我国综合管廊PPP项目运维阶段政府支出责任影响因素分析

2019-07-17王雨哲

价值工程 2019年10期

王雨哲

摘要：随着我国社会经济的不断发展，城市基础设施的不断完善，综合管廊的建设迎来了高速发展时期，由于综合管廊造价较高、运营维护周期较长等特点，导致在建设综合管廊前期需要投入大量资金。我国普遍采用政府和社会资本合作的模式建设综合管廊，其中，政府的支出责任尤为重要，而综合管廊的财政支出责任主要集中在运营维护阶段。因此，如何提高公共产品的服务质量，找出影响政府支出责任的关键因素，成为新时期的关注点。

Abstract： With the continuous development of China's social economy and the continuous improvement of urban infrastructure， the construction of comprehensive utility tunnel has ushered in a period of rapid development. Due to the high cost of comprehensive utility tunnel and long operating and maintenance cycles， a lot of money needs to be invested in the early stage of the construction of comprehensive utility tunnel. China generally adopts a model of government and social capital cooperation to build a comprehensive utility tunnel. Among them， the government's expenditure responsibility is particularly important， and the fiscal expenditure responsibility of the comprehensive utility tunnel is mainly concentrated in the operation and maintenance stage. Therefore， how to improve the service quality of public products and identify the key factors affecting government expenditures has become the focus of the new era.

關键词：综合管廊;运营维护;PPP;政府支出

Key words： comprehensive utility tunnel;operation and maintenance;Public-Private Partnership;government expenditure

中图分类号：TU990.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）10-0070-03

0 引言

近年来，随着城市化的发展，综合管廊的发展不断加速，我国各地方省市均开始修建综合管廊。然而综合管廊具有准公共产品的属性，政府作为社会公共服务的提供者，原本应当由政府承担综合管廊的建设及运营维护工作，但是由于综合管廊前期投入较大、运营维护周期较长等特点，政府无法独自承担本项职责，因此，我国普遍采用政府和社会资本合作的模式建设综合管廊。虽然综合管廊前期投资由社会资本方筹措，但是实际上支出责任最终的承担者仍然是政府。

采用政府和社会资本合作建设综合管廊项目中的政府支出责任，王薇[1]通过多项经济量化指标为基础，提出政府在基本公共服务供给中的支出责任的履行是确保实现基本公共服务均等化的前提，需要构建科学、合理地基本公共服务政府的支出责任;赵云旗[2]提出要需要合理划分政府间的支出责任，要符合市场经济体制的要求，符合当前公共服务、分权、资源配置的理论原则;贾康等[3]通过案例的方式，提出了完善我国综合管廊建设投资回报机制的基本思路、原则和对策建议。

国内关于综合管廊在运营维护期间的政府支出责任的影响因素未作出明确的，在此基础上，结合我国综合管廊运营维护现状，对在综合管廊在运营维护期间影响政府支出责任的因素作出具体分析，以便降低政府的支出责任，缓解财政压力。

1 国内外综合管廊运维阶段政府支出责任

1.1 国外综合管廊运维阶段的政府支出责任

自19世纪初开始，一些发达国家和地区的政府为了更好的运营和维护综合管廊，针对运维费用制定了一系列的分摊机制，其中也对政府的支出责任作了细分，逐渐形成了以英国、法国等为代表的欧洲模式以及以日本为代表的日本模式，如表1所示。

1.1.1 英国、法国等欧洲模式

英国、法国等欧洲的发达国家财政能力较强，同时其将综合管廊定位为公共产品。前期通过政府出资建设，后期通过出租等方式，将综合管廊交付运营维护单位使用。政府以出租的形式收回综合管廊投资的同时会负担部分综合管廊运营维护费用。但是关于出租的租金以及负担的运营维护费用均没有规定，需要根据综合管廊的实际情况确定。

1.1.2 日本模式

日本自1963年开始先后颁布实施了《共同沟实施法》、《共同沟法实施细则》等多部法律法规，从法律上对共同沟运营阶段政府的支出责任作了规定，政府需要承担运营维护阶段费用的一半以上，其余部分再由各管线单位分摊。其中，综合管廊主体部分的维护管理由道路管理者独自承担，管线部分的维护由管线单位自行承担。

1.2 国内综合管廊运维阶段的政府支出责任

1.2.1 中国台湾

我国台湾地区自1994年以来，先后制定了《共同沟建设及管理经费分摊办法》、《共同管道法實施细则》等多部法律，建立了较为完善的费用分摊制度。根据规定，运营维护费用由政府和管线单位从综合管廊建设完成之日起第二年开始按照1：2的比例共同承担。

1.2.2 中国大陆

中国大陆第一条综合管廊始建于1958年，建设完毕后，由于建设综合管廊前期投资巨大、管线单位入廊衔接等问题，很长一段时间内综合管廊在我国没有进一步的发展。直至1992年，才在上海张扬路建立了第一条现代化综合管廊，我国早期的综合管廊在运营维护阶段采用政府负责运营管理，承担全部运营维护费用的方式。

随着我国经济的不断发展，城市的不断扩张，自2014年以来，我国多采用政府与社会资本合作的方式，吸引社会资本方投入前期资金，以建设综合管廊。在综合管廊建设完毕后，由项目公司承担综合管廊的运营维护工作，项目公司通过向管线单位收取入廊费用、日常维护费用以及政府的补贴回收前期投资。通过政府与社会资本合作的方式，综合管廊的全部运营维护工作交由项目公司运营，政府方通过可行性缺口补助的方式，为项目公司提供相应的运营补贴。因此，政府在运营维护阶段的主要支出责任在于运营维护补贴费用。

2 我国综合管廊政府支出的影响因素

2.1 我国综合管廊政府支出的主要影响因素

根据财金[2015]21号文中指出，政府所支出当年的运营维护补贴数额应当按照如下方式计算：

其中，A表示项目全部建设成本（不含建设利息）;

Ri表示项目公司运营阶段第i年的资金投入;

L表示基于市场环境应当给予项目公司投入资金的合理利润;

d表示对资金占用的时间价值成本;

n表示政府补贴对应的年数;

N表示政府财政提供运营维护补贴的年数;

G表示项目公司向使用者收取的全部费用。

由此可以看出，根据我国财金[2015]21号文规定在综合管廊运营维护阶段，影响政府所支出当年运营维护补贴数额的主要因素分为四部分组成，其中包括固定成本;资金的时间价值成本;运营维护净成本;合理利润。政府财政支出主要影响因素概述如表2所示。

2.2 我国地下综合管廊政府支出的其他影响因素

我国多采用政府与社会资本合作的方式建设综合管廊，并在其运维阶段政府承诺采用可行性缺口补助的方式，给予项目公司相应补贴。因此，选取了三个比较典型的政府补贴方式的项目做进一步分析。

①河北省某项目当年政府运营补贴金额的计算方法如下：

其中，Hi表示项目公司按照收益率计算的第i年的权益回报额;

Ci表示项目公司债务融资过程中第i年的债务融资成本;

Ri表示项目公司运营阶段第i年的资金投入;

T表示根据项目公司当年履约及政府考核情况，按照预先设定的计算方式计算奖罚的金额;

G表示项目公司向使用者收取的全部费用。

②重庆市某项目当年政府运营补贴金额的计算方法如下：

其中，D表示每年应计可用性服务费用;

A表示项目公司承担的建设投资（包含贷款利息）;

n表示政府补贴对应的年数;

i表示投资回报率（以5年以上贷款基准利率为基数）;

L表示根据项目公司当年履约及政府考核情况所计算的绩效服务费;

G表示项目公司向使用者收取的全部费用。

③杭州市某项目当年政府运营补贴金额的计算方法如下：

其中，A表示项目公司承担综合管廊的总投资

D表示每年应计可用性服务费用;

L表示基于市场环境应当给予项目公司投入资金的合理利润;

G表示项目公司在运营阶段所产生的费用（包括运营维护费、项目管理费）;

E表示项目公司在运营维护阶段的收益;

N表示当期运营绩效系数。

可用性付费的70%为固定费用;30%为可用性付费与运营期间绩效考评结合部分。

实际执行过程中，在综合管廊运营维护阶段，河北省的项目将绩效考评因素加入至当期政府运营补贴费用;重庆市的项目将项目建成后的可用性作为政府支付运营补贴费用指标之一;杭州市的项目将项目的可用性付费及绩效考评按照一定的比例相结合，计算当期政府运营补贴费用。因此，影响政府所支出当年运营维护补贴数额的其他因素还包括绩效考评、可用性付费。政府财政支出其他影响因素概述如表3所示。

3 地下综合管廊政府支出的影响因素分析

3.1 我国综合管廊政府支出的主要影响因素分析

3.1.1 建设成本及资金的时间价值成本因素分析

由于综合管廊项目存在建设成本较大，投资回收周期较长等特点，在建设综合管廊前期需要投入大量的资金，在综合管廊建设完毕时，无法一次性收回投资。因此，我国采取政府与社会资本合作的模式引入社会资本，通过市场的方式建设综合管廊。

3.1.2 运营维护净成本因素分析

运营维护净成本包括两方面内容，运营维护的成本以及使用者付费的金额。在考虑使用者付费时，由于综合管廊所承载的管线包括通信、电力、热力等均涉及公共利益，同时，管线单位向社会公众收取的通信费用、电费等费用均受到国家政府的影响而趋于稳定，不得随意变动。因此，应当保持使用者付费为一个平稳状态。

运营维护成本，主要包括综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本;综合管廊运营单位正常管理支出（人工费、管理费等）等。由于我国绝大部分地区均采用PPP模式建设综合管廊，因此，相比政府而言，社会资本可以利用更好的资源更低的成本提供综合管廊的运营维护。因此，运营维护净成本不作为政府支出责任的关键因素。

3.1.3 合理利润因素分析

綜合管廊具有准公共产品的属性，政府是公共服务的提供者，原本应当由政府提供资金建设，现在为了缓解财政压力，而引入社会资本参与建设综合管廊，保证社会资本的积极性，必须给予社会资本方一定的合理利润。然而，社会资本方的合理利润应当通过提高运营效率、减少非正常损耗等方式取得，并能依靠政府的补贴获得利润，因此合理利润不作为政府支出责任的关键因素。

3.2 我国综合管廊政府支出的其他影响因素分析

3.2.1 绩效考核因素分析

综合管廊的建设及使用涉及到社会公共利益。项目公司通过市场的方式，对综合管廊进行运营维护，其运营维护的结果直接影响到社会公共利益，因此，政府在项目公司运营维护期间，存在监管的责任。将绩效考核与政府补贴联系在一起，通过设置合理的绩效考评指标权重、评分标准等，可以更好的限制项目公司，保证项目公司提供高效、高质量的服务[4]。

3.2.2 可用性付费因素分析

可用性付费的总额理论上讲应当为项目投资的总额，以项目竣工验收结果为依据，从项目建设完毕开始运营维护开始，按照补贴年限逐年向项目公司支付费用。此种方法可以有效限制项目公司在建设阶段的质量。

4 结论

目前，在我国大力推动采用政府和社会资本合作模式建设综合管廊的大背景下，政府由原来的公共服务提供者转变为经营管理者，因此，在宏观层面上如何设计合理的运营补贴费用，是当前需要解决的难题之一。本文通过研究国内外综合管廊在运营维护阶段的政府支出责任的基础上，结合财金[2015]21号以及我国大陆各个省市综合管廊建设的现状，分析了在综合管廊运营维护阶段政府支出责任的影响因素，旨在提供综合管廊运营维护水平的前提下，降低政府支出责任，缓解政府的财政压力。

参考文献：

[1]王薇.国家治理现代化背景下政府支出责任的研究[J].现代商业，2017（36）：59-62.

[2]赵云旗.政府间“财政支出责任”划分研究[J].经济研究参考，2015（68）：3-14，29.

[3]贾康，满莉，费太安，李婕，王世腾.城市地下综合管廊投资回报机制研究[J].经济研究参考，2018（21）：3-25.

[4]杨宝昆，刘芳.PPP项目全生命周期绩效管理研究[J].工程经济，2018，28（03）：23-30.

[5]丁晓欣，高林帅.我国城市地下综合管廊PPP项目的政府职责分析[J].北方建筑，2018，3（06）：58-61.

[6]张淑敏.我国城市基础设施建设 PPP 模式中政府职责研究[D]. 山东：山东财经大学，2016.

[7]傅晓，石世英，王守清.地方政府能力视角下公共服务 PPP 供给方式决策研究[J].工程管理学报，2017（36）：35-39.

[8]刘佳佳.基础设施领域PPP模式中政府角色定位研究[D].对外经济贸易大学，2017.

[9]张继峰.加强PPP模式法治建设防范地方政府财政风险[J].中国党政干部论坛，2018（03）：60-62.

[10]于笑飞.青岛高新区综合管廊维护运营管理模式研究[D].中国海洋大学，2013.

[11]陈寿标.共同沟投资模式与费用分摊研究[D].同济大学，2006.