历史文化名城交通策略研究——以江苏省淮安市为例

■ 罗 崴 张静芬 何 杰 马鑫俊

习近平总书记提出要“处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展，在发展中保护”。如何协调好旧城保护与机动交通发展的关系，是历史文化名城发展的重要难题。本文以淮安市淮安区旧城为例，在本地市民日常交通数据和游客交通数据特征分析的基础上，分析旧城交通存在的问题，并提出一系列交通发展策略。

一、历史文化名城特征分析

（一） 空间用地特性分析

1.城市功能集聚

淮安区旧城集聚了区内主要的商业、学校等优质资源，拥有金地商业广场、九升国际广场两大商业中心，行政机关30处，中小学幼儿园18所，医院3所。

2.景区景点集中

淮安区是国务院首批命名的全国历史文化名城，2016年被国家旅游局评为第二批国家全域旅游示范区。旧城是淮安区成熟景点主要集中地，具有丰富的历史文化积淀、秀美的河湖水系景观，拥有以周恩来纪念馆、淮安府署、中国漕运博物馆、河下古镇为代表的14个主要游客集散地。

3.街区尺度紧凑

淮安区旧城东西向约3.6公里，南北向约2.2公里，路网基本成型。由于历史因素制约，旧城主、次干路建设标准明显偏低，如北门大街-南门大街、镇淮楼东路和西路、长安路等主干路仅有双向四车道；支路车行道宽度在7～10米左右，均未设置非机动车道空间；街巷约28.4公里，90%无法通车，是“马车时代”的产物，且扩建空间不大。

（二）交通出行特征分析

1.通勤交通特征

通过对淮安区旧城与市区居民出行调查数据进行分析研究，非机动车和私家车占据淮安区旧城市民通勤交通出行方式的主导（其中非机动车出行比例占51%，私家车出行比例占17%），出行比例均比市区高出至少5%。相比之下，常规公交设施服务水平较低，出行比例仅为8%，比市区平均水平低了将近10个百分点。

2.旅游交通特征

通过对抵离淮安区旧城的游客交通调查数据研究发现，交通方式主要为自驾私家车（占22%）、铁路（占25%）、散客大巴（占24%）、团队大巴（占23%），主要客源为周边城市（淮安本地占38%、南京占35%），2日及2日以内短时旅游占76%，旅游时间主要为法定假日（占42%）、周末（占30%）、寒暑假（占20%），20～40岁中青年游客占80%以上。

二、现状交通问题分析

（一）路网系统性欠缺

淮安区旧城路网规模相对不足，尤其是支路网严重欠缺，缺少快速疏解通道分流过境交通与区内交通。同时受到河流、景点密集分布的制约，跨河、景点附近道路节点成为主要交通瓶颈。

（二）公交设施布置不合理

由于旧城主要通过永怀路、镇淮楼东路等有限的次干路支撑，常规公交线路集中于热点地区和走廊，重复系数较高，有轨电车站点500米和公交站点200米覆盖率仅为60%，路权优先保障欠缺，服务水平严重不足。以周恩来故里旅游景区为例，设站公交线路共有6条，其中65路公交平均运行速度仅为8.8km/h。这也导致市民、游客更愿意利用私家车出行。

（三）停车配套设施建设不完善

淮安区旧城住宅、商业及办公设施密集，居住及就业密度高。近年来小汽车家庭普及化的不断提升，动静态交通矛盾日益突出：第一，配建停车位供需缺口较大，停车需求约为0.58个/户，但居住配建仅为0.16个/户，沿街商业基本未配建车位。第二，以路内停车为主，占比高达76%，严重挤占了有限的非机动车通行断面空间。

（四）机非混行加剧交通拥堵

旧城的慢行交通设施没有受到足够的重视，步行和非机动车设施齐全的道路仅占24%，非机动车道路权空间缺失率高达58%。道路路权空间的分配不够明晰，慢行交通应有的空间受到机动车的挤压，人行道被停车、市政实施占用比例达到70%，存在较大的安全隐患。

（五）旅游交通和本地交通缺乏协调

由于汽车站、火车站均未设置旅游集散中心，至景区的换乘系统极为不便，外地游客直接采用私家车、大巴车进入旧城的比例高达69%。重要景点如周恩来纪念馆等周边缺乏有效的交通组织，外来交通对本地市民日常交通产生较大干扰，也带来了严重的停车问题。

三、历史文化名城交通发展策略

（一）交通发展总体思路

历史文化名城的道路格局是城市格局和文脉的重要组成部分，历史名城的保护规划应该重视历史性街巷格局的保护和交通问题的解决。因此，应在“发展和保护共存”的前提下，通过鼓励本地市民和外地游客采用公交和慢行的绿色交通出行方式，优化交通出行结构，降低对小汽车使用的依赖；同时，通过智慧交通诱导组织的手段，提高道路运行效率，缓解动静态交通之间矛盾。

（二）具体交通发展策略

策略1：完善道路网络，构建分流过境道路系统

完善旧城过境道路通道，缓解外部交通对区内交通的过多干扰。梳理次干路、支路、街巷系统，保持适当的空间尺度，保障慢行与公共交通的通行，改善微循环能力。

策略2：优化公交体系，构建旅游公交专线系统

加快中运量公交系统建设，优化常规公交线路，增设社区微型巴士。完善构建旅游集散中心及其旅游公交线路，结合旅游淡旺季开通旅游公交“直通线”和“配客线”，开通景点之间的旅游长线公交和面向特色风光路段的短线观光公交，串联景区、商业区及交通枢纽。

策略3：实施差异化停车供应，鼓励停车错峰共享

对于旧城使用车位的不足部分引导在旧城周围实施停车换乘。对于旧城的基本车位需求，在优化停车设施配建标准的基础上，老旧小区挖潜停车泊位，新建建筑采取新标准配建停车泊位，鼓励错峰共享对外开放补充基本车位缺额。按照“路内高于路外、白天高于夜间、长时高于短时”的原则，合理设置停车收费标准，提高泊位周转率。

策略4：完善慢行路权，构建串联景点的绿道系统

构建满足通勤通学及弹性需求的日常慢行网络，确保步行与自行车道路权连续；结合旧城区丰富的自然资源，构筑商业步行街、滨水景观绿道、旅游特色绿道。在机动车流量大、地面行人过街量大、道路较宽、商业集中的地段设置立体式行人过街通道。

策略5：优化交通组织，构建智慧交通诱导系统

结合旧城道路系统布局优化，实施常态化道路单行线组织。结合法定节假日，在景区景点周边实施特殊时段的单行线组织。通过预告性诱导信息板、电台广播、手机APP等方式，构建智慧交通诱导系统，从而提高交通出行效率。

图1 淮安区旧城外围分流通道组织方案

图2 淮安区旧城单行线组织方案

淮安区旧城是城市功能集聚和历史文化集中的核心地区。尽管节假日期间大量涌入的外地客流、车流对本地市民日常交通出行产生一系列负面影响，但从历史文化名城保护的角度出发，仍需要坚持“在保护中发展、在发展中保护”的原则，合理引导出行方式，科学诱导交通分布，从而实现历史风貌、旅游产业和交通系统的和谐共存。