养老院项目PFI模式的风险分担和补贴方案研究

尹志军 李子蒙

摘要：目前公立养老院供给能力严重不足，而私立养老院重利润轻公益，政府引导社会资本参与养老院建设势在必行。通过对公立和私立养老院的优缺点进行对比分析，提出PFI模式下养老院建设应具备的特点和要求;识别项目风险，进行风险分配。对比养老院PFI项目的三种补贴方案，提出了基于服务能力和水平的综合补贴模型以及具体操作办法。

Abstract： At present， the supply capacity of public nursing homes is seriously inadequate， while private nursing homes are more profitable than public welfare， and it is imperative for the government to guide social capital to participate in the construction of nursing homes. Based on the comparative analysis of the advantages and disadvantages of public and private nursing homes， the characteristics and requirements for the construction of nursing homes under the PFI model are put forward. Comparing the three subsidy schemes of the PFI project in the nursing home， a comprehensive subsidy model and the specific operation methods based on the service ability and the service level are put forward.

关键词：PFI模式;养老院项目;风险分担;补贴方案;对比分析

Key words： PFI model;nursing home project;risk sharing;subsidy scheme;comparative analysis

中图分类号：F294.1                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）10-0001-04

0  引言

截止2017年底，我国60周岁及以上老年人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%[1]，而同时每千名老年人拥有养老床位只有30.9张[2]，养老床位的供给存在巨大缺口。经济理论暗示私人资本缺乏足够的动机去投资养老服务，而政府由于有限的预算而无法提供足够的养老服务[3]。民间融资行动（Private Finance Initiative，PFI）可以充分发挥私营部门在提高管理效率和工作质量方面的专业优势[4]，有效解决政府建设基础设施资金不足、运营效率低下的问题，在同时满足政府的政策性目标和社会投资者商业性目标[5]的基础上实现参与双方的优势互补。从PFI的这些优点来看，PFI模式可以引入到养老院项目建设中。但在服务合同中，将项目风险合理分配给公共部门和私营部门，对PFI项目货币价值的实现来说是至关重要的[6]，PFI项目风险如何在公私双方之间分摊？采用何种补贴政策才能激发社会资本的投资热情并能充分发挥政府部门的监督作用？本文对这些问题进行探讨，以期找到一种合适的PFI模式，在提高养老院经营效率的同时保证养老院社会效益的实现。

1  政府投资、企业投资和PFI的比较

1.1 政府投资养老院项目的优缺点

最初我国的公立养老院具有明显的公益特性，然而随着经济的快速发展，公立养老院开始向社会开放。公办养老院是国家行政部门的附属物，这一属性不仅使其在建设成本、监管环境等方面具有先天优势，更是享受着包括体制职工工资在内的政府全额补贴，大大减小了营运压力。然而，政府的这种“保姆式”照拂也使得其产品和服务等生产要素的提供都处于政府相关部门的控制之下，在经营方面缺乏自负盈亏的自主性[7]。如今的公办养老院经营意识缺乏，在服务质量方面饱受诟病;尖锐的供需矛盾不仅体现在床位的供给量上，也反映在政府投入的区域不均性，导致出现了市场供给效率低下、资源配置失衡等问题[8]。

1.2 私人投资养老院项目的优缺点

相比于公立养老院，私立养老院在选择权方面具有更大的自主性，严厉的监管环境和强大的市场竞争压力使其具有更强的提升服务效率的能动性。毕竟对于最终用户来说，高质量的服务才是影响他们选择的关键因素。然而投资者追求盈利的本性也渗透到其投资的养老院。基础设施完备、特色鲜明的养老院收费高昂，收费较低的又会存在设施、场地不足，“以次充好”等现象[9]。归根结底私立养老院在利润最大化目标导向下从事经济行为，使其往往缺乏养老院的公益性质，甚至彻底变成一家盈利机构。

1.3 PFI模式建设养老院的特点和要求

近年来，我国不断出台推行PPP模式的政策，逐步扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务，增加养老服务的产品供给。而PFI模式作为PPP模式的一种，更强调私人资本的主动性，强调政府的引导功能，这与我国政府深化改革的思路是一致的。所以采用PFI模式建设养老院，要满足以下特点和要求：一是兼容公立养老院和私立养老院的优点，降低对政府财政资金投入的要求，在提高养老院服务供给的同时保证其高效率运营;二是养老院的公益性能够有所保障，保持较好的服务水平且政府部门能够监督，同时又要保证投资者合理的盈利需要。顯然PFI模式下的养老院建设是以社会资本作为主体，政府因势利导而不靠行政力强制，保障公益性而又满足合理盈利的模式。因此，PFI模式下的养老院建设取得成功的两个核心问题就是公私双方之间合理的风险分担以及政府为养老院运营提供的必要支持——政策支持和补贴方案。PFI模式养老院建设的全过程见图1。

图1中，PFI养老院项目的发起人为政府，由政府选址并按限价房的方法设定土地出让的价格范围，在土地出让时限定养老服务价格（含调价方法）、建设标准和补贴方案，通过招标方式引入私人资本，根据投标人的实力、建设方案、服务价格和利润目标来确定中标单位，由中标单位负责项目的融资、建设和运营，政府只在项目建设的关键点采用监督或监管的方式保证项目的社会效益目标，在运营阶段通过目标考核，确定给予项目的补贴金额。

2  养老院项目PFI模式下的风险分担

风险是活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性，表现为损失的不确定性。关于风险识别，国内外已经积累了丰富的研究成果，为后续研究提供了良好的理论基础，然而仍然存在部分风险因素界定及分类不严谨的问题[10]。基于分类全面且不同类别相互独立的原则，结合财政部政府和社会资本合作中心（www.cpppc.org）的示范项目案例，参考有关PPP研究文献中的风险分类，本文对养老院项目建设存在的风险因素进行了梳理，按照公平公正、风险收益一致和有效控制的风险分担原则，以及《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）文件的风险分担要求，邀请9位专家对风险分担方案进行讨论，根据多数原则确定风险承担主体，结果见表1。

风险转移是PFI项目采购的主要目标，实现了在项目交付和运营风险上由公共部门向私营部门的转移[11]。对于社会资本方来说，合理的投资收益是其参与投资的最主要动力，因此应制定合理的补贴方案使民间资本获得与风险承担相匹配的收益，寻求收益-风险的最优平衡点[12]。

3  养老院项目PFI模式下的补贴方案

对于PFI模式的养老院项目来说，项目成本主要由建设成本和投产后的运营成本组成，项目效益包括经济效益和社会效益。政府作为项目的发起方，在建设阶段根据项目承诺提供相关配套政策，在运营期对私营部门提供的服务情况进行考核和监督，其主要目的是扩大当地的养老设施供给，保障养老人员的合法权利，提高养老服务水平等社会效益的提升。私营部门负责从项目前期的融资、建设到后期的运营管理工作，承担项目大多数的资金成本支出，期望获得较多的项目收入。除运营收入之外，政府提供的各项补贴对于实现公私双方的目标也十分关键。

在我国传统的公共项目建设中，典型特征之一就是“补建设”，而这种“重建设轻运营”的补贴模式会直接影响到项目后期的服务质量和运营的可持续性[13]。假设一个应用PFI模式建设的养老院，项目周期22年，其中前2年为建设期，剩余的20年为运营期。地方政府可用于支持养老的财政资金共200万元，有三种补贴方式，即建设初期一次性补贴;根据建设进度补贴;根据运营情况选择性补贴。为了简化计算，假定根据建设进度和运营情况支付的每年付款额相等。

由表2可以看出，前两种补贴方式的特点就是“补建设”，无论项目运营情况如何，私人投资者都不会得到政府补贴收入，也就难以保障养老院的服务质量，而方案三可以根据运营阶段服务情况为养老院提供补贴，一方面有利于政府部门的监督，激发私营部门提高服务水平的动力，另一方面持续补贴也使得项目运营的可持续性得到了基本保证。

为了使激励功能最大化，运营阶段实行动态支付的补贴方式，可以分为服务水平补贴和服务能力补贴，见图2。

图2中，流量费用补贴和固定成本补贴都是针对私营部门的投入成本进行补贴，目的在于保证养老院服务的可持续提供;质量费用补贴则以养老服务质量作为衡量标准，从而激励私营部门提高服务水平，获得更高的与消费者认可度挂钩的补贴。

3.1 服务能力补贴

根据服务能力给予的补贴属于对私营部门固定成本部分的补贴，即在项目建成后按照该养老院实际拥有并可供使用的床位数量进行补贴，补贴金额为床位数量与每张床给予补贴的乘积，并在项目运营时间内采取分期支付的形式，此类补贴也是公共部门获取社会效益的最小支付费用。养老院拥有的床位数量在一定程度上与养老院的建设规模成正比，反映了私营部门可为社会提供养老服务、解决养老问题的能力。在项目建成后根据床位数量进行补贴，一方面是對私营部门固定资产投资进行补贴，以减轻养老院项目运营阶段的财务成本，另一方面也是鼓励私营部门完成目标计划规模的一种激励措施。

3.2 服务水平补贴

服务水平补贴属于对私营部门变动成本部分的补贴，目的在于获取令用户满意的高水平服务。服务水平的衡量主要包括两方面，一是服务数量的多少，二是服务质量的高低。根据服务数量提供的补贴称为流量费用补贴，根据服务质量提供的补贴称为质量费用补贴。

在养老院项目PFI模式中，私营部门提供的服务数量主要体现在床位的实际使用数量上。床位的使用量多少直接反映了该养老院的用户数量，而养老院作为一个服务行业，虽消费者越多带来的营业收入越多，但同时养老院也需要支付更多的服务成本，因此养老院提供的服务数量水平实际上也会间接反映私营部门的运营管理水平。除此之外，床位使用量越多，表明前来入住的老年人越多，提供的养老服务供给越多，从而产生了更高的社会效益。因此政府对此部分流量费用进行补贴，以鼓励私营部门提升运营效率和水平，保证养老院提供服务的可持续性，以在项目存续期内可以容纳吸引更多的老年人前来入住。

质量费用补贴是与养老院提供的服务质量相挂钩的一种补贴类型，补贴金额由实际服务质量决定。服务质量与被服务人员的实际感知相联系，其衡量应服从于一个评价系统。根据SERVQUAL（service quality）服务质量评价模型[14]，将养老院主要提供的服务内容（饮食服务、环境卫生服务、医疗护理服务、休闲娱乐设施提供和人文关怀）与之结合，可以构建养老院的服务质量评价指标体系，见表3。

由入住养老院的老年人分别就每一项服务进行打分，再将每项服务的得分进行加权计算，得到养老院服务质量得分，由此确定服务费用补贴的数目。

4  結论

将PFI模式应用于养老院项目上，可以减轻财政养老负担，还能够有效解决公立养老院的服务供给不平衡和私立养老院的公益性难以保证的问题。养老院项目具有建设周期长，投资回收慢的特点，因此应依据风险分担原则将项目风险在公私双方之间进行合理分配。为了使PFI项目的货币价值得以充分体现以及社会效益较大程度的实现，在运营阶段根据服务数量和服务质量对项目进行绩效考核，进而决定补贴数额的方式，有利于提高私营部门的经营效率和服务水平，发挥公共部门的监督作用，实现项目经济效益和社会效益的双赢。

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