京津冀一体化进程中县域生态补偿机制研究:以保定市定兴县为例

张 鹏，刘瑶瑶，王鹏飞，李世峰（中国农业大学水利与土木工程学院，北京 100083）

京津冀协同发展，实现京津冀一体化，是我国的一个重大国家战略[1]。这不仅可以解决北京和天津“大城市病”的困扰，也为河北省的经济发展、产业经济转型带来巨大机遇[2]。生态环境一体化是京津冀一体化过程中的重要环节。作为京津冀区域的一部分，河北省生态环境压力巨大，在2017年公布的最严重雾霾城市的排名中，河北省的邢台、保定、石家庄、邯郸、衡水市占据前5名，生态环境治理与保护刻不容缓。

生态补偿是一种资源环境保护的经济手段，是解决区域行政地域分割与生态环境一体化之间矛盾的有效手段，其目的是调动生态建设积极性[3]，使生态保护由社会公民的公益事业变为投资和收益对称的经济行为。20世纪90年代，我国经济增长与资源矛盾日益加剧，生态补偿问题开始引起学者关注[4]。随着国家对生态文明建设的重视，研究成果与日俱增。毛显强等[5]从生态产权的角度对生态补偿理论进行了探讨，认为生态补偿应以产权明晰为基础。欧阳志云等[6]通过对比我国的生态补偿实践，分析我国目前生态补偿存在的问题，探讨了适合我国国情的生态补偿机制原则、地域、载体与标准。同时有关学者还构建了生态资产与生态补偿、生态文明科技贡献核算理论[7]。

京津冀城市群尚未建立科学有效的生态补偿机制，存在补偿法律法规不健全、补偿对象不明确、补偿原则不统一、补偿标准过低、补偿方式单一等一系列问题，且目前生态补偿机制研究大多集中于区域与流域范围，对县域的生态补偿机制研究较少[8-9]。笔者通过对定兴县土地类型变化分析其生态系统服务价值的变化，结合发展权限损失，制订县域生态补偿标准，探讨县域生态补偿方式，研究京津冀城市群县域生态补偿机制，研究结果可为京津冀县域生态补偿提供参考。

1 研究区概况

定兴县位于河北省中部，京津保三角地带，毗邻雄安新区，是河北省“环京津都市圈”和京津冀协同发展前沿县市之一。地理坐标39°05'39″～39°20'04″N，115°30'37″～115°58'06″E，境内地势平坦，拒马河、北易水、中易水3条河流自西向东横贯全境。定兴县人口多，耕地少，土地资源后备不足[10]。长期的土地开发过程加剧了土地利用矛盾，生态环境质量不断下降。定兴县人口基数，尤其是农村人口较大，且增长速度快，农村乱批滥占耕地建房，加上乡镇企业重复建设、乱占耕地问题严重，造成了耕地大面积减少。县内加工制造业发展、矿产资源的开发带来严重的生态环境污染，工业企业排污量大，环境质量急剧下降，影响了京津冀生态一体化发展。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据获取

获取定兴县遥感影像图。从地理空间数据云网站（http：//www.gscloud.cn/）下载研究区 2000、2008、2013和2018年4幅Landsat TM影像。数据精度为30 m×30 m，选择云量为0或者近似为0，月份为9月或10月。采用ArcGIS 10.5平台对影像进行几何校正，消除几何畸变，按照研究区行政边界进行裁剪，对遥感影像进行预处理，以ENVI 5.0为操作平台，采用监督分类最大似然法对遥感影像图进行目视解译，提取土地利用数据，量算各类型土地面积。在土地类型上参考GB/T 21010—2017《土地利用现状分类》，根据定兴县实际情况全县可分为7个土地利用类型，分别为耕地、林地、园地、草地、水域、建设用地和未利用土地。

获取相关社会经济资料。参考2017年《保定市统计年鉴》，获取定兴县及周边县市人均可支配收入、人口数据及各类物质生产及价格数据，结合研究内容进行分析和探讨。

2.2 研究方法

生态补偿机制研究中的核心和难点问题是生态补偿标准的确定。由于生态补偿对象的多样性以及范围的不确定性等原因，目前在学术界并没有形成公认的生态补偿标准的确定方法[11]。笔者通过分析定兴县土地利用类型，研究生态系统服务变化[12]，采用生态系统服务价值法及机会成本法制订定兴县生态补偿标准上下限，以此核算定兴县生态补偿标准，制订县域生态补偿机制。

2.2.1 生态系统服务价值当量修正

生态系统服务是指大自然为人类生存所提供的产品和服务，是自然给予人的福利。生态服务价值是将这些服务换算成人类社会货币价值，以市场价值计算的生态服务。20世纪90年代COSTANZA等[13]将全球生态系统划分为16大类26小类，将生态系统服务功能划分为17种功能，并以此为基础对全球生态系统的服务价值进行估算，明确生态服务价值评估的原理与方法。谢高地等[14]参考COSTANZA的研究成果，结合中国的陆地生态系统实际情况，制订中国陆地生态系统生态服务价值当量因子表。但由于生态系统的差异性、动态性以及生态服务产品的抽象性，全球范围内尚未形成科学完善的生态服务功能价值计算体系。目前研究中常用的生态服务功能价值计算方法主要有能值分析法、物质量评价法、市场价格法等。

笔者采取市场价格法，结合谢高地等[14]的生态系统服务价值当量，在计算二级地类生态服务功能的价值过程中，根据研究区特点、地形、地貌等因素，修正部分当量。定兴县作为农业县，其耕地、林地、草地均达全国平均水平；园地较为稀疏，将园地当量因子修正为林地与耕地当量因子的平均值；定兴县水域周边湿地面积少，故水域当量采用水体当量，未利用土地采用荒漠当量（表1）。定兴县1 hm2农田系统的粮食生产货币价值计算公式为

式（1）中，Ea为1 hm2农田的生态系统的粮食生产服务功能价值，元；mi为第i种作物的种植面积，hm2；pi为第i种作物的平均价格，元；qi为1 hm2农田第i种作物的生产量，kg；M为研究区内耕地总面积，hm2。

表1 定兴县生态系统单位面积生态服务价值当量Table1 Ecological service value equivalent per unit area of ecological system in Dingxing County 元·hm-2

2.2.2 生态系统服务价值计算

利用定兴县单位面积生态服务价值及各类型土地面积，计算定兴县生态服务服务价值，计算公式为

式（2）～（3）中，V为研究区生态系统服务总价值，元；Ak为研究区土地利用类型k的面积，hm2；Vk为研究区土地利用类型k的生态系统服务价值系数，元·hm-2；Vf为f类单项生态服务价值，元；Vfk为土地利用类型k的f类单项生态服务价值系数，元·hm-2。

2.2.3 机会成本法计算发展损失

机会成本在经济学中被定义为“得到某种东西而必须放弃的东西”[15]。定兴县为三河流经之地，为了促进京津冀生态一体化，不得不关闭部分工业，从而影响了县域发展机会。机会成本法是利用相邻县市居民的人均可支配收入与上游地区人均可支配收入对比。补偿的计算公式为：年补偿额度=（参照县市的城镇居民人均支配收入-上游地区城镇居民人均可支配收入）×上游地区城镇居民人口+（参照县市的农民人均纯收入-上游地区农民人均纯收入）×上游地区农业人口[16-17]。

3 结果与分析

3.1 定兴县单位面积生态服务价值

为便于比较各年份定兴县生态系统服务价值的变化，1 hm2农田的粮食生产货币价值均采用2017年《保定经济统计年鉴》数据中保定市的粮食平均产量与价格进行计算，定兴县单位面积农田系统粮食生产货币价值为1 796.94元·hm-2。结合表1，计算定兴县生态系统单位面积各单项价值生态服务价值（表2）。

表2 定兴县生态系统单位面积生态服务价值Table 2 Ecological service value per unit area of ecological system in Dingxing County 元·hm-2

3.2 土地利用类型变化

根据遥感影像图解译，定量分析定兴县2000—2018年间土地利用类型的变化情况（表3），了解土地利用性质变化的过程。

表3 2000—2018年定兴县土地面积利用统计Table 3 Dingxing County land use statistics from 2000 to 2018 hm2

从表3可以看出，定兴县的土地类型主要由耕地与建设用地构成，2种土地类型面积比重达到96%。2000—2008年间耕地面积减少最多，达844.2 hm2，但由于耕地面积最大，基数较大，变化率为0.19%；林地、草地未发生变化；园地面积增加165.90 hm2，变化率最大，为4.08%；水域和未利用土地均减少，但减少面积较小；建设用地面积增加689.92 hm2，变化率为0.69%。这一阶段定兴县土地利用类型虽有变化，但变化幅度较小。2008—2013年间定兴县土地利用变化幅度大，变化速率快。耕地面积减少1 907.20 hm2，变化率达0.69%；城镇面积增加2 439.08 hm2，变化率高达3.69%；林地面积有所增加；园地、草地、水域面积均减少，且2013年定兴县无未利用土地。2013—2018年定兴县土地利用数量变化最大的是耕地和建设用地。同时园地面积减少多，达293.41 hm2，水域面积有所增加，其余类型面积均有所减少。

通过对土地利用类型变化的分析，2000—2018年间7种土地利用类型均有变化，耕地、草地、未利用土地面积均减少，林地面积有所增加，园地面积先增加后减少，水域面积则先减少后增加，建设用地面积一直在增加。变化数量最大的是建设用地，增加4 089.45 hm2，变化率达1.81%；其次是耕地面积，减少3 546.30 hm2，变化率达0.35%；变化率最大的是林地，为8.48%。可以看出定兴县的土地类型变化的因素主要为人为因素，居住用地的需求越来越大，因此大量侵占耕地。同时由于政府的植树造林政策，通过对废弃矿山、厂区等进行人工林木种植，增加了林地面积。

3.3 生态系统服务动态变化

根据式（2）～（3），通过定兴县土地类型数据量化定兴县生态系统服务，估算定兴县2000—2018年间各类用地生态系统服务价值（表4）和各项生态服务功能价值（表5）。

表4 2000—2018年定兴县各类用地生态系统服务总价值Table 4 The values of various land use ecosystem services in Dingxing County from 2000 to 2018 106元

表5 2000年—2018年定兴县各项生态服务功能总价值Table 5 The change of service function value in Dingxing County from 2000 to 2018 106元

2000—2018年间，由于土地类型面积发生变化，定兴县生态系统服务价值由8.691 7亿元减少到8.131 9亿元，表明定兴县生态系统受到一定损害。耕地、园地、草地、水域及未利用土地生态系统服务价值均有所减少，其中耕地减少最为严重。水域生态系统服务价值先减少后增加；林地有所增加。从各阶段可以看出，2008—2013年间生态系统服务价值减少量最多，达0.391 2亿元，占总减少量的69.88%，与此期间耕地面积减少、建设用地面积大量增加有着密不可分的关系。

从表5可以看出，2000—2018年间各项生态服务价值均有所减少。其中废物处理功能价值减少最大，达0.138 4亿元，其次变化较大的是土壤形成与保护功能价值，达0.102 0亿元；水源涵养、气候调节、食物生产服务功能分减少金额均达0.06亿元以上。总的来说，定兴县生态服务系统价值的变化主要由耕地面积大量减少造成。

3.4 定兴县补偿标准范围

通过估算得到2000、2008、2013和2018年定兴县生态系统服务价值分别为8.691 7亿、8.622 6亿、8.231 4亿和8.131 9亿元。伴随着土地开发，其生态系统服务价值也将不断下降，定兴县的生态系统服务价值不会高于8.131 9亿元。

根据2017年《保定经济统计年鉴》，参照县市选取定兴县周边的徐水区，上游地区城市即为定兴县。通过计算得到2017年定兴县获得的生态补偿标准是6.727 4亿元。即可得定兴县补偿标准的下限为6.727 4亿元，上限为8.131 9亿元。具体金额还需要根据生态受益方能够提供资金的能力，以及提供方对生态补偿机制的期望值等确定。

4 讨论

在量化区域对县域生态补偿标准的基础上，京津冀区域生态补偿机制的建设还需明确生态补偿对象、生态补偿原则和生态补偿的方式等问题，尤其是县域级别更应当解决以下问题：

（1）区域以何种方式对县域进行生态补偿，以达到将“输血型”补偿转变为“造血型”补偿[18]，从根源上实现生态补偿的可持续发展。

（2）县域以何种路径对真正的生态保护者进行补偿，从而调动全社会参与的积极性，形成政府引导、全社会参与的良好局面。

京津冀县域生态补偿机制的建设应当充分发挥自身优势，把握机遇，充分发挥好北京疏散“非首都功能”及建设雄安新区的的政策，结合时代背景，在生态文明建设、乡村振兴、精准扶贫等任务下，提高生态补偿可操作性，促进生态经济的发展，加速京津冀一体化进程。

4.1 明确生态补偿对象与原则

生态补偿对象的确立是生态补偿机制构建的重要一环。作为京津都市圈35县市之一，三河交汇之地，定兴县为京津冀地区的生态安全发展不得不关闭大量工业，因此是生态补偿对象。就县域而言，生态补偿对象不仅仅是各级政府，还有退耕还林（草）的农民、保护水源的牧民、环保监督的城镇居民、进行节能环保升级的企业以及环保NGO等，核算他们在生态保护中的经济损失，通过对他们的生态补偿形成更全面更具体的生态补偿机制是重中之重。

生态补偿原则是生态补偿机制运行的保障，县域生态补偿机制的确立应注重“谁保护，谁受益、获补偿”的原则。确定生态保护投资主体，就是要明确谁在提供生态保护资金、技术、人力、财力等，甚至为了保护生态而牺牲发展权。如果生态保护者长期得不到必要的经济补偿，必然会打消其生态保护的积极性，从而威胁到生态安全。同时需要确立权责对等的监督原则。生态补偿是保护生态环境的经济手段。生态保护投资主体在得到补偿的权利之后，应当明确自己的责任义务，可参考“河长制”[19]，明确主体需要生态保护的对象、范围以及权责对等的监督机制，使得生态补偿真正发挥作用。

4.2 区域对县域的生态补偿方式

京津冀地区一体化，生态环境治理更应当一体化。而生态补偿标准的确立是为了使生态保护主体有充沛的财力、人力去完成生态保护。但如果区域对县域仅资金补偿达到补偿标准，单纯为“输血”型补偿，不仅会阻碍县域的发展，更不利于生态环境的长久保护。在资金补偿的同时要增加生态文明科技的转移，两者结合达到生态补偿标准，才能实现“造血型”补偿。

4.2.1 资金补偿：建立环保税基共享、部门扶持制度，提升市场补偿参与力度

资金补偿是补偿方式中常见的形式，按照补偿主体可以分为政府补偿和市场补偿。政府补偿是中央和京津冀地区生态受益地方政府财政每年拿出一定数量的资金，同时整合区域目前现有各类补助资金，建立区域生态补偿专项资金[16]。除了财政资金，笔者认为还可以从以下角度丰富政府补偿路径：一是环保税基共享。2018年1月1日我国环保税开始征收，京津冀地区可以采取税基分享手段共同治理生态环境，即集合三区环保税收，然后以反映县域需要的生态环境治理费用将该税分拨给需要治理的地区，以使得环保税能真正用到需要治理的地方。二是部门扶持制度。我国现行的生态环境保护和治理主要有环保部门执行，人力、物力等费用主要由环保部门承担，而越来越复杂的环保形式使得仅仅依靠环保部门治理很难进行。但环保部门治理环境的过程中也给其他部门带来一定的利益。例如环保部门治理湿地，优美的湿地风光增加了旅游收益，旅游部门受益；环保部门和水利部门梳理河道，航运部门收益增加。相关部门利益分配调和是有必要的。

市场补偿参与力度的提升将会大大增加生态补偿机制的运转，通过建立生态转让机制，受保护区域按照市场价格定期支付保护费用，共享生态治理成果。定兴县是三河交汇之地，水源丰富，可以建立水权转让机制，将水资源以一定资金转让给周边县市，如浙江省东阳市与义乌市签署协议，东阳市以4元·m-3成交横锦水库永久使用权给义乌市[20]。京津冀需建立补偿活动的风险投资公司，降低补偿活动的风险，稳定补偿收益的预期，缓解补偿参与者的财政压力和心理压力[21]。

4.2.2 技术补偿：承接“非首都功能”转移，对接雄安新区，实现“造血型”补偿

区域应对县域实行相应的优惠政策，使其在财政税收、投资项目、产业发展等方面具有一定优势，吸引科技产业入驻，输入专业人才，帮助县域进行环境治理，通过技术补偿帮助产业向绿色环保产业转型。对于绿色生态产业给予扶持，减少绿色生态产业相关税收，在满足生态保护的同时促进经济发展，提高当地人民的生活水平[22]，实现生态“造血型”补偿。

定兴县作为“环京津都市圈”县市，应把握机遇。其一，定兴县毗邻首都，必将成为北京“非首都功能”的疏散重要集聚地。定兴县应制订好相应政策，承接相关产业，结合目前建设的“嘉旭福美大数据科技园”、“中关村石景山园·定兴分园”吸引大数据、互联网等高科技产业进驻，加快自身产业转型，淘汰污染严重的生产企业。同时作为农业县，定兴县农产品加工业为传统优势产业，应在此次机遇的基础上向农产品现代化转型，向绿色产业发展。其二，定兴县毗邻雄安新区，其固城镇、杨村乡、北田乡、北南蔡乡均为环雄安新区乡镇，受雄安新区的辐射影响巨大，雄安新区的规划建设将实行严厉的区域生态治理措施，是定兴县提升改良生态环境、建设“京南生态卫星城”的巨大良机。

4.3 县域对生态保护者的生态补偿路径

目前生态补偿机制大多停留于区域对区域，区域对县域之间，对县域之下的生态补偿研究较少。制订县域对生态保护者的补偿路径将会促进生态保护者的参与生态建设的热情。县域生态补偿的路径应与目前生态文明建设、乡村振兴、精准扶贫的时代任务结合，以“合理分配、重点关注、社会参与”方式对乡镇政府、环保企业、环保NGO、居民特别是农牧民进行补偿，将生态补偿资金与技术落到实处。

4.3.1 核算乡镇生态保护压力，合理分配生态补偿

由于各乡镇地理位置、自然资源、社会经济的区别，其所承担的生态保护压力不尽相同。县域应根据各乡镇的生态保护量，核算生态补偿标准。目前全国并没有统一的生态保护核算指标，笔者结合部分省份的生态评价指标[23]，以“山水林田湖草是一个生命共同体”的指导思想，结合定兴县生态经济建设，制订定兴县各乡镇生态补偿核算指标（表6），县域可按照各乡镇得分占县域总得分的比重，统筹合理分配生态补偿。

表6 定兴县各乡镇生态补偿核算指标Table 6 Ecological compensation accounting indicators of towns in Dingxing County

4.3.2 建设生态扶贫产业补偿机制，重点关注农牧民

生态环境脆弱区与贫困区本来是2个概念及区域。但在我国两者却具有高度的相关性，生态环境脆弱区由于自然环境的限制导致当地的居民贫困，而贫困居民又由于资金、技术的缺乏，更加依赖于自然环境，加剧生态环境脆弱性[24]。实现改善生态环境，使贫困人口稳定脱贫，乡村振兴发展的最佳途径就是生态产业扶贫。生态补偿应成为生态扶贫产业的推进器，特别是对生态扶贫产业的农牧民进行生态补偿。

对由散养到集约化养殖的牧民，尤其是水源地地区进行生态资金与技术补偿。2018年定兴县对南拒马河、中易水、北易水、萍河、斗门河主河道两岸各400 m及重要水源地实行限养，在一定程度上有利于水质保护。但对于水源地的牧民不能“一限了之”，而应帮助转型牧民建设标准化养殖设施及废污水处理设施，提供生态资金与技术补偿。

引导部分农民向生态工人角色转变。结合退耕还林、退耕还草等重点生态工程，除按照国家标准进行补偿1 500元·（667 m2）-1外，挖掘生态建设与保护就业岗位，使当地农民直接参与到生态保护和治理工程中。定兴县是产粮大县，对节水灌溉、绿色有机种植及新兴发展起来的乡村生态旅游的农民进行补偿。使农民向林业防护生态工人、节水灌溉生态工人、绿色有机生态工人、乡村旅游生态工人的角色转变，着实拓展农民的收入来源渠道，增加农民收益，提高生态经济发展质量。

4.3.3 统筹兼顾，以多种路径促全社会参与机制

除了各乡镇政府、农牧民之外，县域内的环保企业、城镇居民和环保NGO对于县域的生态治理也发挥着不可抹灭的作用（图1）。县域在建设生态补偿机制过程中应该充分考虑各角色的贡献，补偿其生态保护行为，促使他们发挥环保主人翁的作用。

环保企业发挥着生态科技贡献的作用，县域政府可对环保企业实施减少税收、增加补贴等资金措施，以提升企业在生态保护与治理中的积极性；城镇居民在生态保护治理中担任着监督者的角色，监督各企业的生产行为，对于举报企业污染的城镇居民（情况属实者）进行200～500元·次-1的生态奖励；环保NGO是传统管理机制中极易忽视的角色，却在生态治理中发挥着引导、宣传、参与的重要作用，县域政府应积极配合环保NGO的生态治理行为，对他们提供人力、物力、财力、政策的帮助，也可视生态治理的规模与大小，对环保NGO的生态治理行为实行2 000～10 000元·次-1的奖励。县域应该统筹兼顾，建立多种路径及方式，对生态保护参与主体进行补偿与关注，促进全社会参与机制，以加速京津冀一体化中的生态环境一体化。

图1 京津冀县域生态补偿机制Fig.1 Beijing-Tianjin-Hebei county ecological compensation mechanism diagram

5 结论

（1）由于人们对于土地的开发利用，定兴县土地利用类型发生了巨大的变化，主要表现为耕地减少，建设用地增加。定兴县应在一定程度上控制建设用地的扩张，尤其注重保护耕地面积不受损，增加林地、园地和水域面积。定兴县的生态系统服务价值降低，其中2008至2013年降低速度最快，2018年的生态系统服务价值为8.131 9亿元，发展损失为6.727 4亿元，可结合两者制订定兴县的生态补偿标准。

（2）县域生态补偿机制不仅需要考虑区域对县域的生态补偿方式，更需要落实县域对生态保护者的生态补偿路径。在生态补偿的过程中应实施补偿与责任相结合的原则。在区域对县域的生态补偿中利用政策、资金、科技等手段，提倡建立京津冀环保税基共享，部门扶持制度，提升市场补偿参与力度，以提升生态补偿；京津冀县域应充分发挥地理优势，承接“非首都功能”转移，服务对接雄安新区，实现生态产业转型的“造血型”补偿。在区域对生态者的补偿路径中，以“合理分配、重点关注、社会参与”的方式核算各乡镇标准，重点关注生态扶贫产业的农牧民，补偿环保企业、环保NGO、城镇居民，实现全社会参与生态环境治理与保护，提高定兴县生态经济发展，促进京津冀生态环境一体化。

（3）生态补偿依旧面临难题。其一，生态科技转移虽是生态补偿补偿体系的一部分，但是其贡献率在生态补偿标准中尚未量化。应制订标准量化生态科技，配合资金补偿，满足生态保护建设。其二，目前区域对区域，区域对县域的生态补偿关注程度高，在县域之下的生态补偿机制研究较少，在一定程度上阻碍了生态补偿的实施，应制订好县域之下的生态补偿标准，加速生态补偿机制建设。