基于预期的PPP医疗项目绩效评价研究

邢晓东

摘 要：由于医疗基础设施投资需要大量资金，许多国家正在使用PPP模式（Public Private Partnership）来降低投资成本和转移风险。为了确保PPP医疗项目取得良好的成绩，绩效评价是一个重要的管理工具。由于PPP医疗项目牵涉的利益相关者众多，再加上项目的长期性和复杂性，传统的“事后评价”方法已经无法满足项目管理需求，为此，一种基于利益相关者的绩效预期的评价思想正逐渐受到重视。文章首先通过文献回顾获得PPP医疗项目的利益相关者和他们的绩效预期，然后通过德尔菲法识别利益相关者和绩效指标，再次通过层次分析法为指标赋值，最终得到基于预期的PPP医疗项目绩效评价指标。

关键词：预期;政府与社会资本合作;医疗项目;绩效评价

一、引言

政府与社会资本合作模式（Public Private Partnership， 简称PPP）是政府与社会资本为提供公共服务而建立起来的长期合作关系。PPP模式与过去医疗基础设施建设主要采用的“医院贷款，政府贴息”模式不同，它使政府变得更为主动，政府角色从“提供者”转变为“购买者”，并基于绩效评价结果支付项目公司（SPV）运营或维护设施的费用。但从全球范围看，并不是所有的PPP医疗项目都能实现预期的绩效目标，PPP医疗项目受到的批评主要集中在成本、质量、灵活性和复杂性四个方面（McKee et al.，2006）。有学者认为PPP项目产生了令人不满意的结果，这些问题最终来源于政府和私营部门之间相互冲突的目标和动机（Vining et al.，2014）。政府希望避免前期资本支出和利用私营部门的管理经验来提高效率，而私营部门的目标却是内部收益率（Barlow et al.，2013）。

为了确保PPP模式和项目的健康发展，让PPP医疗项目最终满足大众预期，PPP项目绩效评价是一个重要的研究内容。绩效评价不但是绩效改进的重要基础，更是公共部门对PPP项目进行监测和管理的重要手段。近年来，伴随着委托梹棿砝砺邸⒗嫦喙卣呃砺酆屠硇栽て诶砺郾恢鸾ヒ隤PP项目绩效评价中，一种基于预期的绩效评价思想逐渐成熟起来。这种思想相对于传统的“三大控制”（进度、成本和质量）或“五大控制”（进度、成本、质量、安全和环境）评价体系而言，最大的区别在于判断项目绩效的指标来自利益相关者的预期，以这些预期为目标能激励利益相关者为绩效做出贡献，而且满足或超越利益相關者的预期才能获得他们的好口碑，从而使项目得到利益相关者的认可，成为一个真正成功的项目。

二、文献回顾

20世纪七八十年代，一个公共项目达到了“铁三角”目标就可以视为成功项目，即按时间完成、未超出预算成本和按质量规格完成（Atkinson，1999）。伴随着利益相关者理论的发展，满足项目利益相关者的需求逐渐成为衡量PPP项目成功的标准，从私营部门的角度看是成功的，但从使用者的角度看，未必是成功的（Shenhar et al.，1997）。因此除了传统的标准，应该增加利益相关者的满意度作为评价标准（Nguyen，2004）。在绩效评价的关键绩效指标（KPI）体系中，越来越多的研究将利益相关者满意度纳入指标体系中（Cox et al.，2003;Babatunde et al.，2016;孙洁，2010;袁竞峰，2012）。

PPP项目的利益相关者指哪些群体和部门，Mladenovic认为利益相关者包括公共部门、私营部门和使用者（Mladenovic et al.，2013）。Kurniawan以PPP项目准备、谈判、融资和运营为主要对象，将PPP项目利益相关者分为四种：地方当局、发起人、贷款人和咨询建议人（Kurniawan et al.，2014）。Babatunde认为PPP项目利益相关者包括公共部门当局、特许经营权获得者、地方贷款人、顾问和合同方。尹贻林和胡杰将公共项目的利益相关者按照项目全生命周期的不同阶段进行分类，主要包括政府相关部门、投资方、环保部门、社区、用户、设计方、施工方、材料生产方、拆除方、垃圾处理部门等（尹贻林，胡杰，2006）。焦媛媛等利用社会网络分析（SNA）方法对PPP项目全生命周期的利益相关者进行了定量分析，其中又以项目决策、实施和运营三个阶段为主要研究对象，研究者通过专家访谈的形式将文献中提及的18个利益相关者减为14个，具体包括政府投资者、私人投资者、政府职能部门、项目公司、银行和金融机构等（焦媛媛，2016）。

利益相关者理论主要探讨的是项目的价值追求问题，即PPP项目不仅应追求股东价值的最大化，还要追求利益相关者价值最大化。在伦理问题解决后，对于绩效评价而言，仍有一个关键问题有待解决，即如何激励利益相关者为绩效改进做出贡献。与传统公共项目不同，PPP项目公司的股东中，既有社会资本，还有政府。二者的绩效预期既有分歧也有重合，如何整合二者的绩效预期是一个值得研究的问题。近期，不少文章开始从利益相关者的预期上去研究PPP项目治理，有学者提出从利益相关者预期的目标上去解决项目初期的沟通问题，才能尽快促成协议的达成和统一各利益相关者的预期（Kurniawan et al.，2014）。Goran Mladenovic等人整理了65篇文章中的关键绩效指标（KPI）和关键成功因素（CSF），得到PPP交通项目公共部门、私营部门和使用者三方的绩效目标，构建出交通项目的关键绩效指标体系（Mladenovic et al.，2013）。

将预期引入绩效评价的主要逻辑来自理性预期的重要假设“卢卡斯批判”，即在个人和企业进行理性预期的条件下，政府宏观经济政策无效。这个针对宏观经济研究的假设对于PPP项目而言，具有重要的启发性：中央政府推广PPP模式的初衷是引入社会资本的资金、技术和管理经验来提供优质高效的公共服务，而社会资本的理性预期则是获得投资回报，一旦投资回报预期满足后，运营的职能可能就会被退回给政府，使中央政府的预期落空。此外，由于PPP医疗项目的合作期较长，每一届地方政府对项目的绩效预期也会发生变化。最后，地方政府和社会资本的理性预期也可能产生“合谋”，从而使中央政府的预期落空。近期，财政部陆续出台的一系列PPP规范文件印证了这些假设的存在。因此，一种将理性预期引入绩效评价的研究正逐渐受到重视。

三、利益相关者及利益相关者的绩效预期识别

通过整理国内外相关PPP项目利益相关者和绩效预期的文献，笔者初步获得PPP医疗项目利益相关者13个，获得利益相关者的绩效预期18个（参见表1、表3）。文章采用德尔菲匿名专家调查法来识别PPP项目的利益相关者。调查问卷为自制问卷，采用电子问卷和纸质问卷两种形式，使用李克特量表让专家（领导）判断是否认同笔者提出的假设，包括“非常认同”、“认同”、“中立”、“不认同”、“非常不认同”五个等级，并进行1？分的赋值。第一轮调查共发放40份问卷，收回有效问卷34份，有效问卷回收率85%。被调查专家（领导）中，男性占71%，女性为29%;分别来自政府机关/行业主管部门（占总调查者人数的26.5%）、企业/银行（17.7%）、研究/咨询机构（32.3%）、医院（11.7%）和高校（11.8%）;中高层领导职务占总调查人数的58%;博硕士学历占91%。

1.利益相关者识别

（1）利益相关者描述性统计。从利益相关者单样本统计量看出，研究设计的13个利益相关者在1-5的测度下均值小于等于2的，按均值从小到大排列分别为：“社会资本”、“公立医院”、“项目公司”、“地方卫生行政主管部门”、“地方政府”、“社区居民”、“就医人员（患者）或家属”，共7个，说明被调查者认同这些群体是PPP医疗卫生项目的利益相关者。其他的利益相关者均值都大于2，但都没有超过3，需要进一步进行显著性分析。（限于篇幅未提供具体统计表格）

（2）利益相关者的T检验。为了进一步分析显著性，通过单样本t检验来验证13个利益相关者的认同均值是否显著低于3（中立），原假设H0为：总体均值与检验值不存在显著差异。从表1中看出，“咨询公司”、“项目评审/督导/调研专家”两项的P值>0.05，落到了非拒绝域，说明这两项显著性大于3，表明被调查者不认同这两个主体是利益相关者。而其他项的P值<0.05，拒绝原假设，说明被调查者认同这几个主体是利益相关者。

（3）利益相关者因子分析。为了将利益相关者进行分组，笔者尝试采用因子分析进行“降维”。根据前面T检验的结果，笔者将“咨询公司”、“项目评审/督导/调研专家”两项从分析中移出。首先，从表2中看出，KMO值为0.554，大于0.5，Bartlett 球形检验的P值=0.00<0.05，说明各变量之间显著相关，适用因子分析方法。由于篇幅限制，笔者省略了提取因子的过程。从表3看出，11个利益相关者可以通过因子分析得到4个主要的因素，“金融机构”、“设计/建造商”和“项目公司”、在第一个公共因子上荷载比较大，将其命名为“私营部门”。“地方政府”“中央政府”和“地方卫生行政主管部门”三个利益相关者在第二个公共因子上荷载比较大，将其命名为“公共部门”。“社區居民”和“就医人员（患者）或家属”在第三个公共因子上荷载较大，将其命名为“社区居民与患者”。“公立医院”“社会资本”和“普通医务人员”在第四个公共因子上荷载较大，将其命名为“社会资本与医院”。

2.利益相关者的绩效预期识别

（1）利益相关者的绩效预期描述性统计。综述研究和访谈研究获得的18个绩效预期在1―5的测度下均值小于等于2的，按均值从小到大排列分别为：“设施使用效率提高”“就医人员（患者）及家属满意度提高”“设施的可用性”“政府激励机制完善”“医务人员满意度提高”等共12个，说明被调查者认同这些预期是PPP医疗卫生项目的利益相关者的主要预期。其他6个预期均值都大于2，但都没有超过3，说明需要进一步分析。

（2）利益相关者的绩效预期T检验。为了进一步分析显著性，通过单样本t检验来验证18个绩效预期的认同均值是否显著低于3（中立），原假设H0为：总体均值与检验值不存在显著差异。从表4中看出，仅“新增就业”项的P值>0.05，落到了非拒绝域，说明这项显著性大于3，表明被调查者不认同这个绩效预期。而其他项的P值<0.05，拒绝原假设，说明被调查者认同其他的绩效预期。

（3）利益相关者的绩效预期的权重赋值调查。根据表4的分析结果，17个绩效预期被整合为12个绩效指标，并增加了专家补充的部分行业绩效预期，得到第二轮德尔菲法调查的PPP医疗项目绩效指标，通过第二轮专家（领导）调查，采用层次分析法（AHP）来获得绩效指标的权重。第二轮调查选取了第一轮调查对象中的15位专家（领导）发放调查问卷，收回有效问卷12份，主要来自行业主管部门（占总调查人数的42%）和研究机构（占58%），问卷有效回收率为80%。限于篇幅，笔者省去一致性检验结果过程。经过计算，三个指标判断矩阵都通过了一次性检验，最终权重指标结果参见表4。

四、总结

通过德尔菲专家调查法，文章得到了四大类利益相关者，一是公共部门，包括中央政府、地方政府和地方卫生行政主管部门;二是私营部门，包括金融机构、设计/建造商和项目公司;三是社会资本和医院，包括社会资本、医院和医务人员;四是社区居民和患者，包括社区居民和就医人员（患者）或家属。从调查结果的因子分析看，社会资本、公立医院和医务人员被分类到一组，说明社会资本、公立医院和医务人员的绩效预期认同度极为相似。项目公司是社会资本和政府共同出资组建的特殊目的公司，它与金融机构、设计/建造商被置于一组，说明他们的绩效预期认同度也极为相似。

对于利益相关者的绩效预期，通过两轮专家（领导）的判断，最终得到2个一级指标，12个二级指标。并通过专家对指标权重的赋值得出指标的相对重要性排序。本文的基本逻辑是以PPP医疗项目的利益相关者的绩效预期为基本框架，提前对利益相关者的预期进行沟通，让各利益相关者充分了解各方的预期，共同搭建一个预期相容的激励规制，进而有利于更快地达成协议、有利于激励各方为绩效做出贡献。例如，政府应只对投入运营的设施买单，闲置未启用的设施不付费;设备是否进入政府采购范围在绩效评价前应及早明确。

而要激励利益相关者做出贡献，实现绩效改进，绩效指标需要以满足或超越利益相关者的预期为设计方向。例如，“政府激励机制完善”一条，政府需要落实医疗项目的财政支出责任，及时足额拨付给项目公司基于可用性的租金或补贴（针对政府付费项目或可行性缺口补助两种付费机制），从而达到激励项目公司的目的;针对“项目内部收益率要稳定”一条，社会资本方需要做出降低运营成本的贡献;针对“各方建立信任”一条，政府须向项目公司公开各级财政资金向本项目投入的各种事业发展经费和专项资金。项目公司则要参照相关规定及时适时公开项目信息。针对“实现创新（或有创新方案）”一条，则要求项目公司内部绩效考评指标有创新指标;项目公司有创新方案，例如制度创新、服务创新等方案文件，从而营造鼓励创新的项目文化。

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（责任编辑：刘海琳）