最初的尝试

■高咏沂

1979年7月1日五届全国人大二次会议通过宪法修正案、地方组织法，第一次在宪法和法律上规定县级以上各级人大设立常委会。当年12月，江苏省人大常委会选举产生。第二年在经过试点的基础上，各市、县也逐级建立人大常委会。从那时起，省人大常委会已走过四十年。四十年的实践证明，地方建立人大常委会对坚持和完善人民代表大会制度，切实保证党的领导、人民当家作主和依法治国具有深远的意义和重要的作用。

党的十一届三中全会提出的改革开放路线和加强社会主义民主，健全社会主义法制的重大决策是推进这一重大政治进程决定性的力量。所以在半年多的时间里，就完成了地方建立人大常委会从制定法律到全面实行的过程。

然而，当回顾历史的时候，不难发现，对于地方人大设立常设机构的问题，我们有过思考，出过预案，甚有过最初的实验，但由于国内外形势的变幻，治国方略的调整以及主观认识上的举棋不定，使它整整延宕了二十多年。1979年6月，彭真在五届全国人大二次会议上关于七个法律草案作说明时讲了这样一段话：“这次提交大会审议的法律草案，大多数原稿经过了长时间的酝酿准备。几个组织法是经过长期调查研究和总结过去经验，修订推出的。”几个组织法当然包括地方组织法，当然也包括地方人大设立常委会问题。

1948年至1949年，解放战争取得了压倒性的胜利，新中国呼之欲出。在广大的解放区，特别是新占领的大中城市建立国家政权提到了中国共产党的重要议事日程上来。新中国即将采取人民代表大会的政体，这是毛泽东早就提出的构想。由于解放初期各方面条件所限，所以，1948年11月中共中央提出，采用各界人民代表会议这种临时性政体，逐步向人民代表大会过渡，并作出相关规定。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》进一步确认，凡人民解放军初解放的地方，在条件许可时召集各界人民代表会议；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会职权。

两个多月后，中央人民政府通过《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》和《县各界人民代表会议组织通则》这三个通则可以看作是实施政协共目纲领的基本法律，也是地方组织法有关人大部分的前身。值得注意的是，在这三个通则中都比较详细地对各界人民代表会议及其设立常设机构作了规定。

组织通则规定，各界人民代表会议休会期间，省、市设协商委员会，县设常务委员会。其成员为主席一人，副主席若干人及委员若干人，由各界人民代表会议选举产生。

省、市协商委员和县常务委员会的职责与现在人大常委会相同或相近的有协助实行人代会的决议，对同级政府提出建议，负责进行下一届代表会议准备工作，商定本级人民代表的人选。

组织通则规定，省、市协商委员会的工作机构。设秘书长一人、副秘书长若干人，协助主席、副主席工作；根据需要，可设各种委员会，吸收协商委员会委员和各界人民代表会议代表参加工作；各委员会由协商委员会分别推定主任一人负责主持。

协商委员会定期召开会议。组织通则规定，省协商委员会每三个月召开一次会议，市协商委员会每月召开一次会议，县常务委员会的会期没有作规定。市协商委员会之所以每月召开一次会议是因为市各届人民代表会议每三个月就召开一次会议（县人代会相同），而省各届人民代表会议每年召开一次会议，所以省协商委员会会议三个月举行一次。代表会议和协商委员会会议的不同密度，后来成为影响1954年宪法和地方组织法有关地方人大规定的重要因素。

各界人民代表会议组织通则在江苏得到较好贯彻执行。从1949年到1953年江苏分为南京市、苏南地区、苏北地区三个行政区。其中南京市最早成立各界人民代表会议（1949年9月）及其协商委员会(1949年12月)并先后按照《市各界人民代表会议组织通则》、《省各界人民代表会议组织通则》工作三年，共两届。（市代表会议每届任期为一年，省代表会议每届任期二年）因此南京市协商委员会是研究我省解放初期地方政权建设的较好样本。

南京市第二届协商委员会于1949年12月一届市人民代表会议第二次会议通过成立，组成人员37人。主席由市委书记粟裕兼任，副主席4人，委员32人。这一届按照市代表会议组织通则规定执行，任期为一年，代表会议每三个月召开一次，协商委员会会议每一个月召开一次。所以第一届南京市代表会议共召开三次会议，协商委员会共召开十三次会议。完全符合组织通则要求。

南京市二届代表会议和协商委员会执行的是省代表会议组织通则。1950年10月29日召开第二届代表会议第一次选举成立协商委员会，组成人员共70人，主席由市长柯庆施兼任，副主席4人，委员50人。这一届代表会议任期二年，每年召开一次代表会议，协商委员会每三个月召开一次会议。所以这一届南京市共召开了四次代表会议，二十六次协商委员会会议，其中有十六次是与市政府共同召开的联席会议。

1953年1月恢复江苏省建制，南京市和苏南、苏北三个地区的协商委员会合并成立江苏省协商委员会代行使职权。1954年8月省一届人民代表大会召开第一次会议。省协商委员会委员陈鹤琴向大会作工作报告。

各界人民代表会议无论从制度设计还是实际运作来看，都具备了人民代表大会的基本特征，省、市协商委员会和县常务委员会同样为后来建立地方人大常委提供了借鉴。

1954年各界人民代表会议顺利完成了向地方人民代表大会的过渡，而省、市协商委员会、县常务委员会却未能转变为地方人大的常设机关，这是什么原因呢?1954年刘少奇在一届全国人大一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案报告》时作了说明。他说，“有些人提出关于地方国家机关的一种修改意见。这种意见认为地方各级人民代表大会也应当同全国人民代表大会一样设立常务委员会。宪法起草委员会没有采纳这个意见。”他解释说：“全国人民代表大会工作繁重，当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会，因为地区小，就越容易召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”

刘少奇的解释说明两个问题，第一，地方人大的工作任务不重，主要是决定重要事项和选举政府成员，如设立常委会，就只剩下行使决定权一项，工作量更小。因此，只要每年多开一、二次人代会议就完全可以胜任。第二，协商委员会的组成成员中，有一些政府工作人员，例如，南京市第二届协商委员会主席就是市长兼任的，协商委员会会议也大多与市政府联袂召开，显得相互重选，反不如政府直接操办来得方便。况且新政权刚刚建立时，地方普遍采用军事管制——行政主导的管理体制，共同纲领也明文规定“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。54宪法虽然对以上规定作了修正，突出人民代表大会作为国家权力机关的地位作用，但是以行政为主导的国家管理模式的惯性仍旧深刻而长久地影响着地方政权的体制结构以及行为模式。

随着国家和社会的迅速发展进步，地方人大工作的缺陷和不足，逐渐显露。1957年，一个关于县级以上地方各级人大设立常委会的方案设计并提了出来。