技术治理逻辑与行动策略选择<br/>——基于体育社会组织改革历程的考察与审视

技术治理逻辑与行动策略选择
——基于体育社会组织改革历程的考察与审视

2019-07-18何强

体育科学 2019年4期

何强

（重庆师范大学体育与健康科学学院，重庆401331）

0 问题的提出

进入21世纪以来，伴随着我国体育改革的纵深推进，体育社会组织改革日益成为学术界和决策层高度关注的核心议题。在学术研究层面，基于强国家、弱社会的改革初始条件以及政府主导型改革路径，多数研究倾向以体育社会组织所处的制度环境作为基石（黄晓春,2015），试图从制度激励与约束机制的视角清晰呈现体育社会组织改革的深层制度逻辑，形成以制度为核心的主流研究范式。此类研究从制度文本入手，聚焦以监护型逻辑为基本取向（邓正来等,2012）、以“限制发展”为主要特征的“双重管理”体制（王名,2014a），认为这套暗含强烈约束性特征的体制机制是导致体育社会组织依附式发展、独立自主性缺失、能力不足等问题的根源所在。按照这一逻辑，突破改革困境的前提条件是修正约束性体制机制，形成激励性的制度环境。这种思路清晰、逻辑严密的线性因果分析，在学术界及体育公共政策领域都有重要的话语权。

上述逻辑解释近年来却在理论和实践层面遭到强有力的挑战。在实践层面，以党的十八大为起点，从十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，到党的十八届三中全会明确“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开、推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，再到党的十九大强调“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”党的纲领性文件持续释放积极推动社会组织改革的政策信号。此外，4类组织直接登记、试行备案制、政府向社会组织购买服务等政策的出台实施，都显示出更为宽松的制度环境已经形成。但是，体育社会组织仍然面临着规模偏小、结构有待优化、活力不足、治理结构不完善、政社关系不清、组织能力不足等问题（刘国永等,2016）。这一现象表明，在激励性政策与制度背后，还有一些未被察觉的机制仍在隐蔽地发挥作用。

在理论层面，虽然以制度为核心的研究范式揭示了制度要素的作用机制，但此类研究却暗含了一个理想假设，即制度能够被完全执行，并直接作用于体育社会组织。而政策执行相关研究表明，宏观政策在具体执行过程中往往伴有选择性执行、象征性执行、替代执行、模糊执行等执行走样现象（丁煌,2002），因此，单纯的制度文本分析显然难以精确呈现影响体育社会组织改革的复杂机制。基于这一研判，本研究试图在体育社会组织宏观政策与具体改革实践之间建立“技术治理逻辑-行动策略选择”的解释框架，以进一步完善单纯的制度文本分析链，力求尽可能对体育社会组织改革进行“全景式”解读与审视。

1 体育社会组织改革进程中的技术治理逻辑及其生成机制

1.1 技术治理释义

一直以来，“政府主导”都是学界概括我国改革总体特征的惯性用语。然而，政府主导改革如何落地实施、相关政策如何执行等重要问题却往往被忽略。“技术治理”为我们理解上述问题打开了一扇窗户。依据相关学者的研究，技术治理是指在政府主导改革的逻辑下，以不触及行政科层制管理体制机制为基本前提，通过行政工具手段的技术化改造，增强政府治理行为的科学化、规范化、程序化和精细化，满足治理变革转型需要。具体来看，行政工具手段的技术化改造主要包括：

1）科层制行政体制结构科学化。行政机构设计合理、分工明确，具有严格的职级结构和行政隶属关系，官员任期固定、职责明确，有专业化的履职能力和丰富的行政经验。

2）多元化的政府职能定位。从单一的经济建设转向经济建设、社会建设、公共服务等多元兼顾。从体育行政职能定位看，从原来以提高竞技水平为重点向为国家经济发展、健康中国建设等国家战略服务转变。

3）多重化的行政考核指标。与行政职能多元化相对应，考核指标从单一的经济增长转向经济发展、社会建设、生态文明、文化建设等多重指标。

4）法制化、程序化、规范化的行政行为。依据法治政府、依法行政、政务公开等基本要求，行政过程更加注重法制化约束、程序规范、过程透明、高效行政。

5）持续严厉的行政问责机制。将行政问责纳入官员升迁淘汰，强化问责压力。

6）以项目制为依托的公共服务财政预算与支出体制，提高资金使用效率，提升公共服务水平（渠敬东等,2009）。

回顾我国改革的宏观历史进程不难发现，技术治理鲜明地呈现了改革开放以来我国政府角色及其运作体制机制变革的演进特征。改革伊始，经济建设作为改革内生动力就是各级政府的中心任务，逼迫政府深度介入各项经营性事务，塑造了经营型政府角色及其行为。政府变成“公司化”的利益主体，各级官员则成为“职业经理人”。虽然，经营型政府角色及行为带动了经济快速增长，但也引发了政府行为失范、经济社会发展失衡以及社会矛盾激化等一系列问题，政府改革迫在眉睫。恰逢世纪之交我国成功加入世界贸易组织（WTO），在全面融入全球市场体系的同时也受到国际市场的反向规制。在近年来提出国家治理能力与治理体系现代化背景下，建设人民满意的服务型政府将前所未有地重视技术理性的支配地位，法制化、规范化、技术化、标准化、程序化成为政府改革的核心要求。以技术理性为支配的政府改革深刻改变了行政体制结构、政府行为模式，重塑了政社关系，为政府推动社会领域改革提供了契机和切入点。

从改革实践看，虽然以技术理性为支配的技术治理逻辑成功的将深层次体制机制问题化约为单纯的行政技术问题，提升了政府行政及治理变革的合法性和认可度。但是，由于治理技术的精细化改造大都只触及行政体制的工具和操作层面，并未完全跳出行政经营的实质逻辑（渠敬东等,2009），也未能从根本上改变行政权力的布局和架构（李友梅等,2012）。技术治理逻辑及其实践，既反映出政府已经意识到经营性政府应对社会转型暴露出的薄弱环节，更折射出在行政体制机制强大的惯性约束下，技术治理面对深层次体制机制改革所需要的灵活性、科学性和可操作性。因此，技术治理逻辑及其实践既呈现了宏观政策演化的逻辑，更诠释了政策执行中的多方行动策略。

1.2 体育社会组织改革进程中技术治理逻辑的生成机制

1.2.1 渐进式改革路径

“先立后破，以立促破”的渐进式改革路径是技术治理逻辑的发生机制。如前所述，技术治理逻辑以行政工具的技术化改造回避深层次的体制机制矛盾。虽然就改革本身而言，技术治理逻辑暗含了“治标不治本”的否定意味，但在渐进式改革路径约束下却是最合理的选择。具体到体育社会组织改革，由于政府主导型体育发展模式造就了一套具有强大约束力和控制力的体育行政管理体制。在改革实践中，这套体制会依据不同的条件转换角色，当政府改革意愿强烈时，它是推动改革的强大动力，反之则是阻碍改革的体制障碍。当前由于政府主导型体育管理体制及其运行机制仍然具有强大的制度惯性，体育社会组织改革无疑将面对很大的阻力，如消极应对、迟滞改革等。改变这种“形式大于内容，口号多于行动”状态最可行的方式就是尽量回避深层次体制机制矛盾，使体育行政部门能在维护部门利益和推进改革两个维度之中找到契合点。综上，渐进式改革路径塑造的“退而求其次”心理使技术治理成为多方可接受的应对策略。

1.2.2 政府主导型的改革推进模式

我国 40余年改革发展的经验表明，在“强国家”对“弱社会”实施总体性控制的初始条件下，经济社会转型只能依靠权威而强大的政府。恰如美国政治学学者罗兹曼的总结：“政府是驱动中国现代化转型的主要决策来源。”（陈明明,2006）。然而政府主导转型也包含着悖论：1）政府主导转型的合理性和必要性超越一定限度便会走向反面，即主导转型的政府成为阻碍转型的最大障碍。2）政府主导的合理性与必要性本身隐含着自我否定的因素。政府主导转型的前提构成了理由（弱小的社会无法承担转型重任，只好由国家出场），然而这种前提最终又变成它的结果（强大的政府控制了弱小的社会，进一步制约了社会的成长发育）（陈明明,2002）。

改革开放40余年来，我国体育事业的辉煌印证了政府主导改革发展的巨大成就。但这种成就越是辉煌，市场和社会的角色价值就越被掩盖，改革的阻力也就越发强大。而当弱小的体育社会组织无力推动体育转型发展时，只能依靠政府的力量，技术治理逻辑生成便有了充足的理由。技术治理既维持和保障了政府对体育社会组织的干预控制，同时又通过目标考核、民主决策、行政问责、法律约束等一系列标准化、规范化、科学化、技术化手段，以更加科学的方式介入体育社会组织，一定程度上消解政府主导型改革与体育社会组织改革的张力，维持改革平稳推进。

1.2.3 模糊的政策预期

模糊的政策预期是技术治理逻辑重要的诱发机制。模糊的政策预期源自我国体育社会组织政策本身存在模糊性，集中表现为：

1）从中央到部门不同层级政策本身存在张力（俗称“政策打架”）。例如，国务院机构改革和职能转变方案和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都明确提出和促进实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理”，但 2016修订版《社会团体登记管理条例》第9条关于社会团体成立登记，在要求其业务主管单位审查同意方面，没有对上述4类社会组织作出特殊说明。

2）落实改革的具体政策有待进一步完善。自党的十八大提出全面深化改革以来，鼓励体育社会组织改革的宏观政策密集出台，但落实这些宏观政策所需的配套政策却处于缺位状态。近年来，在国家政策方面提出要“加快推进政社分开，大力发展体育社会组织”，但在操作层面还需要更完善的配套政策与措施。

3）以鼓励创新为目的的自由裁量权导致政策执行走样。体育社会组织改革需要民政、体育及其他多部门协同推进，当核心的政策逻辑无法实现跨部门系统整合时，容易导致部门具体负责人员以“自由裁量权”为借口，根据部门利益偏好、工作任务、目标要求选择不同的政策执行逻辑。上述现象表明，当前体育社会组织政策制定及其执行存在相当程度的模糊性和“碎片化”特征，无法形成明确稳定的政策预期，进一步强化了体育社会组织改革中的技术治理逻辑实践惯习（周雪光等,2010）。

1.2.4 非均等的风险激励配置模式

社会组织改革普遍存在的“高风险-弱激励”风险激励配置模式是技术治理逻辑及其实践盛行的重要诱因。社会组织改革具有多重风险：1）挑战制度存量。从登记注册、业务监管到活动开展直至年检评估，每一项改革都在挑战制度存量。2）多部门协同治理与部门制度冲突。社会组织改革需要跨部门协同治理，在条块分割、运行相对独立的行政体制下，部门间的制度安排可能存在差异甚至冲突。3）社会组织角色风险。社会组织具有挑战政治格局和社会秩序的潜在威胁。

一旦问题出现必然牵连管理部门，与这种高风险相配套的却是弱激励的政策导向。对于业务领域明确的“条”上的部门而言，业务职能涉及部门核心利益，社会组织改革则属于非强制性的次要任务。对于“块”上的部门来说，社会组织固然可以承担公共服务或者协助政府开展社会治理，但绩效产出周期较长且较为隐蔽，不容易表现，因此，发展社会组织更多是响应高层号召，与实际利益激励关系不大。

体育社会组织改革同样存在非均等的风险激励配置。在民政部门看来，虽然体育社会组织改革是其工作业绩、业务能力水平的重要指标，也直接关系部门利益，但体育社会组织毕竟只是其中的一小部分，对其整体影响有限。而在一些体育行政部门人员看来，体育社会组织改革是一项极富挑战性甚至“费力不讨好”的“苦差事”。

产生上述结果的原因有以下3点：1）体育社会组织改革属于一项新课题，实施起来并非驾轻就熟，这无疑增加了工作任务和难度。2）伴随着体育社会组织数量的剧增及改革难度的增加，体育部门应对改革任务往往力不从心。3）国家与社会二元对立的传统观念视体育社会组织为“体制外”的组织化力量，具有影响社会稳定的潜在威胁。非均等的风险激励配置模式导致政府部门推动体育社会组织改革的动力不强、积极性不高，一方面表现为“形式上积极、行动上观望”；另一方面，力求选择稳妥的风险规避原则，避免触及深层的体制机制，从而导致了技术治理逻辑的盛行。

1.2.5 压力型体制

我国自上而下层级设立的科层制结构，都是由上级向下级下达指标、分解任务、量化考核，是典型的对上负责的“压力型体制”（荣敬本等,1998）。虽然改革开放以来的“放权搞活”使上下级在目标任务分配方面有了一定的空间，但随着经营型政府理念的强化以及服务型政府理念的提出，不仅经济增长的任务压力依然严峻，社会建设也日益受到重视，下级政府面临的约束更加严格。目标任务多重化、行政过程法律化、行政程序规范化、行政问责严格化。在此背景下，积极稳妥的技术治理无疑是应对治理压力的最佳选择。

压力性体制使各级体育行政部门忙于应对各种任务：1）竞技体育层面的周期性压力，如国家层面的“奥运争光”压力；2）异质化的体育公共服务压力。争光任务虽然繁重，但对此政府应对经验丰富且保障有力，而体育公共服务千头万绪、琐碎繁杂，不仅涉及面广，且异质化显著，严峻的资源约束使得满足异质化的体育公共服务需求的压力不亚于争光；3）改革与稳定压力。改革是一项开创性工作。尤其是当如何改、何处入手改、怎么改等问题尚不明晰时，只能边改边学，既要保证少犯错还要完成各项指标任务。客观地评价，很多时候外界批评体育改革步子不大，其实忽略了部门的压力。

压力型体制使体育部门应对体育社会组织改革顾虑重重：1）在人财物等各种资源有限的情况下，花费过多的精力用于体育社会组织改革，是否会影响其他目标任务的完成；2）体育社会组织的改革、发展与壮大，各项政策能否保证贯彻执行；3）体育社会组织固然能弥补政府与市场失灵，完善体育治理体系、提升体育治理能力、提供体育公共服务、满足多元体育需求等，但同时也存在影响社会整合的潜在威胁。上述顾虑直接影响了体育社会组织改革过程中体育行政部门的行动取向与策略，为技术治理逻辑生成提供了契机，也预留了空间。

2 技术治理逻辑下体育社会组织改革的行动策略选择

2.1 对体育行政部门的高度依赖

在总体性社会结构下，借助自上而下层层设立的科层行政管理制度，国家对社会实施了全面深度的管理。20世纪90年代市场经济体制改革之初，我国提出了“小政府、大社会”和“政社分开”的改革取向，调整政社关系、转变政府职能。党的十八以来，又进一步提出“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”以及“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”等政策，但在实施过程中，政府对社会组织的贯性干预控制与社会组织对政府的高度依赖仍然是一种常态。

对政府的高度依赖在体育社会组织领域表现得更为明显。一方面，从生成方式来看，除了近年来自下而上成立的“草根型”组织外，成功跨越登记注册门槛、获得法律和行政双重合法性的体育社会组织大多是在体育行政部门的授意、甚至是直接参与下成立起来的。特殊的生成方式决定了体育社会组织必然依附政府。另一方面，强大的制度和观念约束使得改革举步维艰。在制度层面，总体性社会强大的惯性约束导致政社分开、政府职能转变始终“悬浮”于改革之外。在思想观念层面，政社分开、职能转变的悬浮状态，主要原因在于对体育社会组织能力的疑虑。在一些行政部门人员看来，习惯于依附式发展的体育社会组织能否离开政府自主发展，并无十足的把握。因此，遵循技术治理的基本取向，维持依赖式发展状态无疑是最稳妥的选择。由此，无论是政府的干预还是体育社会组织的依附都有了充足的理由。因此，在登记注册环节，政府部门制定了形式更为灵活和精细化的限制性条件，使登记注册限制成为双方均可接受的操作性技术指标。在日常管理环节，通过严格的年检评估、划定业务范围、确定业务管理机关等层层技术手段，原本复杂的社会组织监管得到了有效的技术保障支持。

2.2 紧跟国家宏观政策导向

技术治理逻辑型塑了体育社会组织改革的路径选择。由于科层制严格的行政隶属关系，处于政策执行端的体育部门必须严格遵循社会组织改革相关政策精神。但在具体执行中的自由裁量权又为体育行政部门以灵活的策略推动体育社会组织改革换取了操作空间。因此，紧跟国家宏观政策导向但不失灵活的技术治理就成为体育社会组织改革的必然选择。例如，20世纪 90年代“小政府、大社会”以及“政社分开、管办分离”等宏观政策出台后，原国家体委随即按照“政府主要发挥宏观管理职能，将事务性工作放手给市场和社会中介组织”的要求实施了协会实体化改革，将原来机构职能“虚化”的项目协会变成责权利相统一，独立承担民事责任、自主管理发展的实体化社团法人组织（伍绍祖,1999）。但在具体改革中，原国家体委又提出了具有典型技术治理策略的“有领导、有依托、有层次”的要求。项目管理中心模式就是国家宏观政策导向下的变通，虽然体育行政部门没有直接干预协会，但通过赋予事业单位性质的项目管理中心一定的行政管理职能间接对协会实施管理与监督。

党的十八大以来，在“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”以及“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开、推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”等宏观政策的持续推动下，国家体育总局提出“依托总局、突出协会、淡化中心、逐步过渡、量力而行、积极稳妥”的改革思路，也是在紧跟国家宏观政策导向与灵活的技术治理之间寻找契合点。体育行政部门积极推进体育社会组织改革体现了“大局意识”，但具体改革中也根据国家需求与社会需求设置灵活的技术治理路径：一方面，“依托总局”意味着体育社会组织与体育行政组织机构“同构”状态具有延续性；另一方面，“突出协会，淡化中心”则为体育社会组织改革指明了方向。上述改革实践说明，通过紧跟国家宏观政策导向，技术治理逻辑在体育社会组织改革过程中赢得了更为广泛的认可，其生存空间和生命力越发广阔和旺盛。

2.3 绕开存量走增量的改革思路

增量改革与存量改革的区别在于制度重构方式不同。存量改革瞄准旧体制的核心部件快速彻底实现制度创新重构。而增量改革则是在旧体制强大的惯性条件下，通过局部边缘修正，降低旧体制边际效益递减，递增新体制边际效益，逐步实现体制重构。站在价值中性立场，存量改革和增量改革并无优劣之分。存量改革可以快速实现体制重构，但容易引发经济滑坡、政府失控、社会失序等阵痛，对改革提出严峻考验。增量改革虽然可以避免上述动荡和阵痛，但只依靠局部体制增量不仅难以撼动存量体制的强大惯性，反而容易被旧体制所同化，使制度重构难以实现。选择存量改革还是增量改革，并非一厢情愿，要受到传统文化、经济基础、市场与社会发育程度、社会大众尤其是精英阶层对改革的认知等多重因素的影响。我国采用的是典型的增量改革。尤其是在社会领域，由于我国社会组织管理的法制化、科学化程度还不高，因此，对改革路径选择非常慎重。直接快速地迈过管控型、约束型的制度存量面临极大风险，反之绕开体制存量，通过外生体制增量逐步压缩存量体制空间，逐步实现体制重构则相对稳妥。

体育社会组织改革也遵循了绕开存量走增量的思路。长期以来，特殊的生成机制使政府对体育社会组织的监管沿袭了行政管理，加之社会组织发展的不成熟、不规范，最终形成了以监护式逻辑、管控型约束、限制性发展为主要特征的“双重管理”体制。虽然通过程序严密、标准苛刻、监管全面、操作简便的行政管控，有效解决了经济社会转型过程中，体育行政部门推进体育社会组织改革的后顾之忧，然而深厚的体制存量也逐步形成。20世纪 90年代市场经济体制下堪称具有革命意义的协会实体化改革，也始终未能突破存量制度的空间。党的十八大以来，以“依托总局、突出协会、淡化中心、逐步过渡、量力而行、积极稳妥”为指导思想，单项体育协会综合改革，非奥运项目协会社会化改革，奥运项目群众体育功能优化，充实协会任务等改革试点，都是在制度连贯性与社会力量培育过程中对技术治理逻辑的依赖。

2.4 体育公共权力机构隐蔽内嵌

根据美国学者康瑟豪的大众社会理论，一个健康的社会结构包括政治精英、中层组织以及民众。其中，中层组织的主体是法人社会组织，他们既能够对上层政治和经济精英发挥必要的影响力，又为底层民众提供了一个交往平台，使民众对现实的感知更为真切。同时社会组织的多样性能够引导社会利益和认同多样化，降低社会不稳定因素。在社会整合方面，由于社会组织是一种体制外的组织化载体，为了确保社会组织既能有效促进社会整合又不至于触碰社会秩序底线，技术治理通过政府公共权力机构隐蔽内嵌的手段，维持着国家对社会的必要管理。

以技术化的手段保持公共权力机构内嵌，是体育社会组织改革的重要特征。这一策略源于我国体育社会组织特殊的生成机制与现实约束。如前所述，我国大部分体育社会组织都与政府有着密切的联系，很长一段时间内，其角色被定义为政府的附属机构或是变相的政府机构，其人员、机构也与体育部门“一套人马、两块牌子”，而“社会组织”是便于其跨界游走的“标签”。面对近年来体育发展主体和利益结构不断分化以及“政社分开”的宏观政策压力，体育部门由于体育领域的特殊性（如奥运争光压力等），在政府主导型体育发展模式的前提下，要根据项目的规律特征与发展目标分类改革，积极稳妥推进。

3 技术治理逻辑对体育社会组织改革的影响

3.1 制度存量积累与改革路径锁定

虽然在改革初期，技术治理逻辑有效回避了存量制度约束，以增量制度推动改革，然而随着改革的纵深推进，尤其是当增量制度改革的边际效益已达到临界点时，存量制度改革不可避免。如果此时仍坚持技术治理逻辑的支配地位，必然引发如下悖论：

1）政府强力推进存量体制改革的行动悖论。一方面，在政社力量悬殊、政府的主导地位不可动摇的条件下推进存量制度改革，不仅需要系统的制度创新，更需要借助政府强大的执行保障支撑，甚至在某些特定的时机还需要政府的直接干预才能确保存量制度重构。另一方面，一旦改革深入体制存量，政府体育部门深度介入体育社会组织也不利于社会组织的自我成长。

2）体育社会组织在改革与留守之间的摇摆。党的十八大以来社会组织宏观政策信号密集释放，政社分开、权责分明、体制机制健全、组织独立性与自主性显著增强，这些积极信号激发了体育社会组织改革的愿望。但受制于非稳定的政策预期、依附式发展、发育滞后、能力不足等现实问题，当改革落实到具体层面时又缺乏必要的勇气，往往显得过于保守。上述悖论表明，如果体育社会组织改革受制于技术治理逻辑支配，单纯在制度存量空间微调，极有可能陷入路径依赖而被长期“锁定”。这样的局面更加被动，付出的代价可能会更高，甚至会影响体育治理现代化目标的实现。

3.2 体育社会组织公共性的弱化

公共性是社会组织的根本属性，是促进社会团结的重要机制，它蕴含在非政府性、志愿性、非营利性、公益性等属性之中，具有丰富的内涵：从价值取向来看，以追求公共利益为基本导向；从参与者角度来看，指涉个体从私人领域中走出来，就共同关注的问题展开讨论行动，实现个体向公众的转变；从参与程序角度看，指涉及程序的公开、公正和公平（韩小凤等,2016）。全面深化体育改革使体育社会组织背负着多重角色期望，不仅是表达体育公共需求、提供体育公共服务的主体，也是参与体育治理、监督公共权力机构的重要载体，更是促进社会整合、创新社会管理的重要力量。上述角色职能的发挥，离不开组织公共性的培育。

然而在技术治理逻辑下，体育社会组织公共性却呈现出逐步弱化的趋势，原因在于：

1）技术治理逻辑为政府深度内嵌于体育社会组织提供了合理性和合法性，引发了“官民二重性”组织属性困境，即行政属性、官僚属性和社会自治性困境。这种双重属性构成两种相互对立的力量，引发相互背离的行动倾向，即回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向（李友梅等,2012），限制组织公共性的再生产。

2）技术治理逻辑对制度存量的规避加深了体育社会组织制度环境的复杂性，“工具主义”策略成为改革的最佳选择。这种生存策略使部门利己主义、功利主义替代了公共利益，进一步消解了组织公共性。

3）政府体育部门的角色期望限制了体育社会组织公共性的发挥。为转变政府职能，政府部门希望体育社会组织发挥更多体育公共服务提供者的作用，而在体育治理主导性及风险管控方面，政府在体育社会组织发挥更多的职能上还较为谨慎，而体育社会组织成长缓慢又不利于其社会公共性作用的发挥，不利于社会的认可支持和自主选择发展道路。

3.3 非稳定的改革发展预期

虽然技术治理逻辑使作为制度执行者的政府体育部门规避了制度存量的巨大障碍，因地、因时、因事制宜设计体育社会组织改革措施。但这些看似富有成效的制度设计往往带有“碎片化”和“权宜性”特征，无法在总体上形成持久稳定的发展预期（黄晓春等,2014）。所谓权宜性是指，政府体育部门在设计体育社会组织改革的关键制度时，大多遵循“事本主义”原则，如何将短期目标与长远规划相结合还需要统筹考虑，做好整体设计。以体育公共服务购买为例，虽然国务院做出了政府购买公共服务的总体制度安排，但体育部门更关心如何根据自身业务需求提出购买项目，缺乏稳定、明确而长远的购买体育公共服务的政策思路，导致体育社会组织无法对体育公共服务市场前景做出准确的预期。所谓“碎片化”是指体育社会组织改革涉及多个政府职能部门。在跨部门协同治理的体制机制缺失的现实情况下，“部门中心主义”的制度设计和执行倾向就无法避免，制度整合也难以实现，最终导致制度生产及执行的“碎片化”。制度生产和执行的“权宜性”“碎片化”，使得政府体育部门、体育社会组织双方都无法在明确稳定的制度环境下科学、合理、长远地规划改革预期，只能遵循工具主义发展逻辑和行动策略。当前体育社会改革出现的许多问题，都与这种非稳定的发展预期有着密切关系。

3.4 政府导向的功利化组织行动策略

技术治理逻辑维持了政府对体育社会组织的深度介入。作为回应，体育社会组织通常选择以政府需求为导向的功利化组织行动策略，最大限度实现双方各取所需。作为制度生产者，政府体育部门的政策取向对于体育社会组织有重要的导向作用。如前所述，现阶段体育行政部门对于体育社会组织的发展抱有一种谨慎心理，一方面，宏观政策明确赋予体育社会组织更为重要的角色功能，体育部门必须将体育社会组织改革作为重要任务。因此，政府体育部门希望体育社会组织当好政府帮手和辅助者的角色，在对外体育交流、体育公共服务、社会文化建设、体育转型发展等方面发挥作用。但另一方面，出于多种原因，政府又需要规制体育社会组织的发展。因此，站在体育社会组织的立场，以政府需求为导向的行动策略是获得稳定资源的重要保障。虽然市场经济体制改革以来，市场和社会力量的逐步增强使体育社会组织的资源渠道有所拓宽。但是总体来看，资源不足仍然是影响体育社会组织发展的重要因素。而现阶段体育资源的配置权又掌控在政府部门手中。因此，为应对资源约束，服务政府需求的行动导向必然是体育社会组织的首选策略（毛丹等,2017）。这种行动策略越是习惯和普遍，体育社会组织对政府的依附性就越强，与社会大众的联系可能就越松散，组织公共性和独立生存能力可能会弱化，也就越难以从社会获得资源。

4 体育社会组织改革超越技术治理逻辑的路径选择

4.1 改革的基本导向：从治理技术精细到存量制度重构

技术治理逻辑的基础是政府主导型的体育管理体制及其运行机制，而在绕开存量走增量的渐进式改革路径下，体育社会组织改革的攻坚难点也是体制机制。因此，破解技术治理逻辑困局关键不在治理技术是否精细，而在于体制机制存量改革是否到位。具体来看，破解制约体育社会组织改革的体制机制存量应以党的十八届三中全会提出的“政社分开、权责明确、依法自治”3大关键词为基本导向与总体要求。其中，“政社分开”是处理政府体育部门与体育社会组织关系的基本准则，是重构政府主导型体育社会组织管理体制和运行机制的前提条件。只有政府体育部门与体育社会组织适度分离，政府在社会领域的职能界限才能清晰划定，无限责任政府模式下体育部门统揽体育社会组织的传统体制才能得到改变，体育社会组织才有发挥作用的空间。“权责明确”是在政社分开的基础上，明确界定政府体育部门和体育社会组织各自的权力与责任，在各自行使其权力、保障其权益、恪守其职责的基础上实现政府体育部门和体育社会组织关系转型，从全能型政府模式下的政社合一转向以政社分开为基础的互动合作。“依法自治”是体育社会组织体制机制改革的法制化保障。在法律框架内，政府体育部门随意干预体育社会组织的行为失去了合法性，体育社会组织有充分的自治权，这是保证体育社会组织独立自主运行的法律依据。

4.2 政社合作的制度建构路径与机制

围绕“政社分开、权责明确、依法自治”重构存量制度，必须遵循政社合的基本路径与机制：

1）政社合作的制度生产模式。政府体育部门应该意识到，一方面在体育社会组织改革命题中，改革的对象不单是体育社会组织，也包括政府体育部门；另一方面，当政社逐步分离，受制于资源、能力、信息等各种约束，单靠政府体育部门精英已经难以对体育社会组织改革发展做出科学周密的制度安排。缺少体育社会组织参与的制度设计，难免会带有局限性。因此，在制度生产的酝酿讨论、出台实施、反馈完善等每个环节，都应该积极吸纳体育社会组织的参与。

2）制度生产过程的民主化。虽然制度决策权归属政府体育部门，但体育社会组织参与并非走过场，而应当遵循民主平等原则，通过讨论、协商、谈判等方式，切实保障并充分发挥体育社会组织参与制度生产的积极性，力争使制度生产过程成为汇集多元主体智慧、表达多元利益诉求、实现利益共享、协调矛盾冲突的重要契机。

3）制度生产过程的透明化。政府体育部门应该自信地以“开门决策”“透明决策”替代“关起门做决策”的制度生产方式，及时主动向社会公开信息，建立畅通的信息反馈渠道，鼓励广泛讨论，允许提出批评反对意见。

4）制度生产程序的规范化。制度生产过程应当有征求意见、广泛讨论、听证等程序和环节，体现过程和程序的严谨性，增强制度的认可度和执行力。

4.3 建立以培育发展为导向、以规范监管为手段、以风险控制为限度的监管体制

以限制发展为基本特征的双重管理体制为技术治理逻辑及其实践预留了空间，强化了体育社会组织改革的体制壁垒。因此，突破技术治理逻辑的改革困局，应建立以培育发展为导向、以规范监管为手段、以风险控制为限度的新的体育社会组织监管体制（王名,2014b）。

1）以培育发展为导向，是指建立监管体制的最终目的既不是单纯方便政府体育部门对体育社会组织实施管控，也不是限制体育社会组织发展，而是要改变对体育社会组织“不信任、不支持、不发展”的政策导向，将监管体制纳入支持培育体育社会组织发展的政策体系，规范政府监管行为，为体育社会组织改革松绑减负。

2）以规范监管为手段，是指政府体育部门应进一步完善体育社会组织的法律法规建设，明确政府监管的内容、范围、依据、方式等，改变以政策性、临时性和应对性措施进行监管的方式，在立法、执法、司法等各个环节促进体育社会组织监管的法治化水平。

3）以风险控制为限度，是指政府对体育社会组织的监管应当以可能出现的政治与社会风险为标准，建立以日常管理为基本内容、以政治风险和社会风险为基本标准的规范性监管制度建设。

4.4 建立以政社分开为基础的政社合作机制

从“行政吸纳社会”的依附式发展到以政社分开为基础的政社合作，是体育社会组织积极参与体育公共事务、分享公共资源、推动体育治理体系与治理能力现代化的显著标志与重要途径（谭学良,2013）。只有依托以政社分开为基础的政社合作机制，体育社会组织才能有效地嵌入多元体育治理主体网络，成为体育治理主体结构体系之中的一元，也才能真正超越“悬浮”与体育治理网络结构之外的单纯的服务、辅助的角色使命，体育社会组织成长发展的外部空间才能得以确立。

以政社分开为基础的政社合作机制生成的具体路径包括：

1）以体育公共服务为载体的政社合作。以政府向体育社会组织购买体育公共服务为契机，激发政社合作理念，形成政社伙伴关系，促进配套制度建设。一方面，政府体育部门应建立公平、公正、公开的体育公共服务购买制度，确保制度透明、规则透明、程序透明、结果透明，为政社合作创造良好的制度环境；另一方面，政府和体育社会组织双方以制度为基础，基于民主平等、谈判协商、互惠互利的基本原则确定购买服务的具体内容、评估验收标准、资源配置、激励问责，形成具有法律效应的契约合同，规范政社合作机制。

2）以体育治理体系和治理能力现代化为导向的政社合作。从体育管理主体一元化到体育治理主体多元化意味着体育社会组织治理主体地位和角色得到确立。政府体育部门以技术化手段实施组织内嵌，进而控制体育社会组织的管理运作模式已经失去其合法性，必须从组织机构、管理运作层面实现政社分开，围绕职能边界清晰、权责范围明确、管理运作独立的要求建构政社合作机制。

4.5 建构独立自主的体育社会组织运行机制

组织机构、管理体制、行动策略三管齐下建构独立自主的运行机制：

1）组织机构独立。围绕政社分开稳步推进“脱钩”改革，将体育社会组织从政府机构序列中剥离，组建“组织机构实体、人才队伍稳定、组织职能实际”的实体化组织。完善内设机构，建立包括权力机构、决策机构、执行机构、监督机构在内的结构完整、职能清晰、分工明确的内设机构体系。充实人才队伍，限期清理解聘兼职行政领导干部，吸纳企业家、社会活动家、专家学者等精英进入管理层。跨界整合高素质、专业化的人才队伍，尤其要注重组织管理、市场营销开发、业务活动组织等不同门类专业人才的协调，完善薪酬制度，稳定专业人才队伍。

2）改革体育社会组织管理体制，扩大以备案制替代双重管理体制的试点范围，降低登记注册门槛限制。转变重登记管理轻过程管理、重年检管理轻日常监管的管理理念。管理方式从以行政命令为主的直接管理转向依靠制度规范的有限监管。组织内部事务性工作，如机构设置、制度建设、人才聘用、活动安排、市场开发等，只要不违背相关法律要求都应逐步取消政府干预。

3）组织角色与行动策略转变。在组织角色方面，转变政府“帮手”“助手”的辅助角色定位，确立体育治理主体的角色定位，增强组织自信。在行动策略方面，转变单纯以政府需求和资源汲取为导向的行动策略，确立兼顾政府与社会多元需求的行动策略，培育组织公共性，提升组织社会认可度和信任度，降低对政府的依赖，形成良性循环的发展态势。

4.6 消除层级间政策张力，形成持久稳定的政策预期

消除政策系统内部张力，强化政策执行，形成稳定而持久的政策预期：

1）明确统一政策理念。保证从顶层的中央宏观政策到部门的具体政策（民政、体育及其相关部门制定的所有体育社会组织政策）理念高度吻合一致。尤其是直接承担管理职能的民政部门和体育部门，必须超越部门利益局限，按照中央宏观政策精神修改完善配套政策，杜绝政策打架。

2）查找政策张力源，补齐政策短板。依据中央宏观政策要求，系统比对修订完善登记注册、业务监管、政府购买服务、慈善捐赠、公益募捐、低息贷款、免税优惠等各项具体政策，从源头消除政策张力。如果有政策缺位，则必须尽快制定，做到事事都有政策依据。

3）在政策执行层面，跳出部门中心主义倾向，杜绝象征性执行、选择性执行、替代性执行、变通性执行等消极政策执行理念与方式，贯彻落实积极培育发展体育社会组织的中央宏观政策信号。

4）加强政策执行监督，健全执行追责机制。建立包含政府监督、社会监督相结合的监督体系。其中，政府监督必须保证监督机构与执行机构相分离，避免自主监督可能导致的客观性、公正性缺失；社会监督则要积极动员公民个体、社会组织、大众传媒参与其中，形成强大的社会舆论监督；实施依法监督，保证监督过程及监督行为的法治化、规范化。围绕政策执行，完善追责的法律制度设计，明确政策执行的权责分配，健全行政追责机制。按照行政责任、民事责任、刑事责任3种不同的责任类型对政策执行中的失责行为进行界定与处理，做到责任明确、追责有据。

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