退出难，开发与保护的利益冲突协调不易。 《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》提出，对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案。但是，地方政府和保护地管理机构往往存在着经费不足、退出成本高、退出意愿不强等问题，甚至一些保护区 “违规”为既有项目延续，涉及到违法腐败等问题。例如2017年，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，指出其中有14宗探矿权、采矿权是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的。

三、协调自然保护地开发与保护的思考

当前我国正处在自然保护地体系重构期，开发与保护之间的矛盾依然严峻。自然保护地是永续发展的基础，因此要以保障和提高其生态环境质量为底线和核心，同时也要考虑到合理发展的需求，协同推动生态环境保护优化经济社会发展。

一是基于科学的论证，对各类自然保护地进行合理的空间配置，对各个自然保护地进行合理划界和分区。当前，新组建的国家林业和草原局、国家公园管理局已经明确了上述职能。我国目前各类自然保护地的空间划分总体过于简单，针对性不足。合理的分区可借鉴世界自然保护联盟的经验，根据各类自然保护的主导功能进行划界和分区。当然，功能划分除了要依据现状之外，也要考虑到自然保护地近期被破坏的历史和中长期的发展空间，可通过构建“廊道-踏脚石”等模式，将目前保护功能较弱的土地逐步纳入到自然保护地体系中。

二是强化涉及自然保护地的信息公开，让社会公众和利益相关方能真正参与其中。近年来，一些地方通过调整自然保护地，频频为项目开发让路，甚至认为后发地区只能先发展然后才能保护。这一方面反映了一些地方和官员不合理的政绩观和发展观，也反映了地方政府强烈的经济发展意愿。因此，在自然保护地体系重构的过程中，要积极开发 “互联网+自然保护地”的平台，将所有自然保护区的空间信息纳入其中，要实时上传关于自然保护地区划调整和项目建设等方面的信息，让社会公众和利益相关者能第一时间获得相关信息，才能通过适宜的方式有效参与其中，起到监督政府、监督自然保护地管理部门、发挥社会公众力量的作用。

三是基于自然保护地的生态环境容量，开展适宜的开发活动，促进当地经济社会与生态环境协同发展。自然保护地并不是绝对禁止开发区，其中禁止人进入的原野保护区域，也仅是自然保护地的一部分。自然保护地的非核心部分，是可以允许一些类型的产业进行开发的，而这些开发建设活动，不仅不能与自然保护地的主导功能冲突，更应有助于自然保护地的长期健康发展，如旅游观光就是各类自然保护地可以发展的一个产业。一些自然保护地因为长时间的保护，野生动植物有了较大规模的生长和繁衍，因此一定规模的狩猎、采伐、采集等活动也可在特定区域、特定季节在接受严格监督的情况下开展。此外，一些当地特有的、原生的建筑项目，可再生能源开发项目等，也可在科学论证下，尝试开展。总的来说，我国大量的自然保护地，仍有当地的生产和发展的需求，因此，开发适宜的项目来促进当地的发展，也是保障自然保护地长期可持续发展的基础。