城市老旧小区渐进式改造探讨

黄 涛， 杜 曌， 董中涛

(四川大学灾后重建与管理学院，四川成都 610207)

中央政府提出了“建设节约型社会”的指导思想。在这样的背景之下，盘活、改善并合理利用存量资产就进一步显示出了其必要性与重要性。在城市建设方面，避免采取大规模整体拆除的方式，采用渐进式、阶段性、小规模的改造方式，从社会经济效益以及城市可持续发展出发，使建设成本降到最低。城市建设领域的工作也必须首先围绕“人”的问题展开，而作为当前城市建设的主要方式之一，城市更新必须“更加关注民生问题”——包括更多地以尊重既有社区的方式来改造城市旧区。

随着城市住房改革的不断推进，由以往单一的单位分房、分配方式逐渐向住房多元化、商品化发展。商品房住区的快速发展，大规模的老旧小区随着“房改”的推进也发生巨大变化[1]。本文试图分析城市老旧小区的现状、城市老旧小区改造的难点，对我国城市老旧小区渐进式改造策略进行探讨。

1 老旧小区渐进式改造内涵与特征

1.1 老旧小区渐进式改造内涵

老旧小区是指那些建设年代相对久远、整体环境较差，公共设施匮乏、基础设施不健全、缺乏物业管理、存在消防安全隐患，不能满足现代高品质生活要求的居住小区。全国约有16万个老旧小区，涵盖4 200万住户，涉及4×108m2的建筑面积[2]。

目前我国城市老旧小区改造主要有以下几种方式。第一种是维护保留，对于历史文化价值较高、具有传统建筑风格的居住区，通常采取维护的方式，对建筑的结构进行加强，对外观进行修缮恢复，维持小区原貌。第二种是全面整治，主要是针对城市大多数老旧小区，这些老旧小区比较普通，历史文化价值相对较低，主要是上世纪八九十年代的集资房，建筑结构相对坚固，还具有居住功能，但建筑外立面破旧，小区内公共设施不完善，一般采取综合整治的方式对建筑外立面进行改造，完善小区内的配套设施。第三种是拆除重建，主要是对于建设年代比较久远的老旧小区，这些小区建筑结构稳固性相对较差，整体环境较差，不再适合居住，但是区位较好，相对于改造，重建具有更大的价值，对于这样条件的小区采取整体拆除重建的方式。老旧小区改造模式比较见表1。

表1 老旧小区改造模式比较

渐进式改造更加注重空间环境、公共设施的渐进式改善，通过局部改善逐步实现整体改造。以往城市旧城改造主要以政府部门、专业技术人士为主体，在改造工作中起决定作用，居民几乎没有参与到改造过程中，在老旧小区渐进式改造中不同，每个居民都可以成为改造工作的主体，参与到整个改造工作过程中。通过渐进式改造实现从政府以往大包大揽向“共建共享、共治共管”转变，从单存的自上而下决策转变为上下结合的方式，由大拆大建向小范围、分时段、持续性的改造模式转变，由整体性、静态性改造逐渐转变为渐进式、动态性改造[3]。渐进式改造趋向于适应旧城复杂的社会经济状况，保持城市的活力与历史要素，从多方面满足不同居民的多样化需求[4]。通过老旧小区的渐进式改造，不仅要提升空间环境、功能要素、经济条件等物质层面，更要结合人文、历史、风俗等非物质要素，做到系统、全面、持续地更新改造。

1.2 老旧小区渐进式改造特征

渐进式改造体现整体性、延续性。渐进式改造强调城市是一个协调统一的整体，旧城居住区更新应当注重保持城市的“整体性”，要研究更新地段周围地区的城市格局和文脉特征，从城市、片区的整体肌理出发。

居民参与度更高。渐进式改造模式采用小规模、阶段性的方式，能够更加针对性地对老旧小区进行改造，参与方式可以渗透到空间环境的营造以及后期的维护管理。

渐进式改造能够体现出改造的过程性与阶段性。采取小规模、渐进式的改造方式可以根据老旧城区不同时期、不同地段范围内的社会经济发展情况，存在的具体问题，采取不同的更新改造手段，相对于其他模式的改善方式，具有一定的灵活性[5]。

渐进式改造模式经济可行。渐进式改造融资渠道较多，投资规模相对较小，风险较小，而大规模拆除重建需要投入大规模资金，另外，渐进式开发基于社会发展情况灵活微调土地的使用方式，能够充分发挥土地的最大化利用效益，有效盘活土地使用价值，实现最高的土地经济价值。

2 城市老旧小区现状分析

老旧小区建成年代久远，建设标准与配套标准相对较低，基本不能满足现代高质量生活对空间环境的需求；老旧小区普遍存在住房产权模糊，管理法律法规缺位、管理体制机制不明等现象，以致于老旧小区长时间处于自然发展的一种态势，由于没有健全的管理机制和改造资金来源，没有阶段性的维护，有一些小区已经到了无人问、无人管的状态。

(1)建筑功能退化。住宅建筑年代久远，楼道阴暗潮湿，门窗、楼梯扶手陈旧，楼道出入口脏乱破败，建筑外立面比较陈旧。违章搭建现象严重，绿化杂乱、空间环境质量不高，毁绿建房的现象时有发生。

(2)公共配套设施不全。生活服务配套设施明显不足，健身设施遭到毁坏，社区管理用房、老年人活动室、等资源缺乏。

(3)基础设施破旧。住区内的排水管道等市政管线破损情况严重，部分道路狭窄，路面不平整，消防设施缺少维护。电力电信缆线多乱杂揉，存在较大安全隐患，影响整体美观。

(4)道路交通混乱。老旧小区内部的路面存在严重的破损现象；由于违章搭建的情况较多，出现一些断头路，或者侵占道路一半的宽度，导致道路无法满足消防需求，存在较大安全隐患；由于配建车位指标不足，占道停车现象较为明显。

(5)管理水平低，安全性差。较差的环境与较强的需求差异过大，居民对高昂的物业管理费望而却步；另外，长期的无物业管理模式，导致居民形成了惯性思维，若引进物业管理，物业费的收取工作难度很大。由于没有规范的物业管理，使得老旧小区管理水平较低，安全性较差。

3 城市老旧小区渐进式改造难点

3.1 资金筹集渠道单一，筹集难度大

现阶段，大多数老旧小区改造资金来源主要是政府财政，筹集渠道比较单一，从社会、企业、居民个人来筹集改造资金难度较大，一是没有一个向社会筹集改造资金的平台以及管理的机制，二是老旧小区内居民的身份背景不同、收入的差异等使得他们所关注的利益不同，很难达成共识一起出资来进行改造。渐进式改造是自下而上的改造工作，改造的主体主要是社区与居民，改造的资金从哪里来，如何融资进行渐进式改造，这些都是老旧小区渐进式改造过程中急需解决的问题。

3.2 改造涉及部门较多，协调管理难度较大

老旧小区的改造工作首要是对基础设施进行完善提升，包括给水、排水、燃气等，对小区内道路以及立面整治时会涉及到电力电讯、给排水网的迁改，更新改造工作涉及到相关部门，如规划局、房产局、市政局、街道办、旧改办等行政部门。涉及到相关部门较多，从现有的体制机制分析，各部门之间的协调明显不够，无形中会降低改造的时间效率，同时，渐进式改造的主体主要是社区与居民，需由居民建立专门的改造小组来对接相关改造适宜，包括申请审批等工作。但目前大多老旧区处于无人管状态，很难有专门的人愿意主动去担任该工作。

3.3 居民对改造诉求差异大

不同的居民对改造工作的诉求差异较大，难以平衡。比如有车的住户更期望增加停车位，没车的住户期望增加绿地、公共活动空间。有些居民对改造工作持无所谓态度甚至拒绝改造工作。由于居民的意愿难以达成一致，导致改造工作很难开展。同时，老旧小区内住宅类型比较多样，不同楼栋的破损程度也不一样，居民对改造工作的要求也不同。

3.4 公众参与的有效性

老旧小区渐进式改造的主体主要是社区与居民，改造的过程更多体现社区的自治，发挥居民自主改造的作用，所以如何才能让每一位居民效的参与到改造工作中是首要考虑的问题[]。老旧小区在改造过程中与居民的利益直接相关[]。在更新改造过程中，居民最关注的是自己的利益情况，如何有效地引导居民理性参与？通过什么样的方式来提高居民参与度？如何将居民参与制度化并不断完善？老旧住区的更新改造工作需考虑以上这些问题。

4 城市老旧小区更新的策略

4.1 拓展融资渠道

拓宽老旧小区渐进式改造的融资渠道，从多方面、多主体进行融资，建立老旧小区改造基金，以市场需求为导向，挖掘老旧小区渐进式的改造的效益，全方位拓展老旧小区的投资链与收益链。深入挖掘老旧小区的区位优势，有效利用老旧小区闲置空间并进行再开发利用，明确老旧小区面积产权，小区停车位、幼儿园等公共资源建设运营等方面的综合收益归属并及时公布收益情况。建立老旧小区改造更新基金，同时广泛调动社会各方面力量参与到渐进式改造过程中。

4.2 完善法规制度

老旧小区的渐进式改造工作，涉及每一位居民的切身利益，虽然更多以居民和社区为主导，但改造过程中涉及到方方面面，需要大量的人力、物力、财力，所以还需要相应的制度才能保证渐进式改造工作顺利开展。为了使渐进式改造工作能够有效开展，维护居民的合法权益，促进老旧小区社区化、市场化、科学化管理机制的建立，从渐进式改造的整个过程、多个方面建立和完善相应的规章制度，为老旧小区渐进式改造工作提供强有力的保障。

4.3 完善公共参与机制

建立居民自组织机制，有效提高小区自治能力，引导居民参与到老旧小区渐进式改造的过程中，不断发展不断完善，居民参与制度化、常态化。搭建社区交流平台，增强社区邻里关系，增强居民对小区的认同感，倡导更多居民参与到社区自治中，参与到整个渐进式改造的工作中，维护自己的合法权益，提出自己的建议。

4.4 构建科学评价体系，开展持续性评估

老旧小区渐进式改造是一个持续性地过程，采取小规模、分阶段的方式进行改造。改造的效果情况如何？哪些地方还要进行深化？所以需要构建一个科学有效、具有可操作性的改造评价指标体系，从定量结合定性的角度对不同老旧小区的改造情况进行绩效评估，为社区发展提供科学的参考价值，为老旧小区改造工作提供实质性、可操作的评价标准和量化依据。

5 结论

通过渐进式的改造方式对城市老旧小区进行改造，可以根据城市不同时期的发展情况，去适应其复杂的社会经济现状，满足城市阶段性、长远性的发展需求，保持城市发展的多样性、整体性，满足不同居民的利益需求，避免大拆大建带来的复杂的社会问题。同时，渐进式改造，尊重城市整体肌理、风貌，保护和延续城市历史文化、城市记忆，有效促进城市可持续发展。