新时代中国青少年体育冬夏令营公共政策与治理路径研究

柳鸣毅，王 梅，张毅恒，龚海培，孔年欣，胡雅静，闫亚茹

在体育大国迈向体育强国的进程中，青少年体育是群众终生参与体育运动的基础、竞技体育后备人才的选拔渠道和体育产业发展的新业态。在新时代背景下，随着青少年参与体育活动、体育技能培训、体育锻炼或体育考试培训等多元化、多样化、多层次的需要，我国青少年体育技能培训市场异常火爆。2011-2016年，我国0～14岁人口数量不断增长，从2011年的22 164万人增长至2016年的23 008万人，5年内增加了844万人。2013年以来，由于放开二胎政策，0～14岁人口占总人口的比重不断增长，基本恢复到2010年以前的水平。未来随着90后普遍达到生育年龄及二胎政策的全面实施，我国青少年人口将呈现更快的增长趋势。青少年体育技能培训产业已成为我国体育产业极具市场前景的业态，以击剑项目为例，截至2017年11月，在中国击剑协会注册的团体会员数量已达到459家，其中，击剑俱乐部384家，同比2016年增长了80%，而全国范围内击剑项目的业余爱好者约为20万人左右，其中绝大多数是青少年（中国青年报，2018）。

从公共政策的角度看，《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号）指出，每名学生应掌握两项以上体育运动技能，《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（国办发〔2016〕27号）中将体育课程改革、促进体育活动、开放体育场（馆）、提高师资水平、创建体育组织等作为提高学生运动技能水平的条件，以促进学生身心健康（柳鸣毅 等，2018）。为适应新时代青少年体育发展的需求，国家体育总局从2018年起实施青少年体育冬夏令营工作布署（国家体育总局办公厅，2018）。青少年体育冬夏令营是指利用寒、暑假及其他时间开展的，以体育项目技能培训为主要内容，集中组织举办的青少年体育培训及相关活动。通过实施青少年体育冬夏令营，构建全国性青少年体育冬夏令营体系，促进青少年基本掌握2～3项体育技能（赵勇，2018）。从公共治理的角度看，在国家体育行政部门的倡导下，开展青少年体育冬夏令营工程彰显了政府在完善青少年体育公共服务体系方面的重要作用，夯实青少年体育社会组织在引导青少年积极参与体育活动方面的主体作用，同时，能激发市场机构参与青少年体育的活力（张勤，2009）。

本研究运用公共政策和公共治理理论，对英国、美国、德国等体育发达国家青少年体育冬夏令营政策和模式进行研究，以借鉴视角启发我国青少年体育冬夏令营活动开展。以新时代创新、协调、绿色、开放和共享5大新发展理念为背景，从公共治理的构建以创新为治理精神、协调为治理机制、绿色为治理模式、开放为治理举措和共享为治理理念的视角，提出我国青少年体育冬夏令营治理路径、治理效果和创新发展举措。

1 国外视域：发达国家青少年体育冬夏令营治理

在英国、美国、加拿大等发达国家体育社会化、组织化和市场化发展的背景下，青少年体育普及推广与后备人才培养在国家宏观政策的引领下均依托于各级各类体育社会组织开展。青少年体育技能培训是青少年体育组织一项常规性、普遍性和日常性的重要服务内容，其主要在周末、寒暑假等闲暇时间组织以培养兴趣、提高技能、倡导公益、扶持弱势群体、精英后备人才培养等不同发展目标的培训班、训练营等活动。经对英国、美国、德国等发达国家青少年体育冬夏令营分析发现，发达国家行政机构或全国性、行业性社会组织以发布行动计划等引领发展，以各级各类青少年体育俱乐部、培训机构、社区体育组织等体育社会组织为实施青少年体育冬夏令营的细胞组织，同时职业体育联盟、俱乐部等职业体育组织充分发挥其市场资源优势扶持青少年体育冬夏令营发展。

1.1 政策引领：国家行动计划引领

英国、美国、加拿大等发达国家基于青少年身心发育规律、教育发展规律和社会发展规律等，以行动计划等法规性政策、发展规划等引领青少年体育冬夏令营发展。据资料记载，美国是最早开展体育夏令营的国家，至今已有超过150年的历史，1861年夏天，美国体育教师肯恩（Frederick W. Gunn）带领一群儿童青少年进行了为期两周的登山、划船、徒步等户外运动。1885年，美国基督教青年会（Young Men's Christian Association Camps，YMCA）在纽约开始组织美国营地活动，该活动发展至今已成为具有较大影响力的露营等户外运动营地（American Camp Association，2018）。当前，青少年体育冬夏令营呈现出两种模式，第1种是以划船、徒步、露营等户外运动为主要项目或活动的营地，第2种是以体育运动项目为主要内容的训练营地。美国青少年体育联合会（The National Alliance for Youth Sports，NAYS）作为全美最具权威和影响的非营利性青少年体育组织，2017年发布《国家青少年体育标准》（National Standards for Youth Sports）成为美国青少年体育训练或体育活动（含冬夏令营）中教练员、志愿者、父母、管理人员行为规范及青少年训练标准的行动指南，适用于全美青少年训练营地活动。1984年，美国营地协会（American Camp Association，ACA）制定了青少年体育夏令营认证标准，成为引领美国体育夏令营规范运行的法规性文件。在英国，政府以出台青少年体育政策引领青少年体育冬夏令营发展，2000年英国政府出台的《全民体育运动的未来计划》（A Sporting Future for All）中将社区体育场（馆）、组织纳入政府规划，旨在通过政府财政拨款开展青少年培训营等活动，为其搭建青少年运动技能提升的平台（柳鸣毅 等，2016）。2010年，英国政府出台的《2012伦敦奥运遗产计划》（The Legacy Promises for London 2012），该计划将激励青少年参与体育活动作为核心内容，2012年开始举办以青少年体育竞赛、青少年体育技能改变生活和体育冠军精英计划为主题的青少年课外体育活动培训计划，每年约60万青少年参与此项活动（Locog，2013）。由此可见，美国、英国等国家在政府政策和社会组织的推动下，青少年均是以参加各种训练营、校外培训课程、冬夏令营等活动提升运动技能，且已形成常态。

1.2 组织支撑：体育社会组织支撑

英国、美国、加拿大等发达国家各级各类体育社会组织是青少年体育多元治理的主体，这类组织以法治为基础承担着青少年体育社会治理的职能，全国性体育社会组织具有制定体育政策、标准、规划或行动计划的权利，枢纽型或基层体育社会组织则以执行政策为目的履行社会组织的公共职能（柳鸣毅 等，2018）。从青少年体育组织的角度分析，英国、美国等发达国家全国性、行业性或青少年体育人群等体育社会组织主要以招募团体会员、开展社区服务、参与公益事业、组织体育赛事、开展体育培训、培养后备人才等为主要业务。1998年开始美国纽约公立学校也将体育夏令营列为公共教育的必修课，要求学生在每学年夏季休息期中有28天参加夏令营、户外营地、校外活动、训练营等活动。显然，青少年体育冬夏令营等各类培训已成为招募、培养人才的主要方式，也是组织常态化的核心业务。

1）体育社会组织制定青少年体育冬夏令营的标准。美国营地协会成立于1920年，该协会凭借其多年的营地运营管理得到行业认可且被美国政府授予制定夏令营产业的行业标准。至今，美国营地协会发布了300多项关于营地户外运动项目、健康指南、安全防范、器材标准和规划指南等方面的法规政策和行业标准。该协会发布的2018年度影响报告显示，美国2018年营地数量达3 000家，经美国营地协会认证营地数量超过2 400家。美国营地协会年资产收入1 246.532 9万美元，较2017年增长约5.25%，其中，53%的收入来源于营员会费（American Camp Association，2019）。

2）体育社会组织是实施青少年体育冬夏令营的主体。根据各自管理范畴、组织规模、业务内容，体育社会组织均将训练营作为主要业务，寒暑假时间更受到组织管理者和青少年的青睐。加拿大基督教青年协会设计了涵盖加拿大22个景区、户外运动中心等地点的夏令营活动，旨在通过青少年参与体育活动培养其建立信心、独立生存、结交朋友和适应环境等能力。美国基督教青年协会创办了冬夏令营也是其传统活动，该冬夏令营是将身体活动、社会活动和教育活动融为一体，每年参加该协会营地活动的青少年人数为1 400万，其中，参加夏令营的青少年人数就达到97万（Green，2010）。英国文化、传媒与体育部委托英国青少年体育信托组织开展激发青少年体育俱乐部的培训活动。2015年，该组织资助了13 500所青少年体育俱乐部开展的各类运动项目培训，其中，采用冬夏令营集中时间使青少年系统的接受运动技能学习受的青少年家长的一致好评（柳鸣毅，2018）。由此可见，英国、美国、加拿大等发达国家体育社会组织凭借其庞大的组织规模成为支撑青少年体育冬夏令营发展的主体，这些组织拥有大量的青少年会员，通过其社会组织高度的自治能力开展独具特色的住宿夏令营（overnight camps）、一日训练营（day camps）、春季训练营（spring camps）、冬夏季训练营（summer and winter camps）和家庭训练营（family camps）等青少年营地活动，以促进青少年体育技能提高，并为精英后备人才储备力量。

1.3 产业扶持：职业体育组织扶持

英国、美国、加拿大等发达国家职业体育组织均已历经百余年的历史，孕育了享誉世界的职业体育项目、联盟、赛事和明星，且由此形成了职业体育产业链。职业体育联盟和职业体育俱乐部等组织与体育社会组织有着密不可分的关系，职业体育组织高度重视青少年体育，并通过职业化体系培养精英体育后备人才，同时，这类组织经过长期的管理运行，已形成了会员招募、竞赛组织、专业指导、教练培养、精英选拔、基金资助等一系列专业化和职业化的运行模式（Daniel et al.，2010）。

从职业体育联盟角度分析，青少年体育冬夏令营、训练营是职业体育联盟的常规性活动。全球诸如网球、足球、高尔夫、篮球等职业化程度较高的运动项目联盟高度重视青少年后备梯队的培育，如澳大利亚网球公开赛等4大网球公开赛均设有青年组职业赛事，同时，也组织有潜力和天赋的青少年网球运动员开展冬夏令训练营等培训活动，让运动员受教于世界顶尖职业网球教练。2010澳大利亚网球公开赛组委会开始聚焦于中国市场，该协会与中国网球协会合作组建“中国网球协会优秀后备人才实验班”，在寒暑假组织中国青少年赴澳大利亚参加训练营，此模式以网球训练为核心内容，融教育、旅游、文化和观赛等为一体，达到了宣传澳大利亚网球文化和实现经济效益的双赢。

从职业体育俱乐部角度分析，青少年体育冬夏令营等活动已成为职业体育俱乐部履行社会责任和培养后备力量的主要方式。职业体育俱乐部将青少年体育作为履行慈善公益事业、社区体育服务等社会责任的一种方式，如英国曼彻斯特联足球俱乐部作为一家有着百年历史的职业体育组织，致力于向不同年龄段的青少年提供体育教育计划（Physical Education Programs），启动了一系列的公益活动，拓展了后备队培养渠道，尤其是组织社区青少年体育资助项目、学校足球社团建设项目、免费观看主场赛事项目、职业足球明星深入学校和社区、草根足球社区训练等不同类型的训练营活动（Grassroots football within clubs，2018）。美国篮球休斯顿火箭队也将青少年篮球计划列入俱乐部发展之中，1995年休斯顿火箭队成立了亚历山大基金会（Clutch City Foundation），主要以教育、草根篮球和草根拓展计划为主要内容，其中，以青少年草根篮球为核心融合了主题为火箭科技（rockets science）、健身（be fit）、最佳射手（best shot program）和火箭计划（Jr. Rockets program）等内容的假期训练营（Community programs，2018）。

国际知名体育服装制造等企业也将青少年体育冬夏令营等活动作为推广企业文化和产品营销的手段。耐克（Nike）、阿迪达斯（Adidas）、安德玛（Under Armour）等国际知名品牌企业以自主创办（或与其他体育组织合作创办）全球或区域性质的青少年冬夏令营等训练营，或以资助大型体育赛事的方式营销产品和推广企业文化。如耐克公司全球青少年篮球训练营已遍及全球，该训练营集技能训练、产品体验、竞赛交流、文化教育等活动，已成为耐克公司打造和宣传企业文化的主要方式，同时，也将美国篮球文化传播到全世界（吉奥夫·霍利斯特，2012）。

2 我国青少年体育冬夏令营实施路径

当前，我国青少年体育运动技能泛化现象较为严重，且体育课专项化程度不高且校外体育活动科学化、体系化和规范化程度有待提高。《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》指出：“每名学生掌握两项以上体育运动技能”，国家体育总局、教育部、中央文明办等七部委联合下发《青少年体育活动促进计划》（体青字〔2017〕103号）指出：“课外体育活动广泛开展，青少年体育技能培训质量与效益持续提升，基本实现青少年熟练掌握1项运动技能”。新时代背景下，在全国范围内启动全国青少年体育冬夏令营是青少年体育技能普及工程的创新举措之一（图1）。

图1 全国青少年体育冬夏令营顶层设计Figure 1. Top Design of the National Youth Sports Winter Camp

2.1 政府引导

从青少年体育冬夏令营的实施路径分析，2018年，国家体育总局根据各省份0～19岁青少年人口数量、青少年体育俱乐部人数、国家财政困难系数、援藏援疆计划和青少年体育冬夏令营重点省市等因素，将10 520万元分配到30个省份（北京市和吉林省放弃此次活动）。同时，国家体育总局也通过本级向22个直属运动项目中心、全国性体育协会拨款4 102万元，共举办93类全国性青少年体育专项冬夏令营活动（国家体育总局青少年体育司，2019）。显然，政府通过中央彩票公益金开展有利于青少年运动技能提升的冬夏令营活动，发挥了在新时代“放、管、服”职能转变背景下的政府对青少年体育公共服务活动的引导作用。

2.2 社会举办

在我国青少年体育组织多元化、社会化、层级化发展的背景下，全国青少年体育冬夏令营将各级各类体育运动学校、各级青少年体育俱乐部、社区体育组织、体育场（馆）、中小学校和青少年体育培训机构等商业组织作为重要阵地，鼓励和激发社会力量承办青少年体育冬夏令营，使其能够从不同创办视角、组织方式、活动内容等满足青少年多样化的体育需求。

2.3 分层分类

此次青少年体育冬夏令营活动分为3种类型：第1类是各省份结合脱贫攻坚等重大部署，针对贫困地区青少年、留守儿童、困难家庭青少年设计的公益类项目，这一类青少年体育冬夏令营给予全额资助；第2类是针对青少年体育俱乐部、体育企业、体育行政机构承担的服务型青少年体育冬夏令营，这一类给予差额补足，且承办机构可以低于相关体育项目培训市场平均价格进行收费；第3类是提高层次的营利性青少年体育冬夏令营，这一类原则上不给予资助。

2.4 服务内容

青少年体育冬夏令营兼顾普及和提高，由此，青少年体育冬夏令营的服务内容应以运动技能培训为核心，延伸体育交流比赛、健身知识传播、体育明星互动、身体素质测试、奥运文化传播、运动项目选材等服务内容，通过丰富多样的内容吸引青少年参与冬夏令营，以达到培养体育兴趣爱好、养成终身体育习惯、提高运动技能水平和发现优秀后备人才的效果。

2.5 组织效益

近几年，青少年体育培训市场迅速发展，此次青少年体育冬夏令营成为在国家行政部门引领下的一项全国性活动，是一次具有示范效应的政府行为，更是构建青少年体育公共服务体系的重要举措。从公共治理的视域分析，在政府引导下的社会组织和市场机构可作为承办主体，且允许低收费、落实公共体育场（馆）为冬夏令营提供低收费或免费场（馆）等创新改革举措，尤其是此次活动由3家企业建立了全国青少年体育冬夏令营网络平台，实现了网络报名、大数据整合、新媒体报道宣传、网络问卷填写等现代化治理功能。

3 我国青少年体育冬夏令营公共政策分析

公共政策（public policy）是以社会科学、社会行业和政治学的方法论和实际成果为基础，对公共事务政策制定过程进行分析的一门学科。从公共管理学科视角分析，公共政策分析是公共管理学科重要的分析工具，主要包括政策制定、监测、评估和建议等步骤（威廉·N·邓恩，2014）。在此背景下，由国家财政投入启动的2018年全国青少年体育冬夏令营是一项新生事物，通过运用公共政策分析方法对全国青少年体育冬夏令营进行研究，旨在对其可持续健康发展提供政策建议（图2）。

图2 全国青少年体育冬夏令营公共政策分析过程Figure 2. Analysis Process of the Public Policy of the National Youth Sports Winter and Summer Camp

3.1 政策制定

青少年体育冬夏令营是基于国家对青少年体育一系列相关政策，同时遵循青少年体育技能学习、掌握、提高和熟练过程中的系统性、周期性、长期性和渐进性等特征，旨在通过相对于平时学习时段，时间较为宽松的寒暑假，对青少年实施以运动技能培训为主要内容的青少年校外体育活动。2018年，针对国家体育总局办公厅直属单位和各省份分别印发了《体育总局办公厅关于做好2018年全国青少年体育冬夏令营实施工作的通知》（体青字〔2018〕33号、体青字〔2018〕32号），在政策制定过程中，此项活动发起部门以青少年体育需求分析为导向，通过国家财政经费投入为青少年提供体育公共服务，依据不同需要提供多层次类别、多区域覆盖、多样化内容的青少年体育冬夏令营，将提高青少年体质健康和促进青少年掌握运动技能作为发展目标，尤其强调了通过多样化的活动达到丰富青少年业余文化生活和培育青少年后备人才的效果。

3.2 政策监测

通过对青少年体育冬夏令营政策进行监测，可对其青少年体育冬夏令营执行情况进行分析，进而有助于了解此项工作推进效率和政策阻滞程度。基于青少年体育冬夏令营的活动特征，可从以下6个方面重点监测：1）创建规模与活动效益：创建规模可从最基本的冬夏令营数量和参与数量来衡量，活动开展天数、训练课时数、指导教练员和学员比例、收费标准等均可作为活动效益指标；2）顶层设计与执行落实：不同运动项目可从承办机构运行能力、运动技能等级标准、活动宣传推广路径等方面对其进行顶层设计，不同省份可结合本地区传统优势体育项目、地域特色体育项目、活动开展特色亮点等对其进行顶层设计，以及执行落实的效率；3）资金监管与市场开发：冬夏令营承办机构必须规范使用国家彩票公益金，并提高资金使用效率，同时还需要鼓励冬夏令营进行市场开发；4）广泛普及与发现人才：青少年体育冬夏令营是区别于体育课的体育培训形式，应兼顾普及和提高的原则，在强调参与规模的同时，更应该关注挖掘、发现和培育青少年体育后备人才的效率；5）体育运动与功能衍生：青少年体育冬夏令营鼓励开展多元化的体育文化活动，应将体育活动开展丰富程度及学校接受、参与程度作为活动内容的关注重点；6）公共服务与撬动市场：国际财政对青少年体育冬夏令营投入经费是无法满足青少年体育技能提升需求的，应将兼顾履行公共服务职能与提升撬动市场能力。

3.3 政策评估

政策评估是对青少年体育冬夏令营工程的效率分析，一方面，应建立全国青少年体育冬夏令营标准体系。在国家鼓励建立标准化体系的背景下，可从冬夏令营承办机构的组织基本情况，所开展活动的基本情况，管理质量和特色创建举措等方面以进行定性和定量评分的方式，建立全国性标准体系，此体系有利于青少年体育冬夏令营规范运行。另一方面，对本级拨付开展冬夏令营的全国性单项运动协会、国家体育总局各运动项目中心、行业协会经费，以及通过转移支付开展冬夏令营的各省（区、市）投入经费，可从经费投入与总规模产出的角度建立评估体系，对其进行评估。

3.4 政策建议

政策建议是基于对青少年体育冬夏令营的全国总体情况、区域开展情况以及单个冬夏令营评估的基础上，提出有助于对此项活动政府决策和社会开展的对策建议。通过对全国青少年体育冬夏令营情况的分析，可制定青少年体育冬夏令营专项资金管理办法，全国青少年体育冬夏令营标准体系、评估体系、服务指南、指导意见以及市场开发方面的管理措施，应建立向社会公布全国青少年体育冬夏令营年度报告的机制，以便国家财政经费接受社会监督、加强监管和提升效率。

4 新时代我国青少年体育冬夏令营公共治理

治理（governance）是一个社会科学术语，属于政治学、公共管理、经济学等多个学科的研究范畴。从理论上分析，“治理”的概念不同于“统治”，“多一些治理，少一些统治”（less government and more governance）是21世纪有些国家政治变革的主要特征。我国学者俞可平（2018）指出，治理是指政府组织和（或）民间组织在一个既定范畴内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需求，即公共利益最大化的管理活动和管理过程。

从公共管理学科的范畴探析，从行政管理、公共服务到公共治理（丁煌，2009），充分体现了由官僚制为主要特征的政府治理，到以公共事务管理和绩效管理为主要特征的政府治理，再到以政府放权机制下的多元主体崇尚社会服务的政府治理特征的转变。从公共事务治理的角度看，公共治理是由开放的公共事务管理和工作参与二者整合而成的公域治理模式，具有治理主体多元性、治理依据多元化、治理方式多样化等特征（席宝斌，2016）。2013年11月，中共十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理现代化作为全面深化改革的总目标。在体育事业全面深化改革的背景下，政府正在以强化政府主导、监督评价、公共服务职能的同时，推进体育社会化、市场化、国际化改革（杨桦，2015）。

基于对我国青少年体育冬夏令营的政策分析发现，青少年体育冬夏令营作为构建青少年体育公共服务的重要内容，兼顾政府通过财政经费兜底青少年体育技能培训和鼓励市场化运作撬动青少年体育市场的原则，鼓励体育运动学校、青少年体育俱乐部等多元化主体参与，既能实现青少年体育运动普及的效应，也能够有效拓展发现和培育青少年体育后备人才的渠道。本部分以新时代创新、协调、绿色、开放和共享5大发展新理念为背景，从公共治理视角，以创新为治理精神、协调为治理机制、绿色为治理模式、开放为治理举措、共享为治理理念，分析我国青少年体育冬夏令营治理路径和治理效果（图3）。

4.1 以创新为治理精神：开启青少年技能普及工程新驱动

从青少年运动技能提升的角度分析，青少年运动技能提升需要通过系统化、科学化、渐进性训练对其知觉、肌肉动作知觉进行锻炼，并逐步形成精细化的运动技能习得、运用能力，最后达到动作自动化效果（Erikson，1993）。青少年体育冬夏令营以创新的治理精神，按照政府主导、辐射社会的治理路径，遵循青少年运动技能提升需要广泛的社会力量、庞大的师资团队、庞杂的社会组织和长期的科学指导等原则，从其治理主体、治理性质、治理依据、治理向度和治理范围等均彰显其青少年体育活动的公共性、多元性、层次性、基层性等特征，开启了青少年技能普及工作的新驱动。

4.1.1 治理主体

在政府引导下，倡导青少年体育冬夏令营多元化治理主体，尤其是广泛激发青少年体育俱乐部、体育传统项目学校、青少年体育户外营地、青少年体育校外活动中心等不同类型组织的活力，开展以运动技能提升为主要目的的青少年体育冬夏令营，改变传统青少年体育工作由体育行政部门管办不分、一元主体的格局。

图3 新时代我国青少年体育冬夏令营公共治理Figure 3. New Era of Public Governance Health and Winter Camps in China

4.1.2 治理性质

青少年体育冬夏令营采用国家行政强制性手段和协商性、民主性等手段相结合，除了对不同类型的青少年体育冬夏令营在收费标准和资助对象方面有明显差异，积极倡导不同青少年体育组织主体在项目开展、课程建设、师资选派、招生渠道、宣传策略等方面优势和创新举措，有效推广青少年体育冬夏令营，以满足不同区域青少年在项目、爱好和目标等方面多元化需求。

4.1.3 治理依据

青少年体育冬夏令营是在国家健康、体育和教育等相关政策的依托下，创建的以社会组织契约精神和商业机构社会责任为治理依据的青少年体育活动。在多元化公共治理背景下，青少年体育冬夏令营承办机构均是不同类型、层次和项目的青少年体育社会组织和从事青少年体育产业或相关产业的商业性机构，以此推动其专业化治理能力。更为重要的是，发挥社会组织履行服务青少年体育事业的公共职能，通过购买公共服务方式可以扶持商业机构从事青少年体育产业，也可激发商业机构承担社会公益事业的社会责任。

4.1.4 治理向度

青少年体育冬夏令营由国家体育行政部门发起，但在治理向度上体现了“自上而下”“自下而上”“平行治理”等多向度特征。青少年体育培训市场的爆棚式发展本身就是促使国家启动青少年体育冬夏令营的主要动机，在自上而下的政府实施路径下，更需要不同区域、项目、层次、类型、性质的青少年体育组织机构创办青少年体育冬夏令营，如青少年体育冬夏令营自组织模式、网络组织模式、社区组织模式等。同时，也鼓励不同组织机构间的平行向度的青少年技能培训、展示、竞赛等领域的交流。

4.1.5 治理范围

在政府推动下，将青少年体育冬夏令营打造成为一项各级各类体育运动学校、各类社会组织和体育商业组织等积极参与的社会活动，需要以青少年体育及相关公共领域为治理范围，融合文化、互联网、传媒、教育等相关领域的服务能力和资源优势，共同推动青少年体育冬夏令营承担起我国青少年体育运动技能普及和提升的社会责任。

4.2 以协调为治理机制：构建青少年体育跨域联动新机制

在政府引导、社会主体和市场参与的背景下，青少年体育冬夏令营是一项跨域部门、多元主体和协同创新的青少年体育公共事务。在治理主体方面，国家体育行政机构、教育机构、社会组织及商业机构，在治理目标上，既需要普及体育运动也需要发现后备人才，在治理过程中，需要在传统青少年体育组织体系、活动体系和课程体系的基础上，开发和规范校外体育和商业性体育培训机构的治理模式。因此，需要以协调为治理机制，倡导多元治理主体合作治理，激发社会和市场的活动，构建由技能指导人员、市场宣传推广、体育场（馆）服务保障、营员招募培训、培训课程开发等为主要内容的联动新机制。

4.2.1 技能指导人员

技能指导人员执教能力是青少年体育冬夏令营创办质量的关键环节。根据青少年体育冬夏令营组织性质，应鼓励和培育体育教师、社会体育指导员及获得相关运动项目执教资质的教练员等在青少年体育冬夏令营执教，确保培训质量，因此，应鼓励和支持具有青少年体育培训经验和执教能力的技能指导人员参与青少年体育冬夏令营工作，同时全国性单项运动协会等行业组织应建立业余教练员认证体系，如足球草根教练员认证体系等，使儿童青少年在启蒙训练阶段能够接受系统、科学和标准的运动技能培训。

4.2.2 市场宣传推广

由国家体育行政机构向全国性体育单项协会和各省市横纵两项推广青少年体育冬夏令营是规范青少年体育培训市场的有效举措。从市场宣传推广的角度，应建立政府引导背景下的多部门、多主体、多维度的宣传推广机制，使广大青少年能够便捷参与国家官方推广的冬夏令营活动。例如，本课题组在湖南调研2018年湖南省青少年“体育新时代”冬夏令营工作（图4），此活动的市场宣传推广工作在湖南省体育局青少处的主导下，由湖南省体育产业集团作为执行方，通过网络平台进行了发布讯息、海选招募、项目评审、活动开展等工作，有近306家不同组织性质的机构参与申报，最终有140余家青少年体育俱乐部、体育企业、体育社团等获得青少年体育冬夏令营举办资格。显然，在政府给予青少年体育冬夏令营财政引导资金的扶持下，各举办机构还需通过多元化的宣传和市场推广策略，赢得社会和市场认可。

图4 湖南省青少年“体育新时代”冬夏令营推广策略Figure 4. Promotion Strategy of Winter and Summer Camps for Young People in Hunan Province

4.2.3 体育场（馆）服务保障

体育场（馆）服务是开展青少年体育冬夏令营的硬件和软件保障，同时也需要通过举办青少年体育冬夏令营等活动，使公共体育场（馆）履行体育公共服务的职责和义务。《体育总局办公厅关于做好2018年全国青少年体育冬夏令营实施工作的通知》中规定：“各地享受大型场(馆)补贴的体育场地每周应免费提供不少于10小时的固定时段用于服务受资助的冬夏令营，其他时段应优惠、优先保障各类青少年体育冬夏令营”。可见，体育场（馆）服务需要建立青少年体育部门、体育场（馆）管理部门、体育企业、体育社会组织等多部门联动协调机制。同时，也应鼓励具有体育场（馆）保障优势的机构承办青少年体育冬夏令营活动。

4.2.4 营员招募培训

在政府引导背景下，资助脱贫攻坚和留守儿童类型的青少年体育冬夏令营应秉承公益性特点，给此类弱势群体提供体育技能提高服务，另两类应按照商业推广模式进行运营，尤其是采用多种渠道招募和吸引营员，结合地域经济文化发展、场地设施、师资水平、课程时数、活动组织等招收营员，挖掘青少年体育冬夏令营的项目礼仪文化、基本技术动作、运动教育理念、心理素质培养价值，使冬夏令营的营员能够常年性参与技能培训。

4.2.5 培训课程开发

青少年体育冬夏令营以兴趣爱好、技能水平、竞赛需求等分层分类的培训课程特征与学校体育课程完全不一样。因此，不同项目、层次、地域的青少年体育冬夏令营应根据青少年身心发育规律、运动技能发展规律、运动项目训练规律等研发培训课程。尤其应重视基本动作和运动技术的标准化、规范化、系统化和科学化教学，提升其运动技能和运动技巧水平，还应将趣味性、时尚性、娱乐性、教育性和文化性等内容融合进课程中。

4.3 以绿色为治理模式：引导青少年户外运动爆棚式发展

从身体素养的角度分析，体育运动具有对青少年身心统一、激发动机、培养能力使其终身体育活动的促进作用（任海，2018）。近几年，户外运动在我国的发展呈现上升趋势，户外运动以彰显身体教育的理念，以体育为载体提高青少年身体活动能力，释放对其全面发展的多元化功能，对提高青少年身体素养起到了积极作用。尤其是攀岩、滑板、冲浪等新兴项目进入奥运会，同时具有休闲性、科技性、极限性特点的户外运动更是受到广大青少年的青睐，以体育+教育”的户外教育和“体育+旅游”的户外旅游为主题的户外运动营地已成为青少年体育冬夏令营的主要种类。在国家体育行政部门的主导下，发动中国登山协会、国家体育总局水上运动管理中心、国家体育总局航空无线电模型运动管理中心在暑假期间创建户外运动、水上项目和科技体育夏令营，这不仅为广大青少年提供了接触大自然的平台，也刺激了绿色体育产业的发展。例如，2017年中国登山协会举办的夏令营，选择北京、内蒙古、福建、河南、四川、甘肃作为活动的承办地，营地环境涵盖了航空、水上、山地、沙漠、草原等多种自然形态，同时还包含有葡萄园、蒙古包、蝴蝶标本、少林寺等不同人文景色，吸引了全国各地众多青少年的广泛参与。在青少年户外运动爆棚式发展的背景下，我国户外运动冬夏令营运营类型、治理政策和活动内容等都应向规范化、科学化和标准化方向发展。

4.3.1 户外运动营地类型多样化、层次化和体系化

随着青少年参与户外运动规模的不断扩大，各地也结合自身地域特点创建户外运动营地并开发户外运动营地活动内容。应通过青少年体育冬夏令营开发标榜式的户外运动营地，促进其形成营地活动、营地教育、营地设施、营地服务等一站式服务体系。在目前创建的公益类和非公益类两类户外运动夏令营活动的基础上，开发涵盖登山、攀岩、洞穴探险、溜索速降、徒步、露营、丛林探索、轮滑、野外逃生、垂钓等多样化的活动内容。活动类型兼顾公益性和非公益性以满足不同层次青少年的需求，同时根据营地活动还应提供不同档次的服务内容，形成了由旅游、研学、科技、住宿、交通、器材、指导等构成的青少年户外运动产业链。当前，在国家宏观政策的推动下，我国运动休闲产业进入快速发展区，各地都将运动休闲特色小镇、户外运动休闲小镇作为区域经济、旅游、文化、体育等发展的亮点工程，青少年户外运动夏令营也可与精品旅游线路、产品和景区融合发展。

4.3.2 户外运动政策规范化、标准化和体系化

据资料记载，我国户外营地发展始于1986年，中国登山协会派出一批年轻队员赴日本交流学习后举行了第一届登山户外夏令营，2009年开展举办青少年户外运动夏令营（丁样华，2018）。发展至今，在体育行政部门和户外运动行业协会的推动下，形成了营地建设、指导培训、活动开展等规范化、标准化和体系化的政策规划。按照安全性、标准化、普适性的原则制定了《全国青少年户外体育活动营地建设规范及器材目录》，旨在加强青少年体育户外运动活动营地规范建设、质量提升和可持续发展。在户外运动蓬勃发展的背景下，还应建立具有中国标准体系的户外运动夏令营各项管理制度，包括器材标准、活动组织、人员素质等。

4.3.3 户外营地活动内容多元化、趣味化和科技化

活动内容是青少年户外运动夏令营的核心。同时，青少年户外运动夏令营的活动内容应树立以运动项目的身体体验、锻炼、教育价值为核心的理念（Amanda et al，2000），在跨界融合发展理念下，使青少年以体育为载体，将科技探索、人文素养、自然体验、地理知识、生态意识等理念内容融入营地活动之中，体现多元化、趣味化和科技化的特点。例如，科技类青少年户外运动夏令营设置有定向越野、无线电测向、飞行模型制作、真人CS对抗、科技探秘参观和专家授课等内容。在此基础上，还需开发结合地域特色、野外生存、精神价值、寓教于乐等功能的户外运动课程、内容和项目等。

4.4 以开放为治理举措：激发青少年体育技能培训新业态

在新时代青少年对美好生活需求不断增长的驱动下，青少年对身心健康意识的提升、居民可支配收入的提高等因素，以提高体质健康、中考体育加试、体育出国留学、学习体育技能等青少年不同诉求的校外体育培训需求在不断增大，促使当前青少年体育技能培训市场火爆发展。在体育产业等政策的驱动和青少年需求不断增长的背景下，从事青少年体育技能培训的机构大多数是商业性质的企业，这类企业除了按照《中华人民共和国公司法》等相关法律法规运营以外，缺乏体育或教育等行业性监管。近年来也暴露出青少年体育培训市场场（馆）租赁难、师资水平参差不齐、恶性竞争、入行门槛较低、课程易被复制等不利于其发展的问题。

由国家行政部门倡导开展的全国青少年体育冬夏令营活动是在“放、管、服”职能转变背景下的一项青少年体育基础性、普惠性阳光工程，该工程应以开放为治理举措，通过其全国性、权威性、官方性和公益性特征，对规范青少年体育技能培训市场和激发新业态发展都有着积极作用。从公共治理的角度，以开放融合的视角开展全国青少年体育冬夏令营活动，需实施以下举措：1）夯实项目发展基础；2）研制运动技能标准；3）打造项目产业体系；4）衍生项目课程种类。

4.4.1 夯实项目发展基础

长期以来，青少年学生以体育课程为运动项目技能学习的主要渠道。通过全国倡导主办的青少年体育冬夏令营旨在通过寒暑假和节假日、周末等课余时间使青少年按照运动项目基础动作、运动技术、运动技能和运动技巧学习序列，遵循其身心发展规律和运动项目发展规律，使其掌握运动项目技能。在提高我国青少年体育参与率的基础上，通过运动技能提升其身体素养，同时可以发现具有运动天赋的后备人才，夯实运动项目发展基础。

4.4.2 研制运动技能标准

运动项目技能等级是以个体掌握运动项目技术规范和运用为衡量标准，建立的由易到难、有基础到高级、由单一动作到组合动作等融合运动素质、运动技战术等为核心内容的标准体系（Anna et al，2018）。全国青少年体育冬夏令营以青少年掌握和技能提升为主要目标，由此，创建此项活动能够促进各运动项目技能等级标准建立和规范，如上海体育学院已向社会发布田径、足球、乒乓球等11个运动项目的相应标准（唐炎，2018），网球、游泳、足球、跆拳道等全国性行业协会也陆续发布相应标准。显然，运动技能等级标准将成为各冬夏令营开展教学训练的纲领性文件，起到为提升训练质量保驾护航的作用。

4.4.3 打造项目产业体系

青少年体育培训产业是运动项目产业体系的基础。从项目选择方面看，具有较好受众群体的羽毛球、乒乓球、篮球、足球等已成为青少年体育技能培训的热门项目。同时，诸如北京、上海、广州、南京、杭州等一线城市的击剑、马术、高尔夫、冰球、滑冰等高端项目的青少年体育技能培训也异常火爆。从项目产业体系构造方面看，这些项目已形成由体育技能培训为主体，带动项目专业服装、器材装备、赛事服务、互联网平台、体育场（馆）服务等一系列相关产业发展。

4.4.4 衍生项目课程种类

在青少年不同培训需求的驱动下，也需要衍生青少年体育培训课程种类。例如，以体育兴趣爱好为培训目的的兴趣培养班，以体育技能提升为培训目的的技能提高班，以中考体育加试为培训目的的考试提高班，以体育项目体验为培训目的的“体育+研、学、游”夏令营等。在开放改革的背景下，应以市场需求为导向打造满足青少年需求的体育冬夏令营。

4.5 以共享为治理理念：展现青少年体育改革发展新成果

共享理念是通过实施一系列普惠性、惠民性政策，着力于增加广大人民的福祉和获得感，使广大人民群众共享国家改革的成果。党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列关于体育工作的重要讲话和指示，在全民健身上升为国家战略的背景下，公共体育场（馆）免费或低收费开发、体育精准扶贫和西部政策、青少年体育基金资助计划等一系列惠民性政策彰显了“办人民满意的体育”工作的改革理念。从个体角度分析，作为特殊群体的青少年，体育冬夏令营具有提高体育技能、促进身心健康、有序融入社会和度过有益假期等功能。从国家公共政策的角度分析，青少年体育冬夏令营是在以共享发展理念为引领，展现青少年体育改革发展新成果的有效举措。

4.5.1 作为精准扶贫的“体育路径”彰显公益性特征

按照中共中央国务院决策部署，体育扶贫作为脱贫攻坚总体部署和工作体系之一，以引领体育赛事、发展体育产业、援建基础设施、开展大众健身等作为助力脱贫的手段（李雪颖，2018）。从我国区域发展的角度看，处于山区、贫困地区、农村留守及残障的儿童青少年也有参与体育活动的权利。2018年全国青少年体育冬夏令营专门设置的针对贫困地区、留守儿童、困难家庭青少年的冬夏令营。这一举措既体现了国家对这类弱势青少年群体体质健康、体育技能提高和闲暇生活的关爱，更是以此作为契机促进贫困地区体育设施建设等体育治理综合能力提升。

4.5.2 搭建体育专业学生、退役运动员创业、就业平台

运动训练、体育教育和民族传统体育学等体育专业均是以发展运动项目技能作为教学的主要目标，以体育技能提升为目标的全国青少年体育冬夏令营与我国体育专业教学目标相一致。如今，我国体育专业学校的学生存在就业压力较大且就业面较窄等的现状。课题组通过调研还发现，我国诸多相对落后的地市均提出青少年体育冬夏令营急缺有经验、有资质、有水平的培训师资团队。因此，在大众创业、万众创新的背景下，创建青少年体育冬夏令营为广大体育专业学生和退役运动员搭建了创新创业和就业平台，也为提升青少年体育冬夏令营培训质量构建了专业化人力资源团队。

4.5.3 有效整合资源为青少年体育工作服务

在青少年体育治理新常态背景下，青少年体育公共治理已由一元治理转变为政府、社会和市场的合作治理（柳鸣毅，2017），政府由“划桨”转变为“掌舵”，又由 “掌舵”转变为“服务”（珍妮特·V·登哈特 等，2010）。全国青少年体育冬夏令营在国家宏观政策引领下，将学校体育资源、公共体育场（馆）资源、青少年体育俱乐部、校外体育活动中心等场（馆）、师资等资源进行有效整合为青少年体育冬夏令营服务。这些有效整合的公共体育资源，更从业务拓展、团队建设和质量提升等角度促进了基层青少年体育组织能力建设。

5 新时代我国青少年体育冬夏令营治理创新发展

5.1 顶层设计：厘清多元治理主体结构下的青少年体育冬夏令营职责分工

从西方发达国家体育治理体系的视角分析发现，西方发达国家已形成了政府、社会和市场多元治理结构主体背景下的体育管理体制，青少年体育作为一项体育、教育、文化等跨域治理的公共事务，政府组织、社会组织和商业组织均从不同视角关注青少年体育，其中，以提高运动技能为目的而实现体育健身、健心和健群的功能。从学习层面分析，建立体育技能动力定型及提高和熟练其掌握程度是遵循体育运动发展的自然属性发展青少年体育的重要逻辑基础（Payne et al，2008）。经过百年的发展，美国、英国青少年体育冬夏令营等营地活动已形成具有体育与多元教育价值、社会融合价值、回归自然价值、文化探访价值相融合的综合性价值。在新时代青少年体育多元化需求的背景下，从顶层设计的视角，青少年体育冬夏令营应厘清政府、社会、市场多元治理主体结构下其职责分工（图5）。

图5 青少年体育冬夏令营多元治理主体职责Figure 5. Duties of Multiple Governance of Youth Sports Winter and Summer Camp

5.1.1 政府职责

从全国范围内启动青少年体育冬夏令营工程应达到运动技能普及和规范青少年技能培训市场的目的。在国家体育行政部门的倡导下，各级政府应以政策引领、发动动员、营地标准、经费管理和组织评估青少年体育冬夏令营活动为职责定位，尤其需要制定青少年体育冬夏令营标准化、规范化和科学化体系，以引导各级各类青少年体育冬夏令营规范运行。

5.1.2 社会职责

社会层面以青少年体育俱乐部、青少年体育校外活动中心、青少年体育户外营地及其他体育社会组织为主体，可通过投标等方式申办青少年体育冬夏令营工作，一方面，通过政策、经费等不同方式鼓励和扶持有青少年技能培训基础的培训组织。另一方面，也激发其他社会组织积极参与青少年体育冬夏令营，围绕场地管理、设计课程、招募学员和组织培训等工作履行服务职能。

5.1.3 市场职责

经研究发现，美国、英国等发达国家青少年体育冬夏令营、训练营等活动均是由市场机构承办，这些营地以市场需求为导向开展丰富多彩的活动。此次，国家层面推广青少年体育冬夏令营活动，除了攻坚扶贫类型的冬夏令营不允许收费且由国家承担，其他类型的冬夏令营均允许收费，且商业机构也可以投标申办青少年体育冬夏令营活动。由此，商业机构充分发挥了市场优势，可在构建信息化网络平台、媒体宣传、项目策划、冠名赞助和投资融资等方面厘清职责、发挥作用。

5.2 激发活力：彰显多元行动主体结构下的青少年体育冬夏令营社会效益

从我国政治、经济、社会发展的时代背景分析，从建国初期的“极贫时代”发展成为“共富世代”是新时代的主要特征。在此背景下，习近平总书记提出“体育强、中国强”的体育发展理念，其中，提高全民体育参与规模和参与效率是“体育强、中国强”的内涵（柳鸣毅 等，2018a）。随着休闲时代的来临，青少年通过不同类型、不同需求的娱乐休闲方式表达对美好生活的向往，以休闲度假、健康促进、社会融合、技能提升等为目标参与青少年体育冬夏令营活动成为其主要动机，彰显了多元行动主体结构下的社会效益。

以青少年体育冬夏令营活动促进社会关爱青少年体质健康。研究表明，儿童青少年以“游戏、有组织游戏、竞赛和体育运动”为逻辑参与体育运动，以基本动作模式为主要内容、对其感觉、知觉、肌肉动作知觉进行锻炼和挖掘，随着精细化地掌握体育运动技能不断深入，各类有组织且规范的体育参与模式将成为其体育技能提升的主要途径（Jo et al.，2018）。显然，全国青少年体育冬夏令营在国家顶层设计、全面推广的策略下，有利于各省（区、市）合理配置最优质的体育场（馆）、师资、组织、课程等资源为此活动保驾护航。同时，全国性单项体育协会及行业性组织也应通过冬夏令营活动建立运动技能等级、夯实项目基础、培育项目市场、扩大普及范围和扎根青少年身边（柳鸣毅 等，2012）。

以青少年体育冬夏令营活动促进不同类型体育组织能力建设。截至2017年，国家体育总局创建了7 488所青少年体育俱乐部、12 702所体育传统项目学校、289家青少年户外运动营地和290家青少年校外活动中心等各级各类青少年体育组织（柳鸣毅 等，2018）。青少年体育技能培训既是青少年体育组织的主要业务，也是青少年体育冬夏令营的主要服务内容。通过此项活动，鼓励和培育专业性、行业性、基层性青少年体育组织积极承担购买青少年体育冬夏令营的能力，建立青少年体育冬夏令营一站式服务保障体系、规范活动运行服务过程、服务平台和流程智能化水平、建立行业信用体系等，促进青少年体育组织能力建设。

5.3 规范治理：保障多元参与主体结构下的青少年体育冬夏令营公共权益

英国著名哲学家约翰·洛克曾表示：“身体是生命的载体、健康是身体的质量、运动是生活的权利和本能”。此观点阐明了生命价值体系下身体健康与运动权利和本能的关系。当前，青少年体力活动不足，儿童青少年肥胖比例不断增长，儿童青少年心理危机成为社会和家庭关注的焦点问题，青少年触屏低龄化和时间增多等休闲生活错位和失位现象影响其健康成长。在多部门协调、多领域合作、多维度效应的格局下，青少年体育冬夏令营将成为青少年体育公共服务体系的主要组成内容，彰显其公益性价值，保障多元参与主体结构下的公共权益。

5.3.1 建立运作标准化流程，保障公共权利

青少年体育冬夏令营在我国还处于起步阶段，在“放、管、服”的背景下，政府部门应从政策扶持和监管评估的角度服务青少年体育冬夏令营承办机构，应建立信用体系、保险体系、评估体系和服务体系等内容，提高专业化运行团队、一站式服务方式、商业化运作模式、差异化课程体系、多元化资金渠道和标准化的服务水平，形成“开营前筹备、开营中服务和开营后评估”的全过程监管体系。

5.3.2 建立培训质量监控体系，保障培训质量

从青少年体育冬夏令营的功能作用角度分析，培养兴趣、养成习惯仅是此活动开展的低层次目标，其提高培训质量、建立监控体系是青少年参与冬夏令营提高体育技能的重要措施和保障。本课题组在湖南、江西等地的调研发现，一些冬夏令营活动中运动身体指标采集设备、遥测心率、运动智能背心等设备，在提高青少年运动技能的同时，对训练强度、训练量等训练效率进行监控。在后备人才培养多元化的背景下，青少年体育冬夏令营应成为培育青少年师资团队、发现和挖掘青少年后备人才的渠道，使公共资源能够为青少年体育普及和提高服务，保障青少年参与体育运动的公共权利。

6 结语与启示

青少年体育冬夏令营在美国、英国等发达国家已有上百年的发展历史，已形成国家行动计划引领、体育社会组织支撑、职业体育组织扶持的治理格局。在我国，从青少年体育技能培训市场蓬勃发展的趋势，可见我国青少年体育参与意愿和意识在不断增强。为了彰显新时代我国青少年体育发展新格局，从国家顶层设计和整体推动的视角发展我国青少年体育冬夏令营。在起步发展阶段，从青少年个体的角度，青少年体育冬夏令营应以体育运动技能作为主要目的，与构建青少年健康促进体系、青少年体育多元化活动体系、建立层级式青少年体育赛事体系融合发展。

从公共政策的角度分析，应从政策建立、政策监测、政策评估和政策建议4个方面构建我国青少年体育公共政策体系，为青少年体育冬夏令营可持续发展保驾护航。从公共治理的角度分析，在新时代创新、协调、绿色、开放、共享发现新理念的引领下，青少年体育冬夏令营将成为青少年体育技能普及工程的新驱动。将以多部门、跨领域、重协作的协调机制从技能指导人员、市场宣传推广、体育场（馆）服务保障、营员招募培训、培训课程开发等为主要内容的联动新机制，将在“体育+教育”“体育+旅游”的绿色模式背景下，整合我国航空、水上、山地、沙漠、草原等多种自然形态，引导我国户外运动营地快速发展。将以开放的举措夯实项目发展基础、研制运动技能标准、打造项目产业体系和衍生项目课程种类，从而激发青少年体育技能培训新业态，以共享发展理念为引领了，展现青少年体育改革发展新成果的有效举措，构建我国青少年体育冬夏令营公共治理体系。