社会救助在苏州新贫困人群的脱贫效用及对策

范馨云 成康康

摘 要：随着苏州经济的发展，绝对贫困在苏州已经不见踪影，但是随之而来的则是相对贫困以及新贫困群体，这对现行的社会救助制度是一个新的挑战。文章在现有研究的基础上，尝试界定出苏州市的新贫困群体，分析苏州市新贫困群体产生的原因以及新贫困群体的存在给苏州带来的影响，确认对新贫困群体进行社会救济的积极意义。最后，探究现行社会救助制度在保障新贫困群体权益方面存在的问题，针对意识观念、政策设计、制度实施这三个层面上存在的问题提出建议和意见，以期完善现行社会救济制度。

关键词：社会救助;贫困问题;“新贫困”

一、研究背景和意义

贫困是一个世界性的顽疾，普遍存在于人类社会发展过程中的各个阶段以及世界的各个地区。随着社会经济的飞速发展，城市化进程加快，社会环境变化日益激烈，贫困群体也在不断的发展变化。遭受贫困冲击者亦并非传统意义上丧失或者部分丧失劳动能力的弱势群体，许多有工作能力的群体也被迫陷入了贫困，这使得我国的贫困问题变得更加复杂。

贫困问题一直都是学术机构、公共组织、社会公众关注的焦点。社会救助制度在保护贫困人口的生存权和发展权、缓解贫困方面起到了举足轻重的作用。在新的经济社会背景下，用发展的眼光来审视现行社会救助制度对于贫困人口脱贫的效用大小，对完善苏州未来的贫困救助制度有一定参考价值。此外，通过对苏州地区社会救助对贫困人口脱贫的效果的研究，找到其中存在的问题并分析，为社会救助提供建议，也为其他出现新贫困问题的地区提供了解决经验。

二、苏州市社会救助制度现状

（一）苏州市社会救助的背景具体情况如下：

（1）苏州市社会救济的经济背景

社会救助是帮助贫困人口走出贫困的重要途径，而一个地区经济发展状况是影响该地区社会救助水平最重要的因素，因此，研究苏州的社会救助制度，就必须研究分析苏州市的社会经济背景。2014年-2018年苏州市的地区生产总值，多年来一直是江苏省第一，在全国城市GDP排名中也一直领先，排在前十以内。苏州市的经济发展水平在全省乃至全国都是领先的，这为社会救助事业的发展与完善打下了结实的物质基础。

（2）现阶段苏州市社会救助体系

1996年，苏州市建立了城市最低生活保障制度。苏州市在这几年又连续推出了三个具有苏州特色的社会救助制度：①2004年，苏州针对不幸患重病的低保边缘群体，创新建立了低保边缘重病困难对象救助制度。②2008年，苏州市针对低收入家庭抗“急难”能力差的情况，遵循“托底线，可持续”的原则，建立起新型临时救助制度。③2009年，针对“因灾致贫”这一问题，张家港市首先试点在灾害救助中引入商业保险，首创了“政府埋单、百姓受益”的自然灾害民生综合保险制度，其后全市推广。

经过不断的实践与完善，苏州市针对不同的困难群体建立了分类的社会救助，根据困难群众不同的致贫原因和需求，制定针对性政策和措施，分门别类实施保障。随着保障标准的逐年调整、保障范围的不断拓宽，保障水平及保障人数都在逐年提升。

三、苏州市新贫困群体

（一）苏州市新贫困群体日益增加的影响

（1）破坏城市发展的公平性。造成贫困的原因有时并非本人所为，更多的是由社会、体制因素导致的。一些劳动者由于劳动技能、体力、学历等原因在初次分配中处于不利地位，并且在第二次分配时，难以通过财政转移等再分配手段获得补偿，继续拉大社会贫富差距，破坏社会的公平性。另外，还有部分群体通过欺瞒、诈骗等手段获取社会救济、公共福利，这也加剧了不公正的贫困化倾向，影响人们的价值判断，造成社会秩序的混乱。

（2）破坏城市发展的稳定性

城市新貧困是社会发展进程中不和谐的现象，因为新贫困群体在经济、文化、生活方式都与周围环境形成鲜明的反差，贫困群体的心理落差大，强烈的被剥夺感，容易产生悲观、失落、抱怨的情绪，进而产生反社会的言行[5]。这会对社会产生一系列的不良影响，不仅包括因贫富差距而引发的社会冲突混乱，还包括由贫困导致的一种亚文化，这种亚文化在贫困群体中不断渲染传播，对社会心理产生负面影响，对社会国家持负面看法，进而产生报复社会等心理和行为，破坏了社会的稳定与和谐。

（二）对新贫困群体实施社会救助的意义

（1）保证人权、生存权、发展权

现代人权中最基本也是最重要的权利就是生存权，生存权是一个人生存的基础，也是其享有其他权利的基础。实施社会救济不应仅从解决公民温饱，维护社会稳定的角度出发，这只是一种工具理性的外在价值，应拓展社会救助的内在价值，促使全体居民感受到安全、公正，获得公平的发展机会，激发全体公民的热情、能力，从事自己热爱的工作，为社会做出自己的贡献。

（2）促进市场经济发展

在受到优胜劣汰规律的支配中的市场经济，总会有部分劳动者被迫退出劳动力市场，这部分劳动者及其家庭成员因其工作的丧失，失去基本生活来源，倘若该劳动者的单位未为其缴纳社会保险，这时社会救济则可以保证这部分劳动者在短时间内不至于陷入贫困，保证劳动力生产和再生产的顺利进行。另外，社会救助则可以抑制这部分新贫困群体收入减少的趋势，增强其购买力，刺激有效需求，促进市场经济发展。

四、现行社会救助制度存在的问题及建议

（一）现行社会救济制度存在的问题

（1）观念意识层面

①对新贫困认识不足。现行社会救助制度中只有医疗救助将低保边缘人群考虑在其中，而且这些低保边缘人群只有患重大疾病或残疾才可以申请医疗救助。绝大部分新贫困群体徘徊在低保边缘，不能享受到低保对象能够享受的一系列优惠政策和各项补贴，得不到教育、住房许多方面的救助，从某种意义上说他们的实际生活比低保户还要困难，这会损伤其劳动积极性，阻碍经济发展。因此需要加强对新贫困群体的认识。

②公民意识淡薄。一方面，部分身处困境的新贫困群体因文化水平、时间精力的限制，不知道自己可以获得哪些救济政策;另一方面，部分别有用心者利用可以直接带来经济收益社会救助政策，想方设法的从中获取利益。

（2）政策设计层面

①户籍制度的局限性。苏州社会救助政策以户籍为基础，实行属地管理，要求居住地与户籍地一致，因为外来人口流动性大难以管理并且审核收入难度大，并且财政资源有限，所以外来人口被社会救助制度拒之门外。然而，苏州的流动人口众多，他们一旦遭遇到失业、疾病、残疾等天灾人祸，难以获得和户籍人口同样的社会救助。

②“按人平均”发放最低生活保障。最低生活保障金按户人均收入水平是否低于最低生活保障线作为判断标准，忽视了家庭之间的差异。这种“一刀切”的做法是不公平的，因为像老人、儿童、严重残疾人、单亲家庭和突遭天灾人祸的家庭等新贫困群体有着自己的特殊需要，虽然他们收入有时高于最低生活保障线，但因部分家庭中部分个体的特殊需求而开支大庞大，而他们的收入难以负担。

（3）制度实施层面

①家庭收入调查结果信度差。虽然社会救助人员对救助对象进行了实地调查，但依然难以对被调查家庭的实际收入做出准确判断。一方面，很多申请者的单位愿意配合申请人出具虚假收入证明，另一方面，市场经济条件下居民收入来源具有广泛性，隐性就业者多，其收入不稳定且十分隐蔽，申请者本人不配合，因打短工或炒股等获得的实际收入根本无从核实。

②救助管理专业人员缺乏

我国使用的调查方式和国际有所不同，国际上调查主要是依靠专门的调查机构和调查人员。而我国是民政工作人员和居委会协作调查。一方面，居委会是居民自治组织，和当地居民有着较为亲密的关系，这样会出现优待熟人、亲人的现象;另一方面，居委会还承担着许多其他的工作，如调节居民纠纷、维护社区治安、社区的文化等工作内容。并且街道的民政干部还要兼任其他职务，工作任务繁重，而在高校接受社会保障社会救助专业知识的大学生没有制度化的途径直接参与社会救助的工作。

（二）针对解决苏州市社会救助制度存在问题的建议

（1）意识观念层面

①转变观念，重视对新贫困群体的社会救济。社会救助是帮助维护贫困人口生存最起码的手段，我们需要重视对这部分群体经济、教育、精神、法律上的救助经。济救助需要采取开发式救助的方式，增强职业技能，提高其职业收入，这一点尤其重要，防止新贫困群体落入贫困，最有效的手段就是提高其收入水平;精神救助给与新贫困群体人文关怀，克服心理障碍，维护心理健康，防止贫困文化的传播蔓延。

②加大宣传，提高公民意识。一方面，通过媒体宣传、开展社会救助讲座等途径宣传最新的社会救助政策，让人了解到最新的社会救助政策，对自己拥有的社会权利有所了解，提高社会救助的透明度，对社会救助政策的全面了解也利于公民理解社会救助工作，支持社会救助工作;另一方面，将骗保等违规操作对自身和社会所造成的危害和不良影响告知大众，对别有用心者起到警示作用。从这两方面入手，提高公民意识与社会责任感。

（2）政策设计层面

①扩大临时救助制度帮扶范围，打破户籍局限。社会救助制度是一项以人为本的社会政策，其核心原则是公平性原则，苏州具有大量的非户籍人口，不能因其不具有本地户籍就将其挡在门外，他们也曾为这个城市的发展做出自己的贡献，让其共享居住地的经济发展成果，是社会救助制度应有之义。可以将非户籍人员纳入部分短期性临时性救助的范围之内，当其遭遇突发性灾难和意外时，对其施以援手。一方面，临时救助制度只是应急性的救助政策，不会像长期救助政策给财政带来过大的压力，也不会损害户籍人口的利益;另一方面，也符合国家社会救助属地化管理的政策原则，短暂的帮扶后，仍有生困难，可以帮助其回户籍地寻求帮助。

②建立健全相关政策法规，走向制度化、规范化

在《社会救助法》出台前，苏州可以先出台一些带有地方特色的法律法规，规范社会救助工作。另外，社会救助政策可以在以收入作为衡量标准的基础上加上其他指标，如家庭受灾、残疾、疾病等因素，从多维贫困的角度出发，综合考虑，使得社会救助政策更加公平合理。

（3）制度实施层面

①加强多方监督，形成监督合力。家庭经济收入来源的多样化隐蔽化降低了依靠人工上门调查核实的准确性，并且耗费大量人力物力。民政部门可以与税务、房产、保险、金融、车辆等多部门合作，实现信息共享，核实申请人的家庭经济情况，提高核查的准确性，防止社会救助资源的浪费。另外，还可以发动社会监督和专业监督，利用社会组织、媒体、社会公众以及专业的审计部门进行定期和不定期的监督，不仅需要对申请人进行监督，还需要对整个社会救助系统的各个环节进行监督，确保社会救助资金的规范化使用，使社救济的资金用到实处。

②动员各方参与，整合社会资源与力量。社会救助不仅是政府单个的责任。随着经济社会的发展，《慈善法》的出台，苏州市的社会组织越来越多，慈善群体的力量越来越强大，政府通过鼓励、支持、引导社会力量参与，减轻财政压力，促进社会救助事业健康发展。另外，可以将对新贫困群体的救助的责任分担一部分给社会组织，新贫困群体并不像传统贫困群体那样，需要长期救助，通过社会组织对新贫困群体适当救助，帮助其远离贫困。社会组织参与社会救助不仅帮助了困难群体，为政府分忧解难，弥补政府财政资金的缺口，还促进了精神文明建设，提高社会凝聚力。

参考文献

[1] 童星.社会保障理论与制度[M].南京：江苏教育出版社，2008：420-424.

[2] 王莹.新形势下城市贫困群体救助制度问题研究[D].吉林财经大学，2017.

[3] 沈卫华.精准扶贫背景下忻州市社会救助问题研究[D].山西财经大学，2017.

[4] 于金光.关于我国城市新贫困人口社会保障问题的思考分析[J].财经界（学术版），2015（01）：280.

[5] 新贫困人口：挑战正在逼近[J].人口研究，2005（05）：27-39.

[6] 余敏.转型社会城市新贫困与社会救助研究[D].苏州大学，2007.

作者简介：范馨云（1999.01- ），女，江苏镇江人，无锡职业技术学院财经学院会计专业17级专科在读，研究方向：会计;成康康（1980.08- ），男，江苏无锡人，无錫职业技术学院财经学院，副教授，硕士，研究方向：农业经济。