PPP项目监管体系及其改善研究

柯洪 王华 杜亚灵 温莎娜

摘要：PPP项目监管体系建立与改进是改善我国PPP项目监管现状的前提。本研究采用借鉴与理论演绎相结合的研究方法：首先，通过对PPP项目流程性文件及相关文献的分析，得到包括PPP项目决策节点及其监管主体和监管方式在内的理论上的PPP项目监管体系;其次，通过对中国现有与PPP项目相关的政策文件及案例的分析，梳理出目中国PPP项目监管现状;最后，根据两者的对比分析结果，提出3点对中国PPP项目监管体系的改善建议;①部分决策节点监管主体缺位，政府宜尽快出台相应政策文件或调整相关政府职能;②部分决策节点监管主体不一致，相关政府部门应合理设置主管部门;③部分决策节点监管方式不一致，相关政府部门宜根据中国特殊国情和文化背景选择适用的监管方式。

Abstract： It is the prerequisite to improve the present situation of PPP projects' regulation in China that establishing and improving the system of regulation in PPP projects. Research method of reference and theoretical deduction is used in this study. Firstly， theoretical system of PPP projects regulation is established which including PPP project decision node and its regulatory subject and regulatory mode by reviewing the existing literature about the PPP project and the PPP documents. Secondly， the status quo of regulation over PPP projects in China are sorted out by analyzing the existing policy texts and cases related to PPP projects in China. Finally， three suggestions for improving the regulation system of PPP projects in China are presented according to the comparative analysis. ①The government should publish relevant policy documents or adjust relevant government functions as soon as possible， based on the regulatory subjects are absent of some decision nodes. ②The competent departments should be set up reasonably by relevant government department， because regulatory subjects of some decision nodes are inconsistent. ③The appropriate regulatory subject should be chose by the relevant government according to China's special national conditions and cultural background， because the inconsistent of regulatory subjects of some decision nodes.

關键词：PPP项目;监管体系;审批;监督

Key words： PPP projects;regulation system;ratification;monitoring

中图分类号：F294                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）07-0010-06

0  引言

我国既有PPP项目实施失败多由监管不力引起：①对PPP项目中各利益相关主体的监管不到位，如，廉江中法供水厂项目因官员腐败、监管机制不完善导致自来水公司拒绝按合同购买自来水[1];②政府部门对项目绩效的监管机制及能力欠缺，如，香港东隧项目因价格监管能力不足、收费较高引起社会不满[2]。随着PPP实践的推进，现阶段也不断暴露出各种新的问题并引起了政府相关部门的重视。例如：财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上指出，PPP存在支出责任固化、支出上限虚化、运营内容淡化、适用范围泛化等四大发展不规范问题。针对在PPP实践中各个阶段涌现的新的问题，政府部门虽充分发挥其在PPP规范发展方面的监管职能，发布了一系列指引和规范文件对其进行修正。但是我国现行的监管体系仍有较大的完善空间，例如，对于地方政府试图过度利用鼓励政策、借道政府性基金突破PPP项目10%红线的倾向尚未被规制;地方政府在省、市、县各级均独立建立PPP咨询机构库，咨询机构疲于入库申请造成资源浪费、效率低下等问题;此外，大岳总监徐志刚指出我国现有PPP项目监管体系存在前期工作监管不足、运营期监管意识和能力不足、对政府履约监管不足等问题。由此可见，在我国现阶段PPP项目井喷式发展以及乱象频发的情况下，建立和完善现有PPP项目监管体系亟待解决。

1  文献分析

1.1 PPP项目监管体系构建的文献分析

以“PPP监管体系”为主题在中国知网中进行期刊论文检索，结果显示现有关于PPP项目监管体系构建的研究包括围绕政府角色构建以及依据PPP项目阶段构建两大类：

前者又包含①从法律法规、监管机构及组织设置、监管绩效评价机制等方面进行构建，如王俊豪等[3]构建的中国城市公用事业PPP监管体系框架，是通过监管法规政策体系、监管绩效评价体系以及监管机构体系三者的相互联系与协调来实现监管有据、激励有效、运行高效。②根据监管活动的性质对PPP项目监管体系进行构建，如孙建强等[4]在研究城市基础设施PPP项目政府监管框架时，将其分为经济性监管和社会性监管2类。

后者是依据PPP项目的阶段构建全生命周期监管体系，如温来成[5]从财政风险角度将PPP项目全生命周期的监管分为以下三部分，事前准入监管包括项目立项以及主体准入的审核，事中执行监管主要对运营绩效进行监管，事后审核监管包括绩效评价和第三方审计等。

以上研究通常是对实务界累积经验的分析、总结与整理，对于监管的理论架构及其内在影响机理未经过理论化、系统化的深入研究，较为薄弱。有鉴于此，亟需建立系统的、可操作性强的PPP项目监管体系。

1.2 监管改善研究方法的文献分析

以“项目监管”为主题在中国知网中进行期刊论文检索，并筛选其中包括监管改善研究的内容，结果显示，现有关于监管改善的研究方法包括两类：

①通过选取具有代表性的国家作为研究样本，在考察国外相关制度并分析当前我国PPP项目监管存在问题的基础上，吸收和借鉴国外先进经验，提出适合我国PPP项目监管的制度体系或改善措施，即借鉴法。例如：Qi等[6]通过对比中国和新加坡在政府监管及机制设置等方面的差异，发现中国PPP项目决策阶段存在缺乏审批和监督的统一部门、政府监管体系不完善、缺乏PPP相关信息公开等问题，进而主张从成立PPP项目审批与监管特别部门、从国家层面开发清晰的PPP项目审批流程等方面改善PPP项目决策。此类研究多为经验性地提出实务性的监管对策或措施，且所给出的改善措施多只针对具体问题，较为零碎。

②通过建立项目中利益相关者之间的博弈模型，根据其求解结果分析监管策略及改善方式，多为二人博弈，即理论演绎法。例如：乌云娜等[7]在研究政府投资项目监管的优化问题时，首先分析了政府投资项目中暴露的问题，然后在分析合谋机制及主体心理特征的基础上，结合前景理论和博弈理论，建立了政府投资代建项目合谋监管威慑模型，并根据模型结果给出有限理性合谋监管策略。此类研究科学性、系统性较强，但同时受其方法限制，鉴于在项目中涉及的利益项目方众多，仅考虑二人博弈无法真实、全面反映博弈关系整体特征。两种方法中，前者可操作性强，但具体应用时需加强对中国国情的分析，以免对国外先进经验的生搬硬套;后者虽较为系统、科学合理，但方法较为高深，可操作性较弱。考虑到研究结果的科学性和可操作性，需要综合两种方法的优点，同时回避其缺点，有鉴于此，本研究采用借鉴与理论演绎相结合的研究方法。

2  基于理论分析的PPP项目监管体系构建

在本研究之前，课题组以Fama决策理论为研究基础，通过扎根理论的研究方法对PPP项目监管的构念与结构维度进行了探索性研究，将监管定义为决策过程中的审批与监督两种性质的活动。有鉴于此，本研究以梳理PPP项目中的决策节点为切入点，进一步对决策节点上的审批与监督活动进行分解，对其实施监管活动的主体及实现方式等进行研究，进而构建理论上的PPP项目监管体系。

2.1 PPP项目决策节点分析

PPP项目决策贯穿PPP项目的整个过程，本研究将通过以下两种方式梳理出PPP项目的决策节点。

2.1.1 基于文件的决策节点识别

PPP是政府通过与社会资本合作来提供公共资产、产品或服务的一种模式，2014年11月29日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，以下简称113号文），此文件是我国自推广PPP以来首个对PPP项目操作流程进行引导和规范的文件，也是截止目前为止唯一较为权威的流程文件。此外，由于PPP项目周期较长，在其实施过程中会涉及多项决策，而在项目执行过程中是以PPP项目合同为参照的，因此，PPP项目合同会对PPP项目进入执行阶段之后的事件进行约定。我国现行的关于PPP项目合同的文件包括《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号，以下简称2724号文）的附件，與《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称156号文）的附件。有鉴于此，本研究将以113号文中规定的流程为切入点，分析每个流程中可能包含的工作事项，并通过对2724号文和156号文的逐条分析，挖掘出需要决策的事件。

2.1.2 基于文献的决策节点识别

在中国知网以为“PPP”且“决策”为主题进行检索，结果显示对PPP项目中涉及的决策节点进行梳理的文献较少，主要为杜亚灵[8]、伍迪[9]以及寇越[10]的研究成果。杜亚灵是以BT项目为研究对象的，相比PPP项目缺少运营环节;伍迪在杜亚灵识别出的决策节点基础上增加了运营阶段的3个节点，即运营/维护/服务供应商招标、产品/服务定价与调整、产品/服务支付管理。因此，本研究选择以伍迪识别出的决策节点为基础，寇越识别出的运营服务要求的变更、更新改造和追加投资2个决策节点为补充，最终得到30个决策节点。

在PPP项目合同体系中，包括政府方和社会资本方签订的PPP项目合同与社会资本方为了履行PPP项目合同而与承包商、运营商等签订的一般合同两个层面。考虑到，本研究中的监管是市场层面的一种活动，故重点关注社会资本方所处的市场环境，即关注第一层面的内容，因此将重点梳理与第一层面密切相关的决策节点，而将一般合同中涉及的决策节点筛除，最终得到PPP项目的决策节点，见表1第1列。

2.2 审批与监督主体分析

对于每个决策节点来说，监管涉及其决策过程中的审批和监督2个环节，监管活动的实施不仅离不开监管主体，而且要求政府各部门各司其职、互相制衡，因此，本研究通过以下两种方式对各决策节点的审批与监督主体进行分析。

2.2.1 基于制衡关系的主体分析

在PPP项目监管体制较为成熟的国家，其相关经验显示确定监管主体的原则包括：①监管主体的专业性;②监管主体的独立性，即要求监管主体应站在第三方立场，与被监管对象无利益关系。具体而言，Fama[11]的决策理论中将提议权和审批权配置给不同的主体，执行权和监督权配置给不同的主体，这种将“裁判员”和“运动员”角色分离的配置方式，满足监管主体独立性的要求。在PPP项目的决策活动中，提议及执行的主体是既定的、已明确的，根据对113号文条款的分析，本研究识别与分析出每一个决策节点所对应的提议主体及执行主体。根据前述Fama决策理论分析，即后续确定的审批主体应该将该决策节点识别出的提议主体排除在外，同样地，后续确定的监督主体应将该决策节点识别出的执行主体排除在外，以此来实现主体间的制衡，如图1所示。

2.2.2 基于政府部门职能的主体分析

在我国，政府相关部门是按照其所承担的职能范围履行监管职能的，且其职能范围是清晰、可获得的，有鉴于此，本研究将在对监管主体独立性和专业性分析的基础上结合我国政府相关部门的职能范围，确定每一个决策节点的监管主体。通过百度搜索引擎进入“中华人民共和国中央人民政府”官网，点击“服务”功能下的“部门大厅”模块，查询每一个国务院组成部门、国务院直属特设机构以及国务院直属机构等的主要职责，逐一阅读并整理了与本研究中所识别出的PPP项目决策节点相关的政府部门及其职责，最终筛选出发展改革委、财政部门、监察部门等21个政府部门或机构，并整理每一个部门的职能中涉及到的与PPP项目决策过程相关的职能。

针对每一个决策节点，根据审批与提议主体不同、监督与执行主体不同的原则，结合现有的政府各个部门的职能，本研究最终确定的审批主体及监督主体，见表1第2、4列。

2.3 审批与监督方式分析

监管方式是监管主体能否充分发挥监管职能的关键，其设置合理与否直接关系到监管是否有效[12]。本研究将在分析与总结可选的监管方式的基础上，对其适用情况进行分析，据此给每一决策节点分配其适用的审批和监督方式。

2.3.1 可选的审批方式及其适用情况

本研究中的审批（ratification）是Fama决策理论中的一个环节，主要是对提议进行审定的过程，审批性质的活动包括审批及备案2种。前者是指“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”[13]，是具有审批权限的政府部门采取的一种事前控制手段;后者是指向主管部门报告事由、存案以备考察，主要包括①行政许可意义的备案，是后续许可的前置条件（通过一定的程序最终获得审批，因此，本研究将其视为获取审批的程序之一，排除在备案以外）;②公示性质的备案，是对已有的权利、资格或行为在法律层面的承认、明确或否认（是对已有事实的一种确认，不属于本研究中“对提议的审批”范围）;③监督意义的备案，是由提议主体向主管部门告知相关事由、材料等，主管部门将其存档，以便随后审查或其他活动获取信息，作为后续监管的信息基础。综上，第三种为本研究中的备案，即相对于审批而言，备案不对提议主体的权利义务以及从事某项活动的资格产生实质影响。

审批方式的适用，需要综合考虑以下因素：提议标准的清晰度（clarity of criteria for planning）、信息需求及能力（the informational needs and capacity）、政府資源（government resources）[14]。具体而言，对于法律规定不明确或者难以在事前制定详尽可接受的管理标准的情况下，监管者应提前介入决策活动，对提议进行审批;在提议阶段容易被监管者当做“作文练习”（a paper exercise）而规避某些重要信息的情况下，监管者应提前介入对提议进行审批;监管部门对后续检查的需求不会因为事前批准的提议而豁免，相对于审批而言，备案给政府部门带来的资源负担较少，因此，在财政不充裕的情况下，可以考虑采用备案的方式。

2.3.2 可选的监督方式及其适用情况

通过对监管方式的文献分析，发现主要存在以下3种监督方式。

①财务监督。

财务监督是运用单一或系统的财务指标对企业生产经营或业务活动进行观察、判断、建议和督促，使企业活动合乎程序和要求，管理行为更加科学严谨。例如：许鸿昌[15]对PPP模式下的财务监督方式进行了研究，分为建设实施和运营2个阶段，前者是对社会资本方资金筹措的监管;后者主要是通过对维修费用、折旧费用的计提和分摊、企业管理费用的控制实现运营阶段的成本监管。

②审计监督。

审计具有预防、揭示和抵御功能，在审计监督活动中，审计部门本着客观中立的原则，从立项决策阶段开始，对PPP项目中的资金活动从中涉及的资金活动进行客观审查，实现对社会资本方以及政府方的监督。例如：王予函[16]主张从项目识别到项目执行阶段的融资与建设环节由固定资产投资审计处进行审计监督;项目运营阶段由行业所属专业职能部门进行审计监督;项目移交环节由固定资产投资审计处审计。此外，其基于113号文从合规性、管理类、经济效益、社会效益等4个方面梳理了PPP项目绩效审计指标，贯穿PPP项目全过程。

③公众和社会监督。

公众是PPP项目产出的直接使用者，通过信息公开、建立健全听证制度、建立专业的中介组织、开通投诉渠道接受利益攸关群众的举报、建立投诉处理机制等保障公众监督与社会舆论监督。例如：关于价格的调整，英国对此有一整套的程序安排来实现监督，通过市场调研、信息收集、项目公司运营情况分析、专家论证以及公众咨询等;美国通过举行公众价格听证会，对项目公司提交的成本资料以及申请的投资回报率展开讨论。叶晓甦等[17]对PPP项目的公众参与机制进行了研究，将公众参与PPP项目的重点依次锁定在立项决策阶段、竣工验收阶段以及运营期，项目各相关者主要通过决策参与、信息公开、重点监督、信息反馈4种方式参与PPP项目监督。

结合决策节点的自身特点，从可选的监管方式中分析选择合适的监管方式，以实现对PPP项目决策节点执行过程的监督，结果见表1第3、5列。

2.4 PPP项目监管体系分析结果

通过对1至3研究结果的整理，得出本研究的PPP项目监管体系，见表1。

3  基于政策文件及案例分析的PPP项目监管体系

3.1 基于政策文件及案例分析的中国PPP项目监管体系现状

在梳理我国PPP项目监管体系现状时，首先，通过对PPP相关的政策文件的整理，找出每一个决策节点对应的文本规定，从中识别出审批主体与方式、监督主体与方式;其次，对于未在政策文件中找到相应规定的，通过对案例的分析找出其在实施时的审批主体与方式、监督主体与方式，最后，综合2种途径得到我国PPP项目监管现状。由于文本量较大，本研究仅以“物有所值评价”为例如表2所示，说明得出其监管现状的过程。

3.2 与理论上的PPP项目监管体系对比分析

将3.1中通过政策文件及案例分析得到的PPP项目监管现状与2.4中通过理论分析得到的PPP项目监管体系（见表1）进行对比，总结与归纳两者的不同之处，结果见表3。

4  PPP项目监管体系的改善建议

4.1 部分决策节点监管主体缺位，政府宜尽快出台相应政策文件或调整相关政府职能

4.1.1 对运营阶段的重要事项进行审定或备案

根据本研究结果，现有政策文件及案例中对运营维护、产出标准和要求变更、对产出的计量与评价3个决策活动的审批情况未进行明确。然而，对以上3个决策活动中的提议进行审批是非常必要的，是提高PPP项目效率的内在要求：

①PPP项目运营维护方案直接关系到社会资本方提供的公共资产、产品和服务的质量，为保障政府部门对社会资本方提供的项目产出的有效控制，应该对PPP项目运营维护方案进行备案;

②产出标准和要求变更，即对项目产出的产品或服务的绩效衡量标准的变更，作为控制PPP项目产出的一种手段，其变更应经过专业的审定程序;

③PPP项目的产出的计量与评价往往与对社会资本方的付费挂钩，考虑到项目绩效标准应在事前明确，并在PPP项目合同中具体约定，而PPP项目合同是经过人民政府审批的，因此对其计量与评价时不再重复审批，只对其进行备案，当产生与此相关的争议时，以便对其进行查证。

4.1.2 对移交阶段的重要事项进行审定或备案

除移交补偿方案需经审批外，移交工作组的建立、资产评估和性能测试2个决策活动关乎公众利益，需对本过程中的提议进行审批，具体而言：①移交工作组由其指定机构和项目公司组成，应对其成员构成的合理性及其职责范围进行审定并备案;②资产评估和性能测试方案是由移交工作组或政府方委托的独立专家编制的，直接关乎PPP项目是否实现物有所值，应经过相关部门对其合理性进行的审定和备案，以便日后查证，并在PPP项目移交结束后进行评价作为政府部门的决策来源。

4.1.3 对准备阶段的政府部门重要决策进行监督

根据本研究结果，现有政策文件及案例中对实施机构确定这一决策节点的监督缺位，然而实施机构负责项目的准备、采购、移交等工作，直接关系PPP项目运作的规范性，考虑到政府部门的职能设计，宜由监察部门对其进行监督。

4.2 部分决策节点监管主体不一致，相关政府部门应合理设置主管部门

4.2.1 加强审计部门对政府相关部门决策行为的监督

在开展项目可行性研究、物有所值评价、财政承受能力论证，以及进行合同谈判与签署、股权结构调整等与财政风险密切相关的决策活动中，需要审计部门作为客观中立的一方，对相关政府部门的决策与行为进行监督，间接实现对PPP项目潜在财政风险的监控[18]。根据本研究结果，现有政策文件中对以上几个决策活动监督主体的规定，除后2者外，基本符合“谁审批谁监督”的原则，分别由发改委及财政部审批与监督;合同谈判与签署受到成立的PPP项目工作小组的监督;对于股权结构的调整则由各级财政部门会同行业主管部门对其进行监督。然而，以上环节均应受到审计部门的监督，尤其是物有所值评价和财政承受能力论证环节，都是由财政部门组织实施的，在上级压力下很容易使评价和论证流于形式，此时，审计部门的客观独立性使其具备对实施PPP项目的相关政府部门形成制约的能力。

4.2.2 加强监察部门对政府相关部门执行决策的监督

对于协调机制的确定、实施机构的确定以及实施方案的确定，是由地方人民政府进行组织、授权及审批的，其执行主体均为政府相关部门，以上3种决策的监督应由监察部门对其执行情况进行监督。根据本研究结果，我国现有政策文件中，仅在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改等6部委，25号令）中对协调机制的监督以及对实施方案的监督有所涉及，要求“协调机制组成以及职责等信息向社会公开”、实施方案“按规定向社会公开”，即通过信息公开的方式实现公众对PPP项目的监督。然而，相对于监察部门，公众的监督意识、能力较弱，且其知情权较为有限，难以发挥应有的监督作用[19];此外，监察部门可督促参与PPP项目的相关政府部门履职、履约。有鉴于此，应充分发挥监察部门的监察职能，与参与PPP项目的政府部门形成制衡的局面。

4.3 部分决策节点监管方式不一致，相关政府部门宜根据中国特殊国情和文化背景选择适用的监管方式

4.3.1 保障公众在PPP项目关键节点的知情权、管理权及监督权  公众参与是公共项目决策的重要环节，除政府相关部门依据其职能对PPP项目实施监管外，还应该关注公众对PPP项目的监督，以作为政府部门监督的有力补充。

具体而言：①信息公开机制，建立公众参与公共项目决策表达意见及咨询的渠道，通过PPP项目储备库、公示项目采购阶段的相关文件等保障公众知情权;②在项目立项决策阶段，应该由相关领域的专家对项目可行性、物有所值、财政承受能力等進行评价与论证，在项目运营阶段涉及PPP项目产出的价格调整的，可通过设置价格听证机制保障其参与决策的管理权;③在项目运营期，可通过建立投诉机制接收公众反馈，并对其进行及时有效地处理，从而保障其监督权。

4.3.2 相关政府部门应该关注与反思公众监督方式的效力  在保障公众相关知情权、管理权以及监督权的基础上，相关政府部门应该关注与反思公众监督方式的效力，理论上可行的监管方式在我国特殊国情和文化背景下不一定适用，例如：举报这一公众参与监督的方式，中国古语讲究“明哲保身”，参与举报的积极性和主动性较为欠缺，常常选择“事不关己高高挂起”或“睁一只眼闭一只眼”，即使与切身利益相关，也会常常顾虑“胳膊拧不过大腿”或者被打击报复选择“留得青山在不怕没柴烧”式的容忍。因此，对于现阶段主要依赖公众监督这一方式的决策节点，相关政府部门应重视其与其他更为有效的监管方式的结合，以保障监管效力。

5  总结

本研究基于理论分析构建了PPP项目监管体系，并通过与监管现状的对比分析，系统地梳理出了我国PPP项目监管体系的不足并提出了相应的改善建议，为政府之后开展PPP项目的监管工作提供参考。然而，PPP项目周期较长，在其实施过程中会涉及大量的决策需要被监管，即PPP项目监管这一研究主题是较为庞大且复杂的，完善的监管体系的建立任重道远。由于时间精力有限，且作为学生研究渠道较少、资料来源较为单一，本研究的研究结果是需要进一步精细化的。但本研究为PPP项目监管研究开辟了一个方向、思路、框架，其他研究者也会在此基础上继续进行进一步的深入研究，相信经过几年的努力，关于PPP项目监管的研究会越来越完善。

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