青岛崂山殡葬改革纪实

崂山，背山面海，可看峻岭森林，可观海上日出；它也曾历经磨难，采石留下的伤痕，山火带来的疮痍，还有6.5万座散乱坟墓遍布其间。

为守护绿水青山，青岛市崂山区启动殡葬改革，按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，2017年11月试点无火祭祀，2018年10月推行入“宫”为安，2019年重点推进散乱坟墓治理，可节省土地2500亩，20年可以为辖区居民节省5亿元的丧葬费用支出。

困境，也是机遇

车行滨海大道，三月桃李缤纷，唇红齿白美人面，遥遥望去如绵延画卷，突然出现的几个荒芜的山头显得格格不入。“那是2014年的一场火，树都烧光了，要想再长起来怕要几十年。”车上有人说。

5年前的4月5日，一名外地人上山祭奠，为了瞒过护林防火值守人员，把蜡烛和纸钱偷偷藏到衣服内里。春季天干物燥又多风，纸钱一点着四散而去，顿时引燃了荒草干枝。火借风势，迅速蔓延，整个山头都被浓烟笼罩……4000人上山紧急扑山火，直升机也出动了，32个小时后山火才被完全控制住。那年清明，崂山一共发生了4起森林火灾。

崂山是青岛的“绿肺”，辖区内山林面积超过36万亩，护林防火压力很大，每年都要投入很大力量。2014年山火后，崂山区设立森林防火风险分级和保证金制度，800人的专业护林队之外，机关干部每人包一个村定期去查。

严防死守并不能彻底解决问题，还需追根溯源，其中一个重要原因即是散乱墓地。崂山有109个农村社区，散布着6.5万座散乱坟墓，其中景区4.8万座，春节、清明等重要祭祀节日，护林防火压力陡增。

与此同时，居民丧葬大操大办较为普遍。崂山的社区大多有600多年的历史，受传统观念影响极深。有的办完一场风光的丧事后，欠下一屁股债；有的因如何操办丧事意见不一，兄弟姐妹反目；还有的违规圈地毁林建造坟墓……重殓厚葬、相互攀比的风气，让群众苦不堪言，但又无力改变。

传统丧葬模式与生态环保的矛盾、与乡风文明的矛盾、与长远发展的矛盾日渐突显，崂山开始了殡葬改革。2017年中央第三环保督察组的到来，大大助推了这一进程。督察期间，殡葬管理也成为了群众关心热议的话题，引起了全区上下的高度重视和深刻反思。

怎样改，如何改，怎样彻底改？“殡葬改革是一场革除传统陋习、建设现代文明的深刻社会变革，事关全区居民的切身利益，需要进行深入宣传发动。”崂山区委书记江敦涛在调研全区殡葬改革时说。

为此，崂山区成立了深入推进殡葬改革工作领导小组，涉及8个部门、5个街道，区委书记、区长任组长，分管副区长任副组长。崂山区民政局局长王绍美带队，抽调区民政局精干人员历时3个月，到上海、常熟、张家港等地考察学习。学习归来的考察报告，对殡葬改革提出了建议：加强对殡葬改革工作的组织领导，调整怀念堂建设规划，分期分批推进散乱坟墓迁移，继续推进违法墓地整治，完善殡葬改革各项保障措施。

温和，是对群众意愿的尊重

“烧纸祭祀是几百年传统了，改不了的！”“老话说‘入土为安’，怎么可能有人愿意进怀念堂？”质疑者有之，发牢骚的更多……这种场面李鸿雁早就预料到了，“让大家先发牢骚，发完再说，这本身就是宣传发动的过程。文件容易下，到底这个工作怎么做、怎么能做好，最主要、最核心的是大家思想观念能不能转变。”李鸿雁是崂山区副区长，殡葬改革领导小组副组长。

2017年11月，正值社区换届选举，殡葬改革也借此时机开座谈会征求意见。李鸿雁在基层工作多年，深知殡葬改革之难，如何能把座谈会开好，他给民政局出主意：“一个街道划分为几个管区，管着五六个村，先让管区书记领着开会，要无火祭祀、要进怀念堂，大家出主意。”

管区层面的会开完后，王绍美带队组织5个街道40多个社区的“两委”成员、党员和居民代表进行了11场座谈会。从感性牢骚，到理性思考，再到积极建议、热烈讨论：“提高新增骨灰、坟墓迁移进入怀念堂的补贴标准，居民参与的积极性才会更高”“必须得开展广泛深入的宣传发动，争取居民对殡葬改革的理解支持”“党员干部要起到带头作用，发挥好红白理事会作用，严格执纪执法，这样才能维护殡葬改革良好秩序”“怀念堂最好能每个街道一座，提升服务水平，方便居民安放和祭祀”……

座谈会不但提出群众的疑虑和诉求，探讨了工作的方式与方法；更重要的是，这是一次真正开放平等的头脑风暴，基层干部的思想开始转变，政策制定者也意识到：殡葬改革不能操之过急，要慢一点、稳一点、温和一点。

座谈会后，这些畅所欲言变成了工作建议：提高新增骨灰、坟墓迁移进入怀念堂补贴标准，以及对红白理事会的补贴标准；将坟墓迁移与“美丽乡村”等项目挂钩；推迟殡葬改革实施时间，组建专业执法队伍，加大联合执法力度；各街道作为怀念堂管理主体，引入政府购买服务，提升管理水平；继续论证规划怀念堂建设。

其实，每一条建议背后都藏着一些细节。例如之前的“新增骨灰全部进入怀念堂安放”，变成了“夫妻双方因一方已入土安葬，另一方可选择合葬，其他一律进入户籍所在地怀念堂”，既照顾到夫妻合葬的传统，也不会新增墓穴；再比如，改革政策实施时间推迟到2018年10月开始，为打实基础留出了时间。这些细节，体现了对群众意愿的尊重。

法律，让政策硬气起来

开座谈会征求民意的同时，崂山区民政局副局长韩德洲有一项重要任务：寻找无火祭祀相关的法律法规。无火祭祀作为殡葬改革的第一步，此前也探索实施，但由于缺乏硬性执法依据，总是有心无力、鞭长莫及。

他们围绕风景区管理、城市管理、森林防火、殡葬管理等领域，深入研究国家、省、市现行的10多部法律法规政策，逐条摘录研究无火祭祀的相关条文和依据，最终找到了《国家级森林公园管理办法》，其中第十八条规定：禁止在非指定区域野外用火、焚烧香蜡纸烛、燃放烟花爆竹；以及《青岛市市区禁止焚烧抛撒丧葬祭奠物品规定》，找到了全天候、全领域执法依据。“我们如获至宝，政策有依据了，执法也有依据了。”

这番艰苦的法律法规梳理研究，让他们深切感受到，殡葬改革必须依法推进。殡葬改革工作领导小组涉及8个部门，民政局作为牵头单位，如何确定职责范围，形成合力？钟安涛是崂山区民政局社会事务科工作人员，他还记得，殡葬改革实施意见数易其稿，改得最多也最难啃的就是“职责分工”这块。

“必须靠法，”韩德洲说，“现行的《殡葬管理条例》是1997年制定的，我们把相关的东西梳理出来，再结合地方的法规政策，明确相关各个部门职责，作为我们依法行政的依据。”

责任明确后，各个部门也行动起来。林业局有队伍有人，数百人的护林防火队员在一线，向前来祭祀的居民宣传无火祭祀，用鲜花换他们手中的纸花、纸钱。公安交警给殡仪车司机开会，不允许丧属像以往那样沿途抛撒纸钱。市场监管局则从源头杜绝，纸、香都不允许卖，罚的同时也要给商家做宣传：“政府已经不允许烧香烧纸了，再卖对你们也没好处，就不要进货了。”

一年的时间，在考察学习、听取民意、梳理法律法规的基础上，崂山区出台了《关于进一步推进殡葬改革工作的实施意见》《文明殡葬工作管理规定》，构建起了全区殡葬改革的政策体系。

宣传，如何深入人心

慢一点、稳一点、温和一点——这种尊重背后包含的是努力和期待，期待群众能理解并认同殡葬改革。如何能理解认同？宣传，深入人心的宣传。

2017年下半年，崂山居民每家每户收到了宣传殡葬改革惠民利民政策的一封信，这封信需要签收，以保证每家每户都了解这项政策。此后，殡葬改革从政府公文的白纸黑字，变成了他们可见可感的日常存在。

相关的张贴画、明白纸、横幅纷至沓来，村里还组织他们看殡葬改革专题宣传片；打开电视，崂山区委宣传部、区民政局召开新闻发布会，文明祭祀、入室为尊等3部公益广告循环播放；社区“两委”成员和民政主任更是忙，参加集中培训，向村民讲解殡葬改革操作流程和注意事项。

2018年春节到清明节，无火祭祀的公益广告简直成了屏霸，占据了崂山新闻开播前的黄金时段，各种新闻报道更是天天不断。

那段时间，李鸿雁晚上睡不着觉就会琢磨：烧纸钱和送鲜花，入土为安和进怀念堂，能产生什么关联，现代解读须得搭上尊重传统这趟车。用他的话来说，“宣传想得到老百姓认可，得在思想上给他捋顺了。”

宣传片有不少他的创意，祭祀的人拿着鲜花往先人跟前一放，啪，黄花变成金子、白花变成了银子。有人说俗，他也不以为意，“俗就俗吧，管用就行。”怀念堂是地宫式建筑，“相比‘土’，‘宫’更有尊崇的意味。”于是，“入土为安”演化成了“入‘宫’为安”。

与宣传同步，无火祭祀也在推进，2017年11月在工作基础较好的王哥庄街道先行试点，群众开始以敬献鲜花、植树绿化、踏青遥祭、签名祭祀等方式追思缅怀故人。初战告捷后乘胜追击，2018年春节，试点扩大到52 个社区。3月17日，崂山区全面禁止制造、销售、抛撒、焚烧各类丧葬祭奠物品。清明节前，无火祭祀在139个农村社区全面实施。自此，崂山区未发生一起因祭祀烧纸引发的火情。

无火祭祀之所以能顺利推开，除了宣传深入民心，更在于社区“两委”做了大量工作，每逢重要祭祀节日，都会准备充足的鲜花、手灯、电子蜡烛等供居民免费使用。2018年清明节前，北建村的党员一早就赶到社区公共墓地，擦净墓碑，放上一束鲜花，前去祭祀的群众无不感动。从此，烧纸上香在这里成了历史。

基层，最坚定的执行者

2018年10月24日，73岁的张秀美在儿女陪伴下，把丈夫的骨灰安放到北宅街道金宝山怀念堂。此前12年，丈夫葬在东陈社区公墓，随着年龄的增大，她已经几年无法上山去见他一面了，如今，丈夫就在门前河对岸的山里。“我是党员，比较开明，社区组织我们去看怀念堂，建得真好。他在的时候没住过楼，现在风刮不着，雨淋不着，多好。”在她的带动下，又有两家把逝去的亲人迁到了怀念堂。

站在金宝山怀念堂前，青山如黛，白水如练；石头纹路的外墙，遍植树木花草的屋顶，让它与自然巧妙相融。进门，高挑的大堂，宽敞的走廊，暖黄色的灯光增添了温馨，层次丰富的辅助光赶走了暗影。“说到怀念堂，大家在心理上可能会感觉有些阴冷压抑，所以在设计时非常注重这些细节，希望大家来的时候，感觉这里是亮的暖的，是一个让逝者安息的地方。”怀念堂负责人姜兆春说。

在崂山，除了北宅街道金宝山怀念堂，还有中韩街道枣儿山怀念堂、沙子口街道福海园、王哥庄街道建安山怀念堂。2014年，崂山区民政局开始探索殡葬改革，选择在采石坑上建怀念堂，既为山体恢复找到解决之道，又建起了高标准生态化的祭祀场所。4所怀念堂总面积近10万平方米，设计安放格位5.7万个，能满足全区20年新增骨灰和散乱坟墓治理迁移需要，可节约用地近2000亩。

从2014年开始规划到2018年10月投入使用，怀念堂规划数次改进，崂山区委区政府十分重视，投入2亿多元建设资金，连续3年将公益性怀念堂建设列为全区“双包双促”工作任务。

2018年3月，姜兆春来到金宝山怀念堂工作。此前，他在北宅街道司法所、纪委工作了30年，怀念堂建成后需要找一名靠得住的老同志。“当时，怀念堂主体建起来了，但里边凉，外边热，冷热一碰撞就产生了湿气，后来我们在存放骨灰的格位间安上了除湿机，解决了这个问题。”

7月底时，怀念堂建好了，但想让居民接受入“宫”为安并不容易。“无火祭祀还能找到法律法规依据，入‘宫’为安、殡葬改革，只能靠我们做工作。”李鸿雁说，“既要宣传，也要提高管理服务水平。”崂山区每年投入300余万元，通过政府购买委托专业机构负责运营、管理、服务工作。同时，为了保证怀念堂公益属性，杜绝私自买卖骨灰格位，从街道选派干部坐镇。

“上面千条线，下面一根钉”，殡葬改革顺利推进，离不开基层深入细致的工作。崂山区充实完善了社区组织架构和工作章程，由社区党组织书记兼任理事长。将无火祭祀、骨灰安放怀念堂等内容写入《居民公约》，与居民福利待遇挂钩。为了压实社区责任，社区干部缴纳保证金，殡葬改革任务完成情况同社区干部绩效考核、工资待遇和表彰奖励等紧密挂钩。另一方面，加强督查考核和执纪问责，将殡葬改革纳入对各街道和相关部门的年度综合考核。

除了工作上的压力，基层干部还面临着情感与理智、传统还是改革的煎熬。2018年10月3日，王哥庄街道曲家村社区的一位老人去世了，家里已经提前给老人做好了寿坟。放在过去，老人理所当然会葬在寿坟；但现在，是入“宫”为安改革的第三天，又是这个节点上社区第一位去世的老人，更重要的是，逝者儿子是社区干部。若是普通居民，还可以说一说、劝一劝，或者再闹闹情绪发泄一下，但他不行，只能一言不发的硬撑。有了党员干部以身作则，从此之后，曲家村入“宫”为安、殡葬改革一直很顺利。

成效，散乱社区居民墓地“零新增”

北宅街道东陈社区红白理事会有9名成员，理事长陈永强担任社区委员会书记18年，熟悉村情，颇有威望。“家里有人去世，很多事需要处理，我们给大家省去了很多麻烦。”有人去世，社区第一时间获得消息，红白理事会马上登门，送上一封慰问信、一笔慰问金、一束鲜花、一份协议书，还免费提供“孝袖”“素花”，全程帮办车辆接运、户籍注销、遗体火化、骨灰安放等。

姜东方在北宅街道开殡仪车已经22年了，“2015年，我买了现在这辆车，当时出一趟车是320元；现在是350元，政府补贴，不用丧属出钱。”从无火祭祀到入“宫”为安，他们都是非常重要的一环。“从前是丧属给我们打电话，现在是社区红白理事和我们联系，我们再和殡仪馆联系。”红白理事会、殡葬车司机、殡仪馆、怀念堂各司其职，实现了骨灰安放全程闭环管理。

自2018年10月1日起，崂山区居民去世后除符合夫妻合葬条件的，都进入怀念堂免费安放。通过对公安、民政、社保等数据的联网比对，应进入怀念堂安放的全部进入，未发现一例违规入土安葬行为。截至2019年3月，怀念堂已安放近400位逝者骨灰，实现散乱社区居民墓地 “零新增”。免费提供车辆接送、安放仪式，为每户丧属节省丧葬费用近5000元，大大减轻了居民殡葬负担。

中韩街道刘家下庄社区已完成树葬改造

4月2日这天，姜东方很忙，早晨5点半就从家出发了，要送一名逝者及丧属去殡仪馆，还有6个迁坟的运送任务。王哥庄街道曲家庄社区平坟头、改卧碑的工作也如火如荼，“曲家庄有466个散乱坟头，其中属于社区居民的290个，”民政主任李伟说，“年前我们的工作就是和社区居民签协议，每家每户的碑文，卧碑统一尺寸、统一样式、统一定做。”

针对6.5万座现有散乱坟墓，崂山区采取迁入怀念堂或就地树葬改造等方式进行治理。居民三代之内的坟墓骨灰迁移进怀念堂或进行树葬改造；三代之外的坟墓，就地树葬改造；对三代之内的坟墓，由各社区组织居民通过民主程序决定迁移还是改造。为了最大程度地恢复生态，各社区聘请专门园林公司规划设计，材质、样式等由各街道统一制定标准，统一组织采购，通过平坟头、改卧碑、园林化、封闭式等举措，打造园林式墓区。

2018年10月散乱坟墓治理试点启动以来，已有1个社区完成整体迁移，1个社区完成树葬改造，5个社区治理工作在清明节前完成；力争到2020年底，分期分批完成全部6.5万座散乱坟墓治理迁移任务。“散乱坟墓除了本地居民，还有近万座‘外来坟’，这对我们而言也是不小的工作压力。”李鸿雁说。

殡葬改革的同时，各种违法行为也不是没有。2017年，针对沙子口街道居民违法建设销售墓穴行为在全市开出首张殡葬管理“罚单”；2018年以来，又先后立案查处了2起违规建设销售墓穴案件，查处了6起违规野外用火和销售祭祀用品行为，将涉及的3个社区的党员干部违法违纪线索移交纪检监察机关处理，为顺利推进殡葬改革扫清了障碍。案子判了，但执行依旧困难。“生死事大，不但涉及法律，还有情感和观念，”韩德洲说，“已经葬下去了，接下来怎么操作，对我们而言也是个难题，需要摸索。”

遇到难题，寻求解决之道，再遇难题……看似不断往复，其实是螺旋式上升，崂山的殡葬改革也是如此。