农村信用社改革视角下省联社“干预”的成效与反思

张正平 夏海

2003年國务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，将农村信用社的管理权限下放给省级政府，各省随之陆续组建了农村信用社联合社（简称“省联社”），由省联社具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务的职能。在过去的十几年里，省联社逐步形成了对农信机构（包括农信社、农合行、农商行）的人事任免、经营管理和风险控制等方面的全面管理，但由于自身机制不健全，省联社对农信机构的管理行政色彩越来越浓厚，以致演化成超越政策范围的强制“干预”。从某种程度上看，这种“干预”在改革初期和稳定期推动了农村信用社的发展，但随着我国农村信用社股份制改革的逐步推进，大部分农村信用社改制成为县级独立法人，并已具备独立运营和良好的风险控制能力，省联社的“干预”已经不合时宜，并逐渐暴露出越来越多的问题，引起各方高度关注。 

为此，2012年发布的《中国银监会关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》、2014年发布的《国务院办公厅关于金融服务三农发展的若干意见》、2016年到2018年连续三年的“中央一号文件”均提出要推进省联社改革。为深入贯彻落实中央农村工作会议、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》有关要求，切实提升金融服务乡村振兴效率和水平，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部日前联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要“积极探索省联社改革路径，理顺农信社管理体制”。在新一轮农信社改革即将开启之际，有必要重新评估省联社模式下对各级农信机构干预的成效，反思其存在的问题，为后续改革提供些许启示。

改革过去时：省联社的历史贡献 

自2001年我国第一家省联社在江苏组建到2003年国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，全国各省陆续筹建省联社，省联社模式运行至今已有16年的时间。尽管学界和业界对省联社模式争议众多，但不可否认的是，在过去的十几年里，省联社在我国农村信用社改革、农村金融发展的进程中发挥了重要作用，有效地促进了我国农信机构的发展，支农效率不断提高。具体来看，省联社对农信机构的“干预”发挥了以下几方面的作用。

首先，缓解农信社内部人控制问题。由于农信社机构规模小，体制机制较为落后，因此农信机构一直存在产权关系不明晰、所有权主体缺位等问题，尽管历经数次改革，从合作制到股份制，但其公司治理体系仍在逐步完善之中，内部人控制问题一直是农信机构的隐患所在。一方面，各地的省联社积极推进建章立制，对农村信用社的信贷管理、财务管理、风险控制等做出了规定，规范信用社管理，成效显著。例如，安徽省联社制定《加强农村信用社内控制度建设的工作意见》，防止农信社个别股东一家独大，在一定程度上缓解了农信社的内部人控制问题。另一方面，省联社通过对农信社高管提名进行的人事干预，也在一定程度上成为“防范内部人控制”的一道防线。

其次，提升农信系统整体风险控制能力。农信社的小法人定位决定了其在规模方面的劣势，即使部分农信社改制成为农商行拥有独立法人地位之后，除了重庆农商行、北京农商行、上海农商行、广州农商行等少数几家“超级”农商行之外，其余农商行的规模仍然较小，其抗风险能力与工农中建等大型商业银行相比仍然比较薄弱。不得不承认的是，在过去的十几年里，省联社对农信社信贷决策的“干预”对于控制农信系统的总体风险发挥了积极的作用，改善了农信社的资产负债结构，提升了农信社的资产质量、资本充足率和风险控制能力。统计数据显示，2003年省联社成立前夕，全国农信系统的不良贷款比例高达37%，资本充足率为-9%，但到2018年三季度末，全国农商行整体资本充足率为13.01%，不良贷款率为4.23%，资产质量明显改善，风控能力明显提升。

最后，增强了农信机构服务三农的能力。尽管历经数次改革，但农村信用社作为服务三农主力军的角色一直未变。2003年改革初期，农村整体经济落后，发展水平较为低下，省联社对农信社经营管理上的“干预”对农信社改进经营水平、增强其服务三农的能力功不可没。尤其是农信社改制成为农商行之后，其所有制形式由合作制转变为股份制，不仅要服务三农，还需要关注股东权益，一些农商行不可避免地出“离农、脱农”的现象，而省联社对农商行信贷投放方向的“干预”则在一定程度上抑制了农商行“离农、脱农”。

改革现在时：省联社的现实问题 

省联社模式作为一种过渡性的制度安排，随着农村信用社股份制改革的深化，在农信社改制成为农商行的大背景下，省联社的行政干预已经成为农信机构进一步发展的阻碍，省联社改革也成了当下农村金融改革的一个重点和难点。究其原因，是省联社在过去十几年的农信社改革过程中，管理职能不断强化，行政干预色彩越来越浓厚，服务职能弱化，从而导致省联社与农信机构间的矛盾不断扩大。

从省联社的角度看，存在的现实问题非常突出。主要表现为如下几点。第一，定位不清。省联社成立之初的定位主要是承担农信社服务三农过程中可能出现的风险，在改革初期省联社也的确承担起了化解风险的重担，但随着时间的推进，省联社对辖内农信机构的管理逐渐演变成全方位的行政干预，作为独立法人的农信机构在人事任命、经营管理和风险控制等方面的事宜均需省联社审批，因此，业内戏称省联社为农信机构的“婆婆”，处处钳制其经营运作，这对于完成了改制、建立了现代法人治理结构的农商行而言可谓“心头大患”。例如，江苏省联社对基层农信机构设定了人均薪酬限制，不仅制约了员工的工作积极性，也不利于农商行的经营管理。第二，权责不对等。“强势、有力”是省联社在业内留下的一贯印象，因此权力过大也是省联社为人诟病最多的地方。尽管国务院和银监会赋予了省联社 “管理、指导、协调和服务”四项职能，但在实践中，省联社更多地偏向了管理职能，甚至演化成彻底的行政干预。例如，山西省联社一年内三次更换某农商行党委书记，两次更换其董事长，但对该行半年内由4%激增至25%的不良贷款率未采取任何有效措施，权责不对等成了省联社与农信机构之间的突出矛盾之一。

从农信机构角度来看，过度的行政干预与多级法人市场运作的矛盾有不断升级的趋势。一方面，省联社插手农信机构人事任免，不仅是其高管任命，甚至介入农信机构的普通员工岗位招聘。例如，2016年安徽省联社干预桐城农商行董事长人选问题，导致桐城农商行董事长缺位数月，严重影响了农商行的人事决策和正常运作;某省省联社在2009～2013年出台了“置换”政策，只要老职工买断工龄就可以由其子女顶替其岗位，而不论学历与经验是否达标，这样的政策严重干扰了省内农信机构市场化的用人机制。另一方面，省联社对农信机构的财务、业务和战略的干预影响农信机构的经营运作，影响优质农商行上市。近年来农商行挂牌上市成为一种趋势，统计数据显示，截至2019年1月末，全国共有8家农商行成功实现上市，另有20余家农商行已做好上市准备，然而由于省联社对农商行在人事、财务、经营等方面的干预，相当于捆住农商行的手脚，不仅影响了其正常发展，并对这些农商行的上市进程产生不利影响。

从农村金融市场的发展来看，行政干预不利于市场资源的有效配置。随着近年来农信社转制成为农商行建立起现代企业制度，农信社法人治理结构得以建立健全，在服务县域经济方面的作用和能力越来越突出，但省联社在不了解具体情况的前提下仍对其信贷投放等具体经营决策进行强力干预，不仅与法人治理产生冲突，也不利于市场资源的有效配置。一方面，各市县农信机构的具体情况千差万别，省联社制定的指导意见往往无法契合辖内农信社差异化的实际情况，由此导致地区资源无法实现有效配置。另一方面，农信社改制成为农商行后，要求更多的自主经营权和决策权，面对省联社的干预有时候不得不进行相机抉择，甚至“上有政策下有对策”，这种情况不仅增加了农信机构和省联社的管理成本，也会大大降低农信机构的经营效率，不利于农村金融市场的健康发展。

从监管效率来看，省联社对农信社的人事干预容易形成权力寻租，滋生腐败。由于省联社对辖内农信机构人事权的干预，不可避免地会导致权力寻租问题，破坏市场公平。尽管2012年出台的《中国银监会关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》明确规定省联社不得直接任命农信机构的高管人员，但省联社仍保留了对高管人员的提名权和考核权，实质上仍然把控农信社高管的人事权——大部分时候，农信机构不得不认可省联社提名的高管。而且，近年来省联社违规受罚事件频发，例如，2007年到2017年河南省联社6名高管因腐败问题先后被查;2017年云南省联社党委书记违反组织人事纪律被调查;2018年9月银监会重罚了内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家不当干预的省联社，其中就包括高管违规履职问题。

改革将来时：省联社的改革发展 

省联社模式运作至今，已经暴露出不少问题，省联社改革势在必行，但一刀切的改革方式絕不适用于我国复杂的县域行社发展现状，必须结合各省农信社、农商行发展情况，因地制宜地制定适合各省发展的改革方案。按照近期人民银行等五部委发布的《指导意见》，要“淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能”。展望省联社的未来改革，需要注意以下三点。

首先，改革形式或许各有不同，但改革的最终目的都是提升农村金融服务水平，促进农信机构的发展，因此不能为了改革而改革，也没有唯一和完美的改革方案，改革需要在试点中一步一步地推进，切忌急功近利，这也意味着省联社改革可能有多种方案。

其次，淡化行政干预是改革的大方向，但这需要结合各省具体情况，尤其是农信系统的风险状况推进。具体来说，对于风险较小、经济较发达的省份，省联社不仅需要淡化干预，甚至要去干预，但对于风险较大、经济较为落后的省份，省联社淡化行政干预的过程要逐步、渐进推进，但总体趋势仍是减少或避免行政干预，强化省联社的协调和服务的职能。

最后，市场不是万能的，行政干预也不是万恶之源，去干预也不等于去省联社。省联社服务于改革的最终目标，改革也需要省联社去推动，或许未来省联社完成历史使命之后会退出历史舞台，但当下只要农信机构的支农定位不改变，省联社的行业指导功能仍不可或缺，而且省联社可能是地方政府间接治理辖内农信机构的唯一合法途径。

因此，省联社进一步改革的关键在于重新进行角色定位，《指导意见》明确提出，“要保持县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定”，“淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能”。尽管未来的改革还没有最终方案，但监管部门和业内人士对“省联社改革旨在改变权利管理机构的角色，解决省联社和农信机构之间的矛盾，同时加强服务职能”这一点上达成了一致意见。对于未来的省联社改革，“逐渐淡化行政管理，强化服务职能”是基本方向，可重点从以下三个方面着手推进。

第一，彻底消除不当的人事干预。首先，监管部门需通过下发文件或更有效的举措禁止省联社直接或间接地任命甚至提名农信机构的高管人员以及介入普通人员招聘，从根本上杜绝省联社对农信机构的人事干预。其次，监管部门应取消省联社对农信机构高管人员的绩效考核权，将考核权归还给农信机构的董事会。最后，在监管部门设立举报机构，受理省联社违规人事干预举报工作。通过上述举措实现彻底消除省联社对农信机构的人事干预，让省联社更多地承担对辖内农信机构的服务职责。

第二，切实加强风险防控能力。未来的改革中，省联社要进一步强化防控处置风险的能力，可重点关注如下三个方面：其一，继续发挥农信机构省级平台统筹协调的功能，引导省内农信机构健全风险防护措施，将防控涉农贷款风险放在更加重要、突出的位置。其二，建立健全问责制度，及时核查风险管控不力、存在违规操作的农信机构，严肃追究其法律责任。其三，加强与地方人民银行和银保监局的合作，落实各方风险防范职责，建立三方风险防控协调机制，有效提升农村金融供给水平的同时坚守不发生系统性风险的底线。

第三，有效强化专业化服务功能。省联社应集中全省力量、调动各方资源，积极开展各类服务型业务，强化其专业化服务功能。首先，搭建信息共享服务平台，实现省内农信机构间产品、信息和资金等资源的共享。其次，搭建创新产品研发服务平台，集中全省农信机构的力量，大力研发数字金融产品，积极应用金融科技推动数字普惠金融的发展。最后，搭建培训服务平台，针对需求定期对辖内农信机构员工开展业务培训，不断增加培训业务的种类，并对培训效果进行考核，着力提升基层从业人员的业务素养。

总之，未来的省联社改革须在“淡化行政干预，强化服务职能”的大原则之下开展，不必拘泥于统一的模式，而是将是否更有效地履行了专业化服务职能、能否更好地服务“乡村振兴”作为检验改革成效的重要标准，因地制宜，调动地方政府和农信机构的积极性，逐步改革省联社不合时宜的体制机制，推动农信机构的健康可持续发展，有效落实2019年“中央一号文件”精神，推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地三农服务，更好地服务乡村振兴战略。

（项目支持：国家自然基金项目“乡村振兴战略背景下我国农村数字普惠金融的形成机制及其风险治理研究”[71873011]、“普惠金融视角下我国新型农村金融机构的目标偏离与治理机制研究”[71473009]、“十三五”时期北京市属高校高水平教师队伍建设支持计划[CIT$TCD20180311]以及2018年北京市科研专项项目“科技创新服务能力建设——基本科研业务费——普惠金融视角下银行服务实体经济对策研究”[PXM2018_014213_000033]）

（作者单位：北京工商大学经济学院）