我国城市无烟法规实施评价指标体系研究

罗霄伟 熊静帆 杨杰

我国于2003年11月正式签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》或FCTC)，并于2006年1月正式生效[1]。截止2018年12月，我国已有19个城市出台了城市层面的无烟法规，但未出台国家层面的无烟法规[2]。随着越来越多的城市实施或将要实施无烟立法，对立法城市法规实施过程及效果评价的重要性日益凸显。目前国内外进行无烟法规效果评价主要采用的方法及指标包括：烟草使用情况、对无烟环境相关规定的遵守情况、烟草烟雾浓度、生物标志物、无烟环境的健康效应等指标[3-6]。由于以上指标均只能反映无烟法规在某单一方面的效果，且我国无烟法规实施时间相对较短、基础数据不完善等原因，直接采用效果评价指标进行评价尚不能全面反映法规实施情况，需要一套综合过程及效果指标的、简便且科学的指标体系，对各城市法规实施情况进行评价。WHO提出了实现全面无烟城市的六要素，很好地概括了各城市推动法规实施的具体内容[7]。建立一套全面的、实用性较强的评价方法，不仅可以帮助立法城市找出问题，为下一步的执法或修法工作提供指导，还可以为即将立法的城市提供参考，避免出现类似的失误，为国家控烟立法工作提供科学依据。为此，于2018年8-12月，开展了我国城市无烟法规实施评价指标体系研究，现将结果报道如下。

1 资料与方法

1.1基础指标框架的确定 以WHO提出的无烟法律成功实施六要素(①简单、明确、可执行的全面立法；②预期并批驳反对方； ③对法律实施和执法的精心规划和充足资源；④ 公民社会的参与；⑤宣传和传播；⑥监测、评估法律的实施和影响)为基础[7]，收集和阅读国内外关于无烟法规实施现状或效果评估的文献，并结合我国的实际情况，经过研究小组讨论后得出了基础框架。为了使评估框架更加科学合理，经过一次专家讨论会后，剔除了六要素中的预期和批驳反对方，最终确定了以5个一级指标为基础，并包括二、三级评估指标的基础框架。

1.2专家咨询法[8-10]

1.2.1咨询专家选择： 选择来自国家或地方控烟主管部门、疾病预防控制中心、健康教育所(中心)、控烟执法部门等单位，从事烟草控制工作5年以上，且具有副高级职称(或具有同等专业水平)及以上的专家开展咨询。考虑到专家有可能中途退出咨询，选择20位专家进行咨询。

1.2.2咨询问卷设计： 专家咨询表包括研究背景介绍、专家基本情况、指标熟悉程度及判断依据评分(本研究只根据一级指标进行评价)、权重分配得分等部分(第一轮问卷还包括开放性建议)。权重分配得分：将每一层总分定为100分，专家按照指标的相对重要性对权重进行分配。熟悉程度(Cs)：分为不熟悉(0.2)、较不熟悉(0.4)、一般(0.6)、较熟悉(0.8)、熟悉(1.0)。判断依据(Ca)：包括“理论分析”(分为大0.3，中0.2，小0.1)、“实践经验”(分为大0.5，中0.4，小0.3)、“对同行了解”、“直觉”(0.1)四个部分。

1.2.3咨询形式与程序： 本研究总共进行2轮咨询。以电子邮件的形式将咨询表发送给咨询专家，各位专家单独对指标权重进行赋值。在第一轮咨询中，专家可以提出指标框架以外的其他指标，并进行相应说明。第一轮专家咨询表回收完成后，经过对相应统计分析，并汇总专家意见，研究小组经过讨论，确定最终的指标框架，再制定第二轮专家咨询表，再以相同方式将咨询表发送给第一轮反馈的专家，进行第二轮专家咨询。第二轮专家咨询表回收完成后，经过统计分析，得出最终指标权重分配方案。

1.3统计学方法 采用Excel 2016建立专家咨询结果数据库，SPSS 23.0进行统计学分析。本研究采用专家积极系数、变异系数、权威系数、专家意见协调系数进行分析[11，12]。

1.3.1专家积极系数： 专家积极系数为每轮咨询成功回收的有效咨询表的比例，表示咨询专家对本次咨询的重视和支持程度。专家积极系数=成功回收的有效咨询表数量/本轮次所发放的咨询表总数。

1.3.5权重计算方法[13]： 首先以专家权威系数(将专家对一级指标的权威系数作为该指标所有下级指标的权威系数)作为权重计算各指标的初始权重；再分布不同层级计算该层级的归一化权重；最后采用连乘法计算三级指标的组合权重。所有三级指标的组合权重之和为1。

2 结果

2.1专家基本情况及积极系数 本研究2轮分别发出咨询表20份与18份，2轮均回收咨询表18份，专家积极系数分别为0.9和1。两轮咨询结果均有效的18位专家中，年龄在41～50岁者所占比例最高(56%)；9人为本科学历(50%)；12人为高级职称，其中，正高职称8人；55%的专家是作为研究人员参与控烟工作，参与协调与执法的有6人(33%)；来自事业单位的专家所占比例最高，为44%；从事5～10年烟草控制研究或工作者所占比例最高，为72%(表1)。

2.2咨询专家权威程度及变异系数 本研究中，专家对5个一级指标权威系数的平均值为0.8，其中有3个指标超过高于0.8，对宣传和传播的权威系数最高。在变异系数中，第一轮变异系数的均数为0.30，第二轮为0.28，变异系数有减小，并且第二轮咨询5个一级指标的变异系数均小于0.35(表2)。

2.3专家意见协调程度 从一级指标来看，W为0.387(P<0.05)，咨询结果具有一致性。从二级指标来看，专家对公民社会的参与的二级指标的权重分配的协调程度最高(P<0.05)，对简单、明确、可执行的全面立法的二级指标的权重分配的协调程度最低(P<0.05，表3)。

表1 咨询专家基本情况(n=18)

表2 咨询专家权威程度及变异系数(以第二轮计算)

表3 专家意见协调系数

注：a指专家对5个一级指标权重分配的协调程度；b指专家对各一级指标下的二级指标权重分配的协调程度。

2.4最终指标框架与权重分配结果 完成第一轮专家咨询后，根据咨询结果，研究小组进行讨论后，对原指标框架进行了调整。一级指标未改变，但增加5个二级指标，删除1个二级指标，合并1个三级指标，增加2个三级指标，最终形成包括5个1级指标，29个二级指标，33个三级指标的指标框架。以第二轮咨询结果为准，得到最后的权重分配方案(表4)。

3 讨论

3.1本研究得出了一套无烟法规实施情况综合评价指标，但可行性和实用性等需要进一步在实践中验证。分析18名咨询专家的基本特征，他们的意见有较强的代表性：10名研究者从事无烟政策、烟草监测、戒烟干预、疾病负担等方面的研究；6名参与协调与执法工作的专家均为各城市的控烟协调部门的主要负责人，他们对城市控烟的各方面工作均有多年的经验；咨询专家从事控烟工作的年限均超过5年，最高超过20年，表明他们对控烟工作有足够的认识与经验。两轮咨询专家积极系数都较高，且与同类研究相似[14]，表明咨询专家对本此研究的重视程度与支持程度都较高。在专家的权威程度方面，5个一级指标的权威系数平均值为0.80，一般研究认为，权威系数大于0.7则可接受，说明本研究的咨询结果可信度较高。专家的咨询结果一致性分析结果与同类型研究结果类似[15]，且一致性检验均显示咨询结果一致性较强。

3.2对于权重分配来说，一级指标中，归一化权重显示立法和执法所占权重最高，两者占近一半的比重，说明咨询专家认为一部好的法律与相应的执法工作及保障是最重要的2个部分。好的立法是执法工作的基础以及重要保障，全面的禁烟范围、可执行的问责机制、简化的执法程序及好的执法配套制度等是可以提高执法效率、节省执法成本，为法律的有效实施奠定理论基础，其重要性在该一级指标内二级指标的权重分配中得到了很好的体现。对于执法工作来说，咨询专家认为执法准备情况及执法行动和处罚比较重要。执法准备情况是保障执法工作顺利进行的基础，包括执法协调部门的建设及工作、人员与经费的配置、执法指南与细则的制定及执法考核制度的制定与实施等，协调机构的协调能力强与协调效率高是法规全面实施的重要保障，为控烟执法提供充分的人员与经费保障可以提高执法的效率，具有可操作性的执法指南与细则是执法人员顺利执法的理论依据。执法行动和处罚是考量执法工作情况的具体指标，其中场所处罚案例数、检查场所数量占比较大，可能由于咨询专家认为各城市法规规定的处罚金额不一致，所以以处罚及检查数量为主要指标来衡量执法工作更加合理。在社会的参与中，咨询专家认为投诉举报所占的比重最大。投诉举报是公众参与控烟的体现，可以为执法工作提供线索，增强法规的威慑力。对于宣传与传播，咨询专家认为经费投入是最重要的。宣传的成本投入较大，且较充足的经费保障，可以开展更多高质量的宣传活动与方式，达到更好的宣传效果。

立法城市应该积极开展无烟法规实施情况综合评估，从多角度评价城市无烟法规实施情况，找出问题，指导下一步控烟工作；对于有意愿立法的城市或者正在立法过程中的城市，应该在禁烟范围、执法程序等焦点问题上着重考虑，立一部全面、明确、可执行的好法。

表4 指标权重分配结果