全面深化改革乘势而上市场主体获得感明显增强

郭冠男

今年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。“不谋全局者不足以谋一域，不谋万世者不足以谋一时”，党中央和国务院统揽全局、系统谋划，对今年改革作出一系列部署和要求。

一、党中央和国务院关于改革的重要部署

（一）明确供给侧结构性改革的主攻方向：巩固、增强、提升、畅通

《政府工作报告》指出，去年通过深化供给侧结构性改革，实体经济活力不断释放。2019年要继续坚持以供给侧结构性改革为主线，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，巩固“三去一降一补”成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环，推动经济高质量发展。

（二）强调要坚定不移推进重大改革任务，乘势而上推出更多“实举措”

今年是新中国成立70周年，全面深化改革要乘势而上，推出一些实举措，坚定不移推进重大改革，加快推动金融、减税降费、营商环境、科技、法治、政府管理、教育、医疗、就业、环保等群众关注的改革举措，通过改革解决群众牵肠挂肚的问题。另外还强调，今年改革发展面临的风险挑战较多，要把握形势发展变化，化解突出矛盾和问题，稳妥有序推进改革。对改革过程中出现的新情况新问题，要深入调查研究，完善政策和制度设计。要增强风险意识、强化底线思维，要把困难估计得更充分一些，把解决问题的措施想得更周全一些，把各项工作做得更扎实一些。

（三）将防风险放到更加突出地位，进一步强化底线思维和忧患意识

1月22日，省部级主要领导干部研讨班以坚持底线思维、着力防范化解重大风险为主题展开。习近平总书记在开班式上强调，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。十九大之后，防范化解重大风险不仅被放在打好三大攻坚战的首位，而且已连续两年被列入省部级主要领导干部研讨班议题。习近平总书记就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出深刻分析、提出明确要求。

二、2019年上半年主要改革进展及述评

（一）减税降费政策快速落地

4月1日起，制造业等行业减税开始正式实施。一是制造业从16%增值税率降至13%、交通运输和建筑等行业由10%增值税率降至9%。二是进一步扩大进项税抵扣范围，将旅客运输服务纳入抵扣，并把纳税人取得不动产支付的进项税由分两年抵扣改为一次性全额抵扣，增加纳税人当期可抵扣进项税。对主营业务为邮政、电信、现代服务和生活服务业的纳税人，按进项税额加计10%抵减应纳税额，政策实施期限暂定截至2021年底。确保所有行业税负只减不增。三是对政策实施后纳税人新增的留抵税额，按有关规定予以退还。四是相应调整部分货物服务出口退税率、购进农产品适用的扣除率等。

5月1日起，城镇职工基本养老保险单位缴费比例可从原规定的20%降至16%。目前具体配套措施已经明确，主要包括两项重点工作。一是核定调低社保缴费基数。各地由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限，使缴费基数降低。二是将阶段性降低失业和工伤保险费率政策再延长一年，至2020年4月底。针对一些民众担心社保费率调低会导致福利待遇打折的担心，我们认为，降低社保费率后，参保缴费“门槛”下降—个体工商户和灵活就业人员可在本省平均工资60%—300%之间自愿选择缴费基数，这有利于提高企业、职工、个体工商户、灵活就业人员等的参保积极性，虽然社保费率低了，但社保基金的盘子大了，会进一步促使形成社保缴费和使用的良性循环。

（二）优化营商环境改革全面推进

市场准入负面清单制度改革全国全面正式实施。4月16日，国家发展改革委、商务部联合召开全面实施市场准入负面清单制度工作部署视频会，全面实施市场准入负面清单制度。市场准入负面清单制度是党中央作出的重大决策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革创新，对发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义。

国务院再取消和下放一批行政许可事项。2月27日，《国务院关于取消和下放一批行政许可事項的决定》发布，这是按照党中央、国务院推进政府职能转变、优化营商环境部署，立足更多向市场放权的重要进展，亮点是聚焦于更大力度激发市场活力。

以制度创新持续减少和规范证明事项。5月5日的国务院常务会议提出要继续梳理和取消证明事项，对保留的事项实行清单管理，重点推进建立证明事项告知承诺制，在申请人书面承诺已符合所告知的条件、标准和要求并愿意承担不实承诺的法律责任后，行政机关不再索要证明，依据承诺办理相关事项，并通过信息共享、联网核查等加强事中事后监管。

在试点基础上向全国推开工程建设项目审批制度改革。按照统一规范的要求，对工程建设项目的每个审批阶段实行一个部门牵头、并联审批、限时办结，推行告知承诺、区域评估和联合审图、联合验收等制度，实现“一张蓝图”统筹项目实施、“一个窗口”提供综合服务、“一张表单”整合申报材料、“一套机制”规范审批运行。上半年在全国做到将工程建设项目审批时间压缩一半，减至120个工作日以内。

（三）投融资体制改革落向实处

5月5日，李克强总理签署国务院令，公布《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行。《政府投资条例》规定了以下内容：一是明确界定政府投资范围，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主;二是明确政府投资的主要原则和基本要求，包括要与经济社会发展水平和财政收支状况相适应、不得违法违规举借债务筹措政府投资资金、应当平等对待各类投资主体等;三是规范和优化政府投资决策程序，确保政府投资科学决策;四是明确政府投资年度计划的相关要求，国务院投资主管部门、国务院其他有关部门以及县级以上地方人民政府有关部门按照规定编制政府投资年度计划，明确项目名称、建设内容及规模、建设工期等事项，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接;五是严格项目实施和事中事后监管。《政府投资条例》是我国首部规范政府投资的法规，从起草到出台，时隔近二十年，填补了我国政府投资法规空白。出台政府投资条例是我国深化投融资体制改革的重点任务，将政府投资纳入法治轨道，既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求。

（四）区域协调发展部署步入快车道

3月19日召开的中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，指出推进西部大开发形成新格局，要围绕抓重点、补短板、强弱项，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。要更加注重抓好大开放，发挥共建“一带一路”的引领带动作用，提高对外开放和外向型经济发展水平。要更加注重推动高质量发展，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。目前国家发展改革委正在根据会议精神，对《指导意见》作进一步修改完善。

2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，通过规划实施将更加促进香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。

5月28日，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，部署推进国家级经济技术开发区创新提升，打造改革开放新高地，共提出提升开放型经济质量、赋予更大改革自主权等五个方面共22项任务举措。通过此次提升打造改革开放新高地的实施，国家级经开区将有很大新潜力有待释放。

（五）对外开放步伐明显加速

《外商投资法》正式通过。3月8日，外商投资法草案提请十三届全国人大二次会议审议，3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，自2020年1月1日起施行。外商投资领域将在全国范围内实施外资准入前国民待遇以及负面清单管理模式，由原来“外资三法”规定的全面逐案审批制转变为普遍备案制与负面清单下的审批制。此次通过的《外商投资法》将成为外商投资领域的基础性法律，外商投资法实施后，对于外企、国企、民企等将产生多方面的影响。对外企来说，“三法”变“一法”，法律制度更加统一、明确，保障措施更加丰富、给力;对国企、民企来说，外资的进一步进入既是机遇也是挑战，内资企业可以与外资更好地结合，共享资本、技术、市场等方面的优势。

自贸试验区梳理形成新一批改革试点经验。自贸试验区建设以制度创新为核心，以形成可复制、可推广制度成果为着力点，在投资、贸易、金融、事中事后监管等方面进行了深入探索和大胆尝试，累计形成153项改革试点经验向全国复制推广，取得显著成效。目前，第三批自贸试验区已成立运行两年，已梳理形成新一批改革试点经验。此次还将扩大经验复制推广的使用范围，支持国家级经开区、高新区、新区开展自贸试验区相关改革试点，把相关平台打造成复制推广自贸试验区改革经验的示范区。

北京市全面推进服务业扩大开放综合试点。根据《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》，北京市将立足首都城市战略定位，对标国际先进规则，以负面清单制度为引领，统筹对内对外开放，着力打造全面开放型现代服务业发展先行区。

（六）新型城镇化改革精准发力

国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，从加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态等共6个大方面共22项促进新型城镇化进程。此次改革亮点和重点是在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，大幅度加大户籍制度改革力度。其中，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制;超大特大城市方面，要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

（七）民生“获得感”实实在在

网络提速降费开始实施。5月14日召开的国务院常务会议部署进一步推动网络提速降费，要求多措并举实现移动流量平均资费降低20%以上，年内再精简目前在售套餐数量15%以上。随后，三大运营商陆续宣布提速降費新举措。5月16日，中国移动公布6项举措;5月24日，中国电信宣布7项举措;5月25日，中国联通推出8项举措。进一步推进网络提速降费、增强网络基础能力，不仅给企业和群众增便利添实惠，更能拉动有效投资和消费、带动扩大就业、发挥数字经济等新动能对经济社会发展的支撑引领作用，是既利当前、又惠长远的一举多得之策。

多措施确保小微企业融资规模增加、成本下降。4月17日召开的国务院常务会议要求进一步加大工作力度，确保小微企业融资规模增加、成本下降。一要坚持不搞“大水漫灌”，实施好稳健的货币政策，灵活运用货币政策工具，扩大再贷款、再贴现等工具规模，抓紧建立对中小银行实行较低存款准备金率的政策框架，将释放的增量资金用于民营和小微企业贷款。推广债券融资支持工具，确保今年民营企业发债融资规模、金融机构发行小微企业专项金融债券规模均超过2018年水平。二要推动银行健全“敢贷、愿贷、能贷”的考核激励机制，工农中建交5家国有大型商业银行要带头，确保今年小微企业贷款余额增长30%以上、小微企业信贷综合融资成本在去年基础上再降低1个百分点。引导其他金融机构实质性降低小微企业融资成本。三要通过政府性融资担保降低企业融资费用。四要引导银行提高信用贷款比重，降低对抵押担保的过度依赖。清理规范企业抵押登记、资产评估、过桥等附加费用，要对企业融资中的不合理和违规收费联合开展专项检查，减轻企业负担。

三、改革建议

（一）优化改革推进策略

一要突出改革重点。今年应紧紧围绕简政减税降费、优化公平营商环境、区域协调发展等重点改革任务，尽快出台细化措施。二要重视落实效果。已确定的工作和政策要尽快落地、资金尽快下达，坚持结果导向，及时了解政策实施中的企业反应、群众呼声，确保工作早见效、市场主体有感受。三要部门协同发力。各部门要从大局出发，加强相互配合和政策配套，坚决防止工作“堵点”“关卡”等问题。

（二）全面推进我国营商环境优化改革

一是把當前已出台的促进各类所有制经济公平参与市场竞争的政策落到实处，形成一揽子操作性强的政策体系。二是进一步加大放权力度。逐步放宽部分行业市场准入门槛，加快清理行业隐形壁垒。三是提升政策的稳定性和透明度。尤其避免地方政府出现中短期内政策的颠覆性变化，保持各项政策的连续性和稳定性。四是加大行政综合执法力度。分阶段、分步骤整合执法主体，在有基础、有需求的地区，率先探索设立跨部门、跨行业、统一的综合行政执法机构，充实和加强执法力量。五是加快推进信用体系建设。完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，强化行政监管性约束和惩戒，建立各行业黑名单制度和市场退出机制。六是加强知识产权保护。完善知识产权纠纷解决多元机制，在全国有条件的地区增设地方知识产权法院，力争覆盖全国所有省份、直辖市和自治区。

（三）以减负增效为重点稳出口

一是落实好出口信保、融资信贷、贸易便利化等政策;清理规范进出口环节收费，落实出口退税政策及管理规定，实现出口退税从政策向制度的转变。二是进一步支持民营企业在稳外贸中发挥重要作用。三是鼓励高技术、高质量、高附加值产品出口，提升我国产品在全球价值链中的地位。四是加强“一带一路”国际合作，优化国际市场布局。

（四）以优化供给为抓手促消费

一是尽快出台促进汽车消费的详细政策，以稳汽车消费来托住商品消费“大头”。二是增点步线提升城市消费，大力促进三四五线城市消费升级。三是扩大服务消费，进一步推进生活服务业提质扩容，打造一批精品城乡便民的消费服务中心。

（五）以民生首要问题为定位稳就业

一是切实落实降低社会保险费率综合方案，确保企业特别是小微企业社会保险缴费负担有实质性下降。二是加大失业保险费返还力度和幅度，切实落实对不裁员或少裁员的参保企业可返还其上年度实际缴纳失业保险费50%的政策。三是做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业创业工作，实施对这些群体针对性强的就业项目和计划。四是继续开展大规模职业技能培训，对培训合格的失业人员给予职业培训补贴。

（六）以确保地方财政可持续为核心防风险

一是大幅增加地方政府专项债券，使新增债务显性化。二是在实现稳定收益后，以市场化方式将成熟的专项债券项目证券化。三是按置换一批、变卖一批、发长期债来缓解存量债务压力。四是对部分地方政府债务负担难以为继或陷入违约风险提前建立对应处理机制和流程。

（作者单位：中国宏观经济研究院体管所）