国内城市地下空间政策对成都的启示

2019-07-19何萍,李星,谭月

四川建筑 2019年3期

何萍, 李星, 谭月

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610000)

随着我国进入高速的城镇化发展阶段，城市地下空间建设进入全新阶段，地下空间发展呈现深层化、多样化、网络化的趋势，地下空间利用由单一的人防工程向商业街、轨道交通、市政管线、综合管廊、公共服务设施等转变，城市地下空间的建设发展需求极速增长。但目前我国城市在地下空间开发时，往往照搬城市建设的基本模式，尚缺少完善的配套支持政策，导致城市地下空间利用效率不高，协调难度大。

1 国内地下空间现状政策发展趋势

1.1 国家层面尚无关于地下空间的专门法律

近年来，中国城市均开始出台关于地上空间开发管理具体政策与规定，但目前国内尚未出台关于地下空间的专门法律，在地下分权、地下征收征用、产权登记、促进利用、环境保护、安全防灾等方面均未做出详细的规定。

1.2 各地关于地下空间的政策内涵盖地下空间规划、建设、管理的各个方面

近年来，我国各级城市相继开始颁布城市地下空间开发利用的相关管理办法。目前主要聚焦于地下空间国土资源管理、地下空间开发建设、地下空间出让、地铁及综合管廊等专项设施建设等方面，具体包括地下空间规划编制、使用权、工程建设实施、使用运营管理等内容。

地下空间使用权的取得方式包括招标、拍卖、挂牌、协议出让方式及相应的适用情况。并且对城市地下公共设施等情况则明确了划拨的方式来取得使用权。基于地下建设用地使用权，管理规定中还对使用权的登记做了明确规定，包括权属范围确定等。

在地下空间管理办法中，对地下空间规划的编制均有足够的重视，对地下空间规划编制主要规定了规划的主体内容与具体深度，主要包括地下空间发展战略、功能分区、用地规模和布局，禁止、限制与适宜区范围、重点区域开发利用范围与详细规划引导等内容。

地下空间的工程建设和使用主要规定了建设管理方面的规定、标准和规范，地下工程的勘察、设计、施工等各个建设环节中的审查程序，工程许可的获得。

1.3 各层级政策需形成合力，通过多层次引导，支撑和鼓励地下空间建设

目前国内不同城市所出台的地下空间相关政策，内容虽然涵盖了城市地下空间规划、建设和管理的各个方面。但在实际操作过程中，不同环节往往由不同的部门进行具体管理，相互之间对政策的理解和落实会存在一定偏差，导致政策难以真正发挥最大效力，对地下空间建设的支撑和鼓励作用未得到体现。

上海、深圳等地下空间政策制定和实行较好的城市，首先是强调政策体系的完善。通过多层次的地下空间政策，对地下空间建设的各个环节、涉及的各个部门均起到了较好的引导作用，保障所有部门的职能均在统一的框架下行使，对地下空间建设的各个环节均提供有力的支撑，对地下空间的建设进行全方位的鼓励。

如上海市关于地下空间从规划、出让、建设等各个方面出台了了各项管理规定、条例、办法等，通过多层次的统一协调与管控，保证城市各部门在地下空间建设中均能发挥积极的作用，提供相应的服务(表1)。

2 国内先进城市经验借鉴

国内城市在地下空间管理规定的基础上，针对实施过程中遇到的实际问题，一是出台完善的地下空间政策，形成完善的政策体系，实现有效衔接、方向统一、高效联动的引导与管理政策；二是关于政策中促进地下空间建设的核心内容主要包括对地下空间的权属进行独立明确、对地下空间的界限进行科学划定、对地下空间的建设实施进行扶持鼓励，以上政策要点是对城市地下空间建设具有最直接、最有效引导的方面，涉及地下空间的建设实施的关键程序，是政策体系构建的核心抓手。

表1 上海地下空间相关政策

2.1 完善的政策体系架构

以上海为例，上海地下空间政策体系有效覆盖了地下空间建设的各个环节，通过一系列的管理规定、部分和条例等内容，将地下空间建设所涉及到的民防规划、建交、房地、市政、交通等各个部门的职权都进行了有效的明确，保证各个部门在地下空间规划建设的各个环节均能发挥最有效的作用，同时各项政策直接按的有效衔接有提升的政策的延续性，确保全市地下空间的有序建设。上海市关于地下空间建设的各个环节的主要政策如图1所示。

2.2 政策体系的核心内容

在完整的地下空间政策体系下，实现对地下空间建设实施最有利支撑的核心内容在于完善产权登记、分层管理和直接鼓励政策这三大方面。产权登记和分层管理是优化地下空间土地使用权获得方式、出让方式的基础，将有效提升城市地下空间的建设灵活性，这部分政策既有效承接了地下空间规划内容，同时对地下空间建设起到直接的指引，是地下空间政策完善的重点。其他还有对地下空间建设的直接鼓励政策，可以提升市场对地下空间建设的参与度与积极性。

图1 上海市关于地下空间建设的各个环节的主要政策

2.2.1 地下空间产权登记

目前城市用地的管理规定中，土地权属界定以平面界限为主，地下空间的权属往往依附于地面的用地。随着地下空间独立开发的需求越来越高，地下空间不再附属于用地，独立记权的方式已在众多城市得到应用。要明确地下空间的权属界限，就需要将原有的平面界限升级为三维的权属界限，通过细化地下空间权属界限的划定，为地下空间分层管理奠定条件。

关于地下空间产权登记，杭州出台了地下空间产权登记与管理维护的实施细则。细则中采用三维登记方法，以宗地为单位，对地下空间进行分层设立、分层登记，采用水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定地下空间权属范围，实现了地下空间的完全独立记权。

2.2.2 地下空间分层管理

分层管理是地下空间发展的重点趋势，是提高地下空间建设灵活性的重要手段，目前关于分层管理的主要内容是分层记权和分层出让。分层记权和分层出让是指通过三维的权属界限，对地下空间按不同分层进行权属登记，然后再按不同分层，分别以不同的价格和不同的方式对地下空间进行分层出让。目前深圳、上海已有关于分层出让、分层计价的操作实例。

在上海的地下空间管理规定汇总，对不同分层的地下空间允许单独出让，可以根据性质按不同的方式进行出让，包括划拨、出让、租赁等。不同类型、不同分层的地下空间也有不同的出让价格(表2)，从而提升地下空间利用的灵活性，促进地下空间多元化利用。

表2 上海地下空间分层出让价格比例 %

2.2.3 地下空间鼓励政策

目前在各地的地下空间政策中，逐步在增加有效的鼓励政策，以提升城市地下空间开发利用的积极性，同时有效保障地下空间的公共效益。主要的地下空间鼓励政策有财政扶持、专项资金等。

上海针对综合管廊、地下公共停车场等公共地下设施，安排一定比例财政贴息，适度减免行政事业性收费等多种方式提供财政扶持。

杭州针对地下空间重点建设区域和项目，加强了专项资金的设置，直接对其建设进行了鼓励。

3 对成都地下空间政策完善的借鉴

成都目前处于地下空间的快速发展阶段，年均建设量增长超过800×104m2，目前已出台《成都市城市地下空间开发利用管理办法》(试行)，办法中明确了各部门职责，确定用地管理、建设管理、使用管理等内容，尚缺少实施细则与配套鼓励政策，结合国内先进城市的发展经验，建议从以下几个方面加强。

3.1 构建完善的政策体系

为形成政策合力，应在《成都市城市地下空间开发利用管理办法》(试行)的基础上，完善地下空间相关政策体系，实现对城市地下空间从规划、土地出让、建设实施等各个环节的有效引导，确保各个国土、建设、规划、市政等部门在地下空间管理方面均能发挥与城市地下空间发展方向相一致的作用。尽快出台专门的地下空间产权登记办法、各类地下空间设施的建设引导与鼓励政策等，形成统一完善的政策体系。