民族地区乡村人民调解工作的现代转型——基于G自治区H市的经验考察

邓炜辉，唐 祎

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

加强民族地区乡村纠纷人民调解工作，是落实国家“乡村振兴”战略和塑造宪法“平等团结互助和谐的社会主义民族关系”的题中之义。当前我国民族地区乡村社会正处于“转化型乡村社会”[1]时期，民族地区的乡村纠纷正在向多元化、疑难化方向发展，传统的“教谕型”调解方式在应对这些纠纷发展变化时越发显得“捉襟见肘”。为积极应对当前民族地区乡村纠纷人民调解机制的现代转型需求，本文以G自治区H市乡村人民调解实践为研究对象和样本，试图通过对该市乡村人民调解工作的实证调研和考察，进而分析出当前我国民族地区乡村人民调解工作存在的主要困结和应对策略。

一、转型期民族地区乡村人民调解的实践样态

(一)研究对象与方法

1.研究对象

为真实了解当前我国民族地区乡村人民调解的基本状况，本文选择以G自治区H市为研究对象。该研究对象既具有典型性，又具有代表性。

G自治区是多民族聚居的自治区，世居有汉族、壮族、瑶族、回族、苗族、侗族、毛南族、仡佬族等12个民族，此外还有蒙古族、白族、满族、黎族等其他民族。G自治区少数民族人口在本区常住总人口中占比达37.18%，少数民族人口总数在全国居第一位。

H市是多民族聚居之地，位于G自治区东北部，下辖5个县级区域单位(包含1个自治县)，共计61个乡镇(包含5个民族乡)、街道和754个社区、村。H市的少数民族人口约为32.32万人，占全市总人口的16.54%，分布有瑶族、壮族、苗族、彝族、白族、傣族、回族、满族、傈僳族等民族。此外，H市也是G自治区唯一一个贫困县(区)全覆盖的地级市，贫困面广且程度深。截至2018年底，H市还存在不少的贫困乡镇、村，其下辖的F自治县和Z县都属于国家级贫困县。当前，H市少数民族聚居的地方多数处于转化型乡村社会，虽然经济、文化水平并不高，但已受到了市场经济为标志的现代文明的冲击。近年来，H市的农业、牧业、旅游业和文化等产业得到了一定程度的发展，但产业基础薄弱，支撑力不足，社会经济发展水平偏低。目前，H市多数乡村均处于“转化型乡村社会”时期，社会纠纷结构呈现出新态势，乡村人民调解回应纠纷发展的现代转型具有代表性。

2.研究方法

本文主要采用定性与定量相结合的实证调查分析法，以实地访谈、座谈和个人交流等方式对G自治区H市作了专门调研，走访调查了H市的P区S镇、Z县H镇、F自治县等主要民族乡镇和村。此次调研的对象主要包括纠纷当事人、乡镇政府工作人员、司法调解机构工作人员及村委会成员等。下文将结合调研收集的具体案例、调查材料及访谈内容等对转型期H市民族地区乡村人民调解的实践样态、面临的主要困结及现代转型的进路破解等加以论述。

(二)权威、规范和方法：H市乡村人民调解的交互样态

乡村人民调解是民族地区乡村社会秩序变化的“感知系统”。为了全面掌握转型期民族地区乡村人民调解的基本情况，充分发挥乡村人民调解的功能，通过对G自治区H市的调研，我们发现当前H市民族地区乡村人民调解在调解权威、规范和方法等方面存在各种新旧因素交杂的运动样态。

1.多元权威格局

权威是乡村人民调解有效运作的前提和基础。在民族地区乡村人民调解中，人民调解组织和人民调解员的权威大小直接影响着纠纷调解的成功几率。假若乡村人民调解组织和人民调解员不具有权威或者权威甚小，那么纠纷当事人则多数不会选择乡村人民调解。在对H市的调研中，笔者发现，乡村人民调解的“组织权威”不断上升，在乡村社会纠纷解决中发挥的作用越来越大[2]。在现代社会“权威多元”理论的影响下，乡村人民调解委员会作为基层调解的组织基础，糅合了国家法、风俗习惯、道德与情理等，在解决乡村纠纷时兼具“制度化的权威”和“非制度化的权威”[3]的特征。在实践中，这两种权威相互竞争、相辅相成，共同构成了民族地区乡村人民调解的权威基础。

乡村人民调解的组织权威上升，主要借助政府组织公权力的权威性。这种组织权威即具有明显的权力因素又具有魅力型权威的实质。根据笔者的调研，H市的乡村人民调解机构较为简单，截止2018年底，H市的每一个村都成立了人民调解委员会，共计有5 600名专兼职人民调解员活跃在广大农村，但并非每个人民调解委员会都配备有专职人民调解员。在人员组成方面，乡镇人民调解委员会的成员基本都是乡镇政府干部以及乡镇派出机构的领导，如司法所所长、派出所所长、林业站站长、土地管理所所长等。在村一级，人民调解委员会的成员与两委干部构成高度一致，调解人员都由所在的村党支支部成员和村委会成员兼任，村党支部书记兼任调解委员会主任。村两委主要负责安排和实施乡镇政府布置下来的各项任务。从某种意义上讲，村干部担当了乡镇国家权力代理人的角色，其背后有乡镇一级国家权力的支持。在村民看来，村干部和乡镇干部都是政府的代言人，具有国家公权力的权威性，让他们参与到纠纷中，可以使纠纷很快得到解决。实践中，村民很多时候并不知道村或者乡镇人民调解委员会或调解员的存在，他们选择村干部、镇干部等人解决纠纷，主要是因为他们信服上述人员拥有国家赋予的权力和政治威望。

在对H市多个乡镇司法所及村委的访谈中了解到，村两委人员都是人民调解员，村支书是村一级人民调解委员会主任。村人民调解委员会采用“分片”调解的方式，村干两委一般是5个人，将村分为4片管理区域，由副支书、主任、两个副主任各分管解决片区的矛盾纠纷。对于分管片区较为特殊、复杂的纠纷，由村干部联合调解，并邀请村里讲话最有分量的主要是年纪最长、辈分最尊者或者族内精英协助解决纠纷。如调解未果，纠纷当事人通常会诉诸于更高一级的权威，这展现了乡村人民调解的制度化权威。

2.“混合法”规范体系

民族地区乡村纠纷的解决是在多元权威参与之下实现的，社会纠纷解决之规则也是多元化的，它具有“混合法”的特征。根据对H市的调研，H市乡村人民调解委员会一直奉行依“法”调解的原则。这里的“法”涵义丰富，它不只限于国家出台的法律、法规和政策，还包括乡村中的村规民约等。在“转化型乡村社会”纠纷解决中，并没有出现单纯以国家法或村规民约的村寨规范体系，而是表现为一种“混合法”的规范体系[4]。村规民约等作为一种贴近村民生活的“准法规范”和“地方性知识”，在一定程度上维护了民族地区乡村社会的和谐运转与稳定。

在调研中，H市某一村主任给我们讲述了一个适用村规民约的典型案例：村民甲(上田主)与村民乙(下田主)因田基上自然长出的大树的归属产生争议诉诸于村委会，要求村干部到场调解。村干部到场察看，村民甲与村民乙田地相隔界的田基上长有一棵大树，村民甲表示该田基属于甲方，田基上的树也应归甲方所有；而村民乙认为大树应归乙方所有，乙方的庄稼因大树常年遮阳影响了收成，大树理应归属乙方。

当前，我国法律并没有对农田田基的归属作出具体规定，田基上面附着物的归属，立法也是处于空白状态，但是恰好在乡村社会发生了很多类似的矛盾纠纷。在这一案件中，村干部最终依据村里约定成俗的规定解决了该纠纷。该农村干部指出，农田田基属于上田田主，既然田基归属上田田主，附作物又从属田基，那么在这个案件中大树的所有权应当归村民甲所有。

从这一案件可以看出，在民族地区乡村人民调解中，村规民约在纠纷解决中得到了承认和吸收，并成为民族地区乡村纠纷调解的重要依据。当然，这并不意味着乡村矛盾纠纷的调处无需依据国家法。在现实中，乡村矛盾纠纷调解一定是在坚持国家法的基础上和村规民约等相结合，并在此基础上形成统一的调解标准。总之，笔者发现在H市“转化型乡村社会”中，乡村人民调解的依据已经越发接近实体法规范，法律在社会秩序维系中的作用不断增大，并成为弥补民族地区乡村内生性权威社会控制不足的重要力量[5]。

3.听言借断之术

调解作为一门情理法交融的艺术，要真正做好民族地区乡村人民调解工作并非易事。笔者在同S镇政府领导、D村村干部及相关人员深入交流后，了解到该D村的多数矛盾纠纷不用上升到镇一级调处，基本能做到村一级消化解决，在长期的乡村纠纷解决中，他们形成了一套独具特色的经验法则。D村的村主任给我们分享了积累多年的调解经验，并详细讲解了乡村人民调解的“听言借断”之术，即兼听之术、善言之术、借仁之术和当断之术，这四种调解之术紧密结合共同促成了民族地区乡村纠纷的解决。

第一，兼听之术。村主任谈到人民调解员在解决纠纷之初时，首先会稳控局面，听取双方陈述意见。既然是纠纷就有不同的观点，他们会认真听取纠纷当事人双方的陈述，并对当事人陈述不清的问题适时进行引导，同时特别注重在听中理清线索，抓住矛盾关键点。因为，有些乡村纠纷是极其复杂的，有的表现为纠纷发生原因的错综复杂，有的表现为在纠纷中存在多个矛盾，尤其在积怨很深的纠纷及群体性纠纷中更为突出。

第二，善言之术。调解员在解决纠纷时会保持中立，善于用情理法来调处纠纷。调解员保持中立，会拉近他们和当事人之间的距离，赢得当事人的信任。同时，在调解过程中他们会坚持情理法相结合的方式，除了从法律角度找到矛盾症结及解决方式，更重要的是他们还会联系情理和传统民族习惯，充分考虑当地乡村纠纷解决的乡土性。例如，在坟葬纠纷处理中，他们通常会考虑当地祖坟安放的相关传统习惯。

第三，借仁之术。在碰到复杂、疑难纠纷时，调解员除了会依靠自身力量进行调解外，一般还会邀请纠纷当事人的亲友和当地有威望的人士以及相关国家机关工作人员协助参与调解工作。例如，村主任谈到，2018年12月一起因项目征地款继承引发的继承协议书效力认定纠纷，他们在这起纠纷调处中就邀请了乡镇人大主席及相关国家机关工作人员一同前往当事人家中参与纠纷调解。

第四，当断之术。在纠纷调解过程中，人民调解员要会掌握时机和火候，找到纠纷双方利益的最佳契合点，当即作出调解协议以化解纠纷。在乡村人民调解中，纠纷当事人的心理随时可能发生变化，且不断处在权衡之中，因此在纠纷调处成功后，调解员会让纠纷双方当事人当场在“顺手调”手册上签字，避免他们事后反悔，并督促纠纷当事人按时履行调解协议。M村的村主任满怀激情地给我们讲述了一个关于“顺手调”手册的经典案例：村民丙与村民丁是邻居，丁准备在自家房屋的侧旁砌一堵围墙，而邻居丙极力反对丁砌围墙，认为丁在屋旁砌墙侵占到了自家的地盘，不方便出行。为此，双方争执不休，并叫嚣着要动手打架解决纠纷。村干部接报后立即前往现场察看，稳控局面，向双方当事人讲述了动手打架的严重后果，避免了矛盾纠纷的进一步升级。村干部认真听取了双方当事人的陈述，待双方都冷静下来后，村干部积极疏导开展调解工作。最终双方当事人达成了调解协议，丁在砌墙时以自家房屋为起点向外延伸不能超过70公分。结果第二天丁以自家房屋旁边的水沟为起点向外延伸70公分砌围墙，丙诉诸村委会丁不按照调解协议来砌墙。村干部前往现场，立即拿出前一天双方当事人签字的“顺手调”手册，找到了协议内容和手绘的现场图。丁看到自己的签字后，当场拆除了超范围所砌的围墙。

在与该村村干部进一步交流后，笔者知悉H市从2014年起开始全面推行矛盾纠纷“顺手调”工作方法。该方法受到了乡村人民调解的极力推崇，并在乡村人民调解中取得了很大的成效。所谓“顺手调”纠纷解决方法，是指人民调解员随身携带“顺手调”手册，当场记录调处矛盾纠纷的情况，它是一种及时化解纠纷的方法。这本被称为“口袋书”的“顺手调”手册只有16开纸张大小，内容包括：使用方法、目录、工作记录、法条摘录四部分。其中，工作记录部分是手册的主体部分，包含当事人基本信息(姓名、地址和联系电话)、矛盾纠纷简要情况和矛盾纠纷调解情况(包括达成协议主要内容及协议履行时间、地点和方式等)三部分内容。从总体上来看，该手册既保留了调解协议书的基本要素，又简化了文字输入量，方便调解员随身携带调解纠纷。“顺手调”工作法的推行，不仅有利于提高调解员的法律素养，而且有利于解决有调解无记录、易反悔难认定等现实调解难题，提升调解纠纷补贴发放和数据统计的精准性。

(三)非常规性纠纷：H市乡村纠纷结构发展的新态势

在利益多元化时代，不同人群的利益诉求基于立场、社会背景等因素的差异，即便在同一纠纷形态中，他们的诉求也可能大相庭径。于是，社会纠纷的多元化逐渐成为一种新常态。在学术界，社会纠纷通常可以划分为“常规性纠纷”和“非常规性纠纷”两种类型。其中，非常规性纠纷指关涉全局或局部稳定，采用常规性程序或常规性手段难以解决的纠纷[6]。在民族地区的“转化型乡村社会”中，近年来乡村纠纷结构呈现出新的态势，非常规性纠纷逐步演变成为影响民族地区稳定的重要纠纷类型之一。在现实中，民族地区乡村非常规性纠纷及其化解通常具有以下特点。

1.主体复杂化与陌生化

随着乡村居民与外界人际交往的愈发频繁和广泛，少数民族乡土中的“熟人社会”逐步转向城市时代的“陌生人社会”，乡村民间纠纷主体也逐渐呈现出了复杂化与陌生化的特点。就H市而言，与传统时期相比较，步入“转化型乡村社会”后，它们的矛盾纠纷不再局限于传统的家庭和邻里纠纷。根据笔者与H市部分乡村人民调解委员会成员的座谈，他们普遍提及近年来H市民族地区乡村工程建设中劳资纠纷、征地纠纷、易地搬迁纠纷、水利项目施工纠纷和污染纠纷等新型纠纷逐年增多，纠纷当事人主体已突破以往的家庭、邻里或村民之间，拓展到了本地村民与外地村民、村民与经济组织、村民与企业、村民与基层干部、村民与基层政府及管理部门等主体之间的纠纷，有时甚至还发生与外国人之间的纠纷。

2.诉求理性化与专业化

长期以来，我国民族地区村民普遍存在“厌讼”心理，所以在化解民间纠纷问题上，他们普遍希望选择请当地有威望的人士进行调解。这些调解主持人通常会采取以情理为主的道德规劝和引导办法。对于多数案件而言，即便调解人不具备专业知识的组织权威也同样能够平息[7]。在“转化型乡村社会”中，随着乡村社会的价值和文化观日益多元化，民众的法律素养不断增强，在面对权利被侵犯时，他们诉诸纠纷化解的方式越来越变得理性化和专业化。村民为自己的权利而斗争，个人本位倾向愈发明显，法律维权意识正在逐步增强。此时，以调解方式化解纠纷，调解过程本身即表现为纠纷当事人“利益发现”的过程，纠纷当事人趋向于追求共同的“获益机会”[8]。总之，在市场经济环境影响下，传统视阈下“息事宁人”“维稳”等调解思路，在转化型乡村社会中，尤其在调处新型民间纠纷时开始显得有些力不从心。

3.纠纷多样化与疑难化

根据笔者对H市M村的调查研究，近年来H市M村人民调解委员会调处的纠纷数量波动幅度不大，总体上呈增长趋势，调处的矛盾纠纷呈现出多样化和疑难化的特点。

图1 2015—2018年M村调解纠纷总数示意图

图2 2015—2018年M村调解纠纷类型示意图

第一，纠纷多样化。纠纷多样化，既包括纠纷类型的多样化，又包括纠纷致因的多样化。一是纠纷类型多样化。从图1可知，近些年M村人民调解委员会调处的纠纷量总体上呈增长趋势，其中2017年增长幅度最大，增长了15件。通过图2可知，相比2016年，2017年纠纷数量增幅较大，主要表现在征地纠纷、拆迁安置纠纷、工程建设纠纷和传统土地纠纷等纠纷数量的增长。2018年，虽然纠纷总数略有下降，但征地纠纷、污染纠纷等新型纠纷的数量仍在增长。在纠纷数量增长的同时，纠纷类型也表现出了多样化的特征。根据统计数据，M村基本形成了以土地纠纷为主，传统婚姻家庭纠纷居下位、新型纠纷快速增长的多元化局面。此外，随着征地拆迁项目的推进，M村在新型征地款纠纷数量增长的同时，涉及财产继承的纠纷数量也增长显著。二是，纠纷致因多样化。这主要表现为纠纷发生原因的错综复杂，由单一因素转向多方面因素。根据笔者访谈了解，H市传统矛盾纠纷的产生或者是因为经济因素或者是因为情感因素，同时兼备这两方面因素的纠纷占少数。随着时间的发展，现阶段H市乡村矛盾纠纷的产生更多是“多因一果”或“多因多果”，纠纷的调解难度越来越大。从H市相关调查数据显示，该市乡村人民调解委员会调处的多数纠纷是由于经济、情感和传统等因素共同所致，比如坟葬纠纷、征地款继承纠纷等。

第二，纠纷疑难化。从图1来看，近些年M村人民调解委员会虽然调处的纠纷总量有所增长，但纠纷调处的成功率呈现出下降的趋势，且降幅最高达23.5%。通过数据统计发现，在调解未果的纠纷中，土地征收、拆迁安置、山林纠纷占比达到95%以上。剖析其形成根源，主要是因为受现代社会经济转型的影响。在现实中，包括土地征收、拆迁安置、污染、工程建设项目等在内的各种新型纠纷，一方面在纠纷总量中占据越来越大的比例，另一方面，这类新型纠纷通常争议标的大，纠纷主体数量多且关系复杂，加上纠纷致因多样化，矛盾纠纷表现出疑难化的特点。这些无疑会对乡村人民调解员的专业素养提出更高的要求。

4.纠纷群体性与关联性

近年来，我国民族地区乡村纠纷的群体性规模不断增大，不少纠纷参与主体因在利益诉求方面具有趋同性，进而形成了联系紧密的“利益共同体”。为了实现自身利益目标，他们采取各种方式对纠纷进行干预，稍有不慎，即可能酿成群体性事件。笔者在对H市进行调研时发现，H市随着“城中村改造”和“产业园征地”项目的落地和推进，各类纠纷激增。其中，拆迁安置、征地补偿、环境污染、劳资纠纷、政策公平享受等方面纠纷关涉的利益主体具有显著的群体性和关联性，如果处理不妥当可能引发群体性事件。例如，在2018年12月13日晚，H市D村S组村民因X组村民冻结N山场项目征地款引发了砸车打人事件，S组的几十个村民手持一米多长水管在X组屋前道路上坡处拦守，要打伤X组签名盖章的村民。村干部赶到现场后，劝阻他们不要实施过激行为，了解到纠纷双方在过去一年存在另一起未调处妥当的D山场的土地纠纷。未调处妥当的土地纠纷引发了后续征地款冻结的群体打人事件。

二、转型时期民族地区乡村人民调解的现实困结

面对民族地区因社会转型带来的乡村纠纷结构变化、非常规性纠纷一定数量存在等新情况和新问题，笔者将着重结合对H市的调研情况，归纳出当前民族地区乡村人民调解存在的主要困境和问题。

(一)人民调解委员会人员组织结构单一

目前，H市所有村都成立了人民调解委员会，虽然在形式上，人民调解委员会的组织结构和人员配备较为完整，但实际是“一套人马两块牌子”。村级人民调解委员会的人民调解员都由所在的村党支部成员和村委会成员兼任，调解委员会主任一般由村党支部书记兼任。乡村人民调解委员会的这种人员组织构成，在实践中会产生正反两种截然不同的影响。第一，两委村干部兼任调解员，会使人民调解员身份处在较强势的位置，进而在一定程度上提升其权威，即村民会把村干部当作是有影响力的人，从而有助于乡村社会纠纷的化解[9]。通过调研发现，其实很多村民在选择村干部解决纠纷时，并不知道何为人民调解委员会及村干部的人民调解员身份，他们选择村干部解决纠纷多是认为村干部拥有公权力的权威性。第二，村委干部兼任调解员，会使得人民调解员身份的专业性色彩变淡，加上村干部工作任务繁重，精力有限，时常无暇顾及纠纷调处。这就会造成调解员无法专心致力于调解工作，导致人民调解工作的效率、质量下降。

(二)人民调解员法律等专业知识比较欠缺

民族地区居民价值观念及利益诉求呈现的多元化趋势，对民族地区乡村人民调解员纠纷解决的专业化水平提出了更高要求。如前文所述，在“转化型乡村社会”中，乡村人民调解的纠纷类型从以往的邻里纠纷、家庭琐事等方面逐步扩展到征地款继承、拆迁安置、医疗、工程建设侵权等方面，这些新型纠纷通常涉及较大利益，具有复杂性、疑难性。从M村人民调解委员会的调解数据中可以看出，2015年和2016年调处纠纷的成功率分别是83.7%和89.5%，而在2017年和2018年这两年中，由于新型纠纷大幅增加，他们调处纠纷的成功率开始降为66%和63.3%。总体说来，笔者通过调研后发现，人民调解员专业素养是制约民族地区乡村新型纠纷化解的重要因素。造成近年来民族地区新型纠纷调解成功率不高的原因，主要包括三个方面。

1.人民调解员专业化水平较低

村级人民调解委员会成员基本由村干部兼任，村干部虽具有丰富的调解实战经验，但他们也普遍存在法律专业素养、综合知识构成等方面的短板，这些短板导致他们在化解新型纠纷时有些力不从心。作为例证，2018年12月27日，H市某村祖孙之间因电路板项目征地补偿款继承引发了继承协议书效力认定的纠纷，该纠纷因涉及过多的专业性问题，经村干部和乡镇干部多次调解仍未取得成功。

2.人民调解员培训内容较单一

近年来H市虽然开始重视对乡村人民调解员的培训工作，但因培训时间、内容、强度等方面的原因，科学、系统的人民调解员培训体系至今尚没有形成。从他们既有的培训课程和方式来看，现有人民调解员培训内容尚局限在对法律、法规和政策的单方面灌输上，对于法律学科以外的心理学、社会学和调解伦理与技能等课程的学习尚存在明显不足。由此因乡村人民调解员专业知识结构的不足，导致其在很多时候无法应对因市场经济发展所导致不断增加的多元化、复杂化纠纷。

3.人民调解员队伍稳定性较低

人民调解员流动和流失问题突出，人民调解员队伍存在不稳定现象。人民调解员调解技能的提高，往往要靠其调解经验的积累和调解实践的历练。但在实践中，由于村干部成员更换比较频繁等原因，村级人民调解委员会成员时常处于一种不稳定的状态，由此势必会影响到人民调解员的专业化水平。

(三)人民调解协议规范化水平有待提高

在H市乡村人民调解中，我们发现人民调解协议不仅是取得补贴的依据，而且也是双方当事人履行调解协议内容的保证，调解协议的规范化在一定程度上影响着人民调解的权威和社会公信力。为加快人民调解的规范化建设，H市司法局在全市推行的“顺手调”工作方法，虽然为乡村人民调解的规范化建设作出了重要努力，但该方法在运行过程中还是存在不少欠规范的现象。这些不规范现象主要表现在三个方面。

1.调解协议上未签名或盖章

《中华人民共和国人民调解法》第29条规定，生效的调解协议书应当有双方当事人和人民调解员的签字以及人民调解委员会的印章。然而，在实践中许多调解协议上仍然缺少当事人签名，加盖人民调解委员会印章的更是少之又少。在对M村记录的“顺手调”手册进行审读时，我们发现虽然许多调解协议都在结尾部分记录了“达成一次性调解结果”，调解协议中也有调解员的签名，但没有双方当事人签名或手印的调解协议仍占大部分情况。

2.口头调解未记录归档

据H市司法局某领导介绍，目前民族地区乡村人民调解的规范化水平普遍较低。调解员多是口头调解纠纷，很少制作调解协议和记录归档。从对H市部分村人民调解归档的统计数据来看，有些村人民调解员年人均调解纠纷只有几起。在进一步交流后，笔者了解到，乡村人民调解记录调处纠纷的数量较少，原因主要包括官方调解文书过于复杂、调处纠纷补贴金额过少、人民调解员不愿意对调处的纠纷作详尽规范记录，等等。

3.调解协议记录的内容不全面

调解协议记录的内容缺漏和不全面，不利于纠纷当事人按时准确的履行调解协议，这在一定程度上还会影响乡村人民调解的非正式权威。通过整理近些年H市一些社区、村的“顺手调”手册记录发现，调解协议记录中双方当事人的基本信息存在缺漏和不全面的现象。同时，调解员对矛盾纠纷调处的基本情况，包括主要事实、争议事项、调解过程、调解结果、履行方式和履行期限等，记录得也不够详细或存在表述不准确的问题。

(四)人民调解预防功能发掘不足

乡村人民调解作为基层社会治理的重要举措和方式，它在积极化解基层矛盾纠纷的同时还肩负着预防基层矛盾纠纷发生的责任。笔者在对H市进行调研时发现，当前民族地区在实施人民调解制度时，存在重纠纷化解、轻纠纷预防的问题，这尤其体现在以下两个方面。

1.法律和政策宣传不足

人民调解员在开展乡村人民调解工作时，更侧重于解决现有的矛盾纠纷，较少宣传普及法律和政策。村人民调解委员会成员因普遍由村干部兼任，这些村干部一方面受自身法律素养的制约，另一方面受时间精力等因素的影响，在实际调解过程中很难准确、清晰地对法律和政策等进行系统宣传。在实践中，即使存在一些普法宣传进乡村的活动，但宣传形式大多是以公示栏、展板、宣传手册等传统方式为主，宣传形式略显单一且缺乏“互动”元素。

2.纠纷预防主动性不足

预防纠纷作为乡村人民调解的重要功能之一，并非局限于新纠纷的预防，还应包括旧纠纷的预防。乡村人民调解委员会在预防新矛盾纠纷产生的同时，其实还应对调解终结的纠纷进行跟踪检查，以防止矛盾纠纷再次复发。笔者在随机走访H市的部分乡镇、村人民调解委员会时发现，它们基本上都没有建立调解纠纷预防机制。在具体操作中，民族地区的乡村人民调解委员会多扮演着被动接收纠纷和解决纠纷的角色，缺乏预防纠纷的主动性，这就导致了一些同类型纠纷反复出现、重复调处的问题。

三、新时代民族地区乡村人民调解的转型策略

伴随着民族地区乡村社会发展的现代转型，乡村矛盾纠纷结构发展呈现出新的态势，传统乡村人民调解工作面临着各种实践困境。为此，需要进一步加强和革新民族地区乡村人民调解工作，与时俱进，根据其纠纷发展的新情况、新问题和新特点，采取新举措来适应新时代民族地区乡村法治建设的人民调解需求。

(一)优化乡村人民调解委员会成员的组织构成

当前，民族地区乡村人民调解委员会人员组织结构单一，村人民调解委员会成员基本上都是由所在村的两委成员兼任。受村干部知识构成等因素的影响，结构单一的村人民调解委员会成员构成容易造成他们在处理一些新型矛盾纠纷时无从下手或者效率不高等状况。为解决这一问题，笔者建议积极落实《中华人民共和人民调解法》第八条规定，不断扩宽人民调解员范围，丰富乡村人民调解委员会成员组织构成，保证人民调解委员会成员在性别、民族、职业等方面的均衡性、协调性和民主性。在具体操作中，人民调解委员会除了由民主推选的部分村干部兼任委员外，还应当从其他村民或人员中选任一些综合素养较高的人员担任专职调解员，并聘任一些在当地说话有分量、熟悉本民族风俗习惯、有威信的尊者及族内精英担任人民调解员。另外，还可以广泛吸纳律师、基层法律服务工作者、高校大学生等人员加入乡村人民调解队伍，为人民调解队伍注入新鲜血液。

(二)提高人民调解委员会队伍的专业化水平

面对不断发展变化的民族地区乡村纠纷类型，继续延用以往的纠纷调解方法，固步自封，必然会影响到人民调解救济和预防功能的充分发挥。回应新情况、新问题，解决新矛盾，必须不断提高人民调解委员会队伍的专业化水平。这需要在以下几个方面下功夫：第一，要创新人民调解员的综合素养培训机制。人民调解员的综合素养培训，除了应当加强普法学习外，更应当将其定性为人民调解工作所需的一种综合素养的培育。对人民调解员综合素养的培训，其培训内容不应当拘泥于调处一般矛盾纠纷，还应当增加调处新型矛盾纠纷的法律、经验及相关专业知识培训，以及有关调解程序、调解协议规范制作和调处技能的培训。在培训方式上，我们可以采用庭审观摩、专题辅导、经验交流、个案指导等多元化的方式。第二，要保持人民调解委员会队伍的稳定性。调解队伍的稳定，对提高人民调解委员会队伍的专业化水平具有重要影响。针对当前乡村人民调解员流动、流失严重和调解队伍不稳定的现象，我们建议可以将村两委以外的专职调解员、兼职调解员的换届年份和村两委的换届年份错开，这样在一定程度上能保证乡村人民调解委员会专业队伍的相对稳定性。

(三)推进乡村人民调解工作的规范化建设

要提升人们对民族地区乡村人民调解工作的认可度，必须着力推进乡村人民调解工作的规范化建设。针对人民调解协议存在的不规范问题，笔者建议采用“软硬”结合、双管齐下的方式来加以解决。第一，逐步提高人民调解员的工作补贴，严格依照规范的调解协议记录来发放补贴，同时还应保证调解补贴的按时发放。依靠这种“软”方式来激发人民调解员的积极性，进而逐步减少调解协议不规范的现象。第二，完善协议规范考核评比制度。考核评比制度是人民调解委员会对调解员的工作绩效按照责任制的要求进行评比以奖优惩劣的制度。在考核评比制度中把规范制作调解协议作为“硬性”要求，将规范的调解协议记录作为乡村人民调解工作考核评比的重要依据，并对考核结果设置奖惩措施，以此来要求乡村人民调解员对调处的每一起纠纷矛盾作出详尽记录。调解记录的“任意性”转变为“硬性”要求，一方面可以激励人民调解员对乡村人民调解工作的上进心，另一方面可以通过严正调解工作程序，对现实中部分乡村人民调解员的懒散、随意的工作作风进行整顿，规范人民调解员作出调解协议，以推动民族地区乡村人民调解工作的良性发展。

(四)建立健全纠纷预防的宣传及回访机制

在民族地区转化型乡村社会中，乡村人民调解的作用除了体现在矛盾纠纷解决方面，还应体现在“纠纷的预防和早期介入上”，以达到“无讼”“小事不出村”等理想状态[10]。目前，针对民族地区乡村人民调解存在的纠纷预防功能不足的问题，建议重点采取以下两个方面的举措。

1.加大纠纷预防宣传力度

在具体开展宣传工作时，我们首先要着力创新宣传方式。从依靠传统的以文字为主要视觉需求的宣传方式向互联网、微信、旅游、影视等多元化视觉需求发展，并充分结合少数民族地区的传统习俗，如圩日、节庆文化、谚语文化等，加强纠纷预防宣传。其次，要改变传统“灌输式”的宣传形式。在法律宣传过程中增设交流互动环节，比如，在开办法律宣讲会时，适当增加与民众的互动沟通。用这种“渗透式”宣传代替“灌输式”宣传，让民众更加充分地掌握法律知识进而达到法治宣传的效果。

2.建立调解回访机制

调解回访是指人民调解委员会对已经调解终结的纠纷进行走访和追踪调查，了解纠纷处理的后续情况。在乡村人民调解中，纠纷调解终结并不意味着该纠纷就已经完成化解，调解员还应对调处终结的纠纷案件进行追踪调查。尤其是对那些关系复杂以及可能出现反复的纠纷，调解员更要及时了解情况，以防止纠纷的重新发生。人民调解员通过调解回访，一方面可以掌握调解工作的实际效果，巩固调解的成果，发现调解的不足，从而改进乡村人民调解工作；另一方面可以帮助、督促纠纷当事人按时完全履行调解协议，排除矛盾纠纷再次发生的可能。在回访的过程中，人民调解员要注意了解调解协议的执行情况，注意协议履行可能存在的不利因素；要了解纠纷主体的思想状况，观察纠纷主体是否存在抵触情绪及新纠纷的苗头；要了解纠纷主体的想法和意见，注重纠纷主体对人民调解员的评价和建议。

当前我国民族地区乡村社会普遍处于“转化型乡村社会”中，因市场经济及开放开发带来的村民价值观念以及人际交往举动的多元化、复杂化，正促成民族地区乡村矛盾纠纷呈现出一些新的趋势、问题和特点。因此，乡村人民调解工作正面临着现代转型。本文基于对G自治区H市的实证考察，提出新时代推进民族地区乡村人民调解工作，应当从优化乡村人民调解委员会成员组织构成、提高人民调解员专业化水平、规范调解协议考评制度、建立人民调解回访机制等方面下功夫。只有这样，才能实现乡村人民调解工作的现代转型，才能继续发挥人民调解的社会治理、纠纷化解和预防功能。未来时期，民族地区的乡村人民调解工作，必定需要我们继续保持开放进取、与时俱进的态度，通过自我革新和发展来解决不断变化的民族地区的社会矛盾纠纷。