中部地区大城市农民工市民化的障碍与路径——基于对郑州市509位农民工的调查分析

陈文峰

(商丘师范学院 测绘与规划学院，河南 商丘 476000)

农民工市民化是指离开原居住地半年以上并在城市务工经商的农民逐步向城市居民转化的过程，是农民身份向城市居民身份的彻底转化[1]。具体包括居住在农村向居住在城市社区的转变、农村户口向城市户口的转变、由农业生产向非农业的生产的转变、由农村生活方式、思维方式、行为习惯和社会组织形态向城市的转变等四方面内涵，其中生活方式和价值观念的转变是农民工市民化的最高判断标准。自21世纪90年代以来，我国的农民工市民化问题逐步得到国内外社会学、经济学和地理学领域众多学者的关注，已在农民工城乡迁移的区位选择[2-3]、农民工迁移的制约因素与市民化转型的障碍[4-8]、农民工市民化的策略和制度变革等方面[9-12]积累了不少成果，但多数研究还停留在理论探讨或宏观层面的实证分析，少有在省域或城市层面上对农民工市民化相关的论题的实证研究[13-14]。农民工市民化的本质是人口的城市化，当前在城市就业的农民工虽已实现了职业和居住地变迁，但生活方式、价值观念并未彻底发生转变，也没有获得与城市居民同等的待遇，农民工市民化是我国内涵式城市化的关键和难题。尤其自改革开放以来大部分农村在经历了以家庭联产承包为代表的土地制度变迁和农用中、小型机械广泛地普及之后，其农业生产率提高的潜力已非常有限，今后一段时期农村经济的发展必须转移和解放大批农业剩余劳动力，农民工市民化不仅有利于农村剩余劳动力的转移，而且是农村经济发展和农业产业结构调整的重要途径，有利于农民收入水平的提高、生活水平的改善和城乡差距的缓解。

位居中部地区的河南省是我国的人口大省、农业大省和劳动力输出大省，经济发展水平相对较低，城镇化水平较为落后，在全面加快推进工业化、城镇化发展的宏观背景下，河南省《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中原经济区建设纲要》中也明确提出加快推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化进程，积极探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的新路子，而在此过程中，农民工市民化问题则是贯穿于工业化、城镇化和农业现代化过程的关键环节和中原经济区建设的关键任务之一。鉴于此，通过在对河南省首位中心城市郑州市辖区范围内的农民工实地调查和对农民工市民化过程中所遇到的障碍因素分析的基础上，探索农民工市民化的路径和实现策略，以期化解农民工进城的各种个人、社会和制度性障碍，推进农民工市民化转型，进而为推动河南省的城市化进程和社会转型提供有益的理论和实践参考。

一、社会调查基本状况

本次调查由笔者组织的在校的30多位郑州籍本科生完成，共发放问卷750份，收回634份，收回率为84.53%，有效问卷509份，占回收问卷的80.28%，接下来的分析均以有效问卷为分析样本。

从性别结构看，涉及男性338人，女性171人，占比分别为66.4%和33.6%。

从婚姻状况看，涉及未婚人员118人，已婚人员391，占比分别为23.18%和76.82%。

从年龄结构看，25岁及以下占20.24%，26-30岁(含30岁)之间的占23.18%，31-40岁(含40岁)之间的占30.26%，41-50岁(含50岁)之间的占20.62%，50岁以上的占5.70%。

从受教育程度看，小学及以下水平的占47.54%，初中文化水平占41.53%，高中及中专水平占9.36%，大专及以上水平占1.57%。

从收入状况看，月收入在1 000元及以下的占9.43%，1 001-1 500元之间的占33.79%，1 501-2 000元之间的占34.19%，2 001-3 000元之间的占13.75%，3000元以上的占8.84%。

从职业构成来看，建筑装饰行业占33.99%，工业制造行业占26.72%，服务行业占23.97%，自主经营或零工占15.32%。

从在郑州打工的时间看，2年及以下的占32.61%，3年至5年(含5年)的占44.3%， 6-10年(含10年)的占19.84%，10年以上的占3.34%。

从调查的总体情况来看，本次调查对象涵盖了多年龄段、多文化技能层次、多收入层次和多种职业类型的农民工群体，其所反映的信息基本能够代表中部河南大城市中农民工群体的基本情况和市民化进程的状况。

二、农民工市民化障碍分析

(一)认同感障碍

认同感能够揭示农民工对市民身份、城市生活方式和城市文化及价值观的认可和接受程度。现阶段，社会普遍对城市务工农民的身份尚无明确的界定，而农民工对自己身份的认知则能反映出其对城市生活方式、价值观的认同和接受程度。此项的调查设计了四个选项：“市民”“准市民”“农民”“其他”。调查发现，选择市民的占总人数的6.48%，选择准市民的占总人数的13.75%，选择农民的占58.74%，选择其他的占总人数的21.03%。可看出半数以上的农民工仍然认为自己是农民，尽管这些劳动者所从事的职业已转向了非农产业，但其身份并没有发生彻底变化，也未对城市生活产生认同感，两成以上的人选择其他表明，这些人虽然已经对自己的农民身份认知发生了变化，但对自己的真实身份还没有明确的认识，两成的人认为自己是市民或者准市民，说明这些人在生活方式和价值观念上已经或正在向市民化转型，而对于不同年龄段、不同文化水平和不同收入水平的农民工而言，其认同感也存在很大的差别。

对于不同年龄段的人员而言，26-30岁的人员对市民的认同感最高， 31-40岁的人员对“准市民”的认同度最高， 50岁以上的人员中有七成认为自己是农民，反映了年龄层次越低对城市的认同感越强。

对于不同文化程度的人员而言，大专及以上文化程度人员对市民的认同感高达75%，而小学及以下文化的人员中有65.29%的仍认为自己是农民，显示了文化程度越高的人对市民身份的认同感越强，由此也可认为，提高进城务工人员的文化程度是农民工市民化的重要途径。

对于不同收入水平的人员而言，收入水平在3 000元以上的人员对市民的认同感最高，为22.22%，收入水平在2 000元以下的人员中尚有六成以上认为自己仍然是农民，反映了农民工月收入水平与市民身份的定位呈明显的正相关，收入水平越高的人对市民身份的认同感越强。

(二)意愿的障碍

意愿能在一定程度上反映农民工对城市生活的潜在接受程度和市民化的可能性。对意愿的调查设计了三个问题：“是否愿意定居城市”“是否愿意在城市买房”“能否接受贷款买房”。调查发现有45.58%的人员愿意定居城市，而仍有五成以上的人员不愿意定居在城市。

探其原因，25.63%的人员认为没有固定的工作、收入不稳定，19.49%的人员认为城市生活花费太高，18.77%的人员认为在城市没有固定的住房，14.8%的人员认为在城市没有社会关系和归属感，21.3%的人员认为在城市受歧视。

调查中有71.91%的人不愿意买房，85.66%的不能接受贷款买房，从原因来看，28.21%的人认为房价太高，难以承受，36.01%的人认为工作地点不稳定，无法买房，23.17%的人认为农村有责任田、亲戚和住房，12.61%的人选择其他原因。

可见，意愿仍然是农民工市民化的障碍之一，当然就不同年龄结构、不同文化结构和不同收入结构的人而言其意愿也存在较大的分化。

就不同年龄段的人而言，25岁及以下人员在城市定居落户的意愿、购房的意愿和接受贷款买房的意愿均最高，分别占该年龄段人口总数77.67%、58.25%和31.07%；50岁以上人员的意愿均最低，分别为13.79%、6.90%和0，充分反映了新生代农民工的市民化意愿要远高于第一代农民工。

就不同文化水平的人而言，大专及以上文化层次的被调查人员均意愿在城市定居和购房，并能接受贷款购房，而小学及以下人员的落户意愿、购房意愿和贷款意愿均最低，分别为37.6%、17.36%和4.13%，反映了文化层次越高的人员市民化的潜力和意愿越高。

就不同收入水平的人而言，进城务工月收入在2 000元以上的人员中半数以上意愿定居城市，但愿意购房的比重较低，月收入在3 000以上的人员意愿购房的比重占五成左右，而各收入水平中能够接受贷款买房的人员均不足三成，显示了收入水平与农民工市民化的意愿呈明显的正相关。

(三)技能素质障碍

农民工文化程度低、技术能力差、法律意识淡薄、政治素质不高和思想观念落后还是阻碍其市民化进程的重要内因，致使其就业竞争力弱，融入城市生活的难度较大。

调查发现，50%以上的男性农民工主要从事技术水平低、劳动条件差、收入水平低、风险系数高的体力劳动行业，尤其是41-50岁的男性农民工，其60%以上从事建筑装饰业。

从接受职业技能培训的调查统计分析来看，仅有25.54%的人接受过职业技能培训，但培训方式和层次还较低，接受过培训的人员中30%的是学徒式的“边干边学”，五成以上是单位内部组织的培训，少有人在正规的职业技能培训机构或学校参与培训。

分类比较发现，不同年龄段、不同文化程度和不同收入水平的人员接受职业技能培训的状况还存在较大差别，随着年龄的增大接受职业技能培训人员占本年龄段人员的比重越来越小，25岁及以下参加职业技能培训的人员占本年龄段的比重最高，为39.81%；而50岁以上人员参与职业技能培训的占本年龄段人员的比重仅为6.90%，这也反映了新生代农民工对自身文化和技能素质的重视。

小学及以下文化程度人员参与职业技能培训的占本文化程度人员的比重仅为13.64%，而大专及以上文化水平的人员均参与过职业技能培训。参与职业技能培训与收入水平的高低并无明显的规律性，参加职业技能培训的比重最低的为收入水平在1 000元及以下的人员，占该收入层人员总数的12.5%；收入水平在3 000元以上的人员参加职业技能培训的比重最高为37.78%。

(四)生活成本障碍

较高的城市生活成本和花费也是制约农民工市民化转型的重要因素。由于绝大多数农民工进城务工的目的是为了获得尽可能多的净收入，因而农民工的消费水平普遍较低，除基本的生活必需品消费外，其他的收入都转化为存款。

调查发现，有35.56%的人的月花费在300元以下，53.83%的人的月花费在301-500元，7.66%的人的月花费在501-1 000元，仅有2.95%的人月花费在1 000元以上。年龄越大的花费越低，50岁以上的人员中有近60%的人员月生活花费在300元以下，26-30岁之间的月花费稍高，该年龄段有10%左右的在501-1 000元之间，原因可能在于携带家眷。

文化水平越高的人消费水平也越高，小学及以下文化水平的人员中44.21%的月花费在300元以下，高中及中专文化水平有六成以上月花费在301-500元之间，大专及以上人员半数以上月花费在501-1 000元之间；收入水平高的人的花费也相对较高，月收入在1 000元以下的有超过50%的人花费在300元以下，而收入水平在3 000元以上的有20%左右的人员花费在500元以上。

较高的住房成本致使大部分农民工的居住条件较差，调查发现，28.09%的农民工居住在临时工棚或临时住房，45.58%的农民工居住在集体宿舍，10.41%的农民工合租房，15.91%的农民工单独租房。从合租和单独租房的农民工月房租来看，70.15%的月房租在300元以下，22.39%的月房租在301-500元之间，5.97%的在501-1 000元之间，在1000元以上的仅占1.49%，且农民工的租房多分布在城乡接合部或城中村，广泛存在基础设施较差、供水、供气和卫生等生活设施不配套、生活空间拥挤等问题，这均表现出农民工的生活质量与市民之间存在较为显著的差距。

(五)制度体制障碍

我国特有的社会相关制度和体制是制约农民工实现市民化转型的根本因素。尤其是城乡二元的户籍、就业、教育、社保制度等扼杀了农民工在城市定居的意愿，阻碍农民工的市民化转型。二元户籍下的农民工，在职业上是产业工人，而在身份上却又是农民，职业和户籍的矛盾使他们处于弱势地位，户籍决定着其子女能否平等地接受义务教育，能否享受到最低生活保障、经济适用房或廉租住房等。调查发现，拥有适龄儿童的农民工家庭中，其子女选择在农村就学的原因，40%在于户籍的限制。二元劳动力市场使得农民工的就业领域受到严重限制，不能享受与城镇劳动力同等的就业机会和待遇，大部分人员没有合同保护，与正式职工同工不同酬，95%以上的农民工没有与用工单位签订就业合同，劳动关系多靠口头协议和人际关系维系，权益难以得到法律保护。长期以来，中小学教育都是根据户籍进行学区划分的，这造成农民工子女无法平等地享受城镇义务教育资源，借读费使大多数农民工难以承受而被排斥在公办学校之外，造成农村留守就学儿童越来越多，学籍制又剥夺了农民工子女在城市升学的权利，增加了农民工定居城市的成本和阻力。

城乡不统一的社保制度使得农民工被排斥在城镇社会保障体系之外，农民工虽然实现了职业的非农化，但缺乏失业、工伤、养老、医疗、住房等方面的社会保障，他们随时都可能面临生活无着落的境地。调查发现，被调查对象仅有5.70%的人购买了养老保险，1.38%的人拥有工伤保险，2.16%的人拥有医疗保险，无人拥有住房公积金、失业保险等。农村土地承包制度的固化造成了农民工“钟摆式”的迁徙生活，进而制约其定居城市。调查发现，47.35%的农民工仍季节性返乡，67.19%的农民工不愿流转出自己的耕地，从土地的耕种方式看，农民工返乡自种和亲属代种的比率分别为48.72%和38.51%，而已流转由他人耕种的比率仅为12.77%。取消农业税之后，农民工获得的土地承包经营权不再缴纳农业税，还可获得一定数量的农业补贴，农民工不愿流转自己的土地；再加上农民工在城市没有就业、医疗和社会保障等方面的保障及工作和收入的不稳定，土地仍然是农民工的基底保障。

三、农民工市民化的路径构建

农民工市民化意味着农民工身份的市民化、居住的城市化、社会保障的市民化、就业的市民化以及子女教育的市民化。通过对“怎样才算真正市民”的问题调查发现，27.31%的人认为要有稳定的工作和收入，26.92%的人认为要有城市户籍，25.54%的人认为要在城市有自己的住房，13.36%的人认为要有社会保障，6.88%的人认为要享受到与市民同等的待遇。可见农民工市民化的首要和关键问题是就业和收入，其次是户籍和住房问题，基于此，我们提出构建“社会-组织-制度”三位一体的农民工市民化转型的路径体系。如图1所示。

图1 农民工市民化“社会-组织-制度”三位一体路径体系

(一)社会能力建设路径

农民工的社会能力建设在于通过公共政策的引导来提升农民工在认知、合作与行动方面的素质和能力。要注重对农民工个人素质和职业技能方面的提升和建设，通过对其职业技能、生活方式和价值观念等方面的培训和引导，增强其对城市生活的适应能力和对城市社会的认同感；还要强化对农民工群体正面形象的宣传，扭转社会对农民工形象的错误认识，消除社会歧视以推进农民工群体城市社会关系网络的构建。

(二)组织机制建设路径

加强社会组织的服务体系建设，用组织化的机制实现对农民工群体的城市化整合。政府要考虑组建相应的专门工作机构和公共政策，鼓励农民工群体与城市社会的沟通、交流与融合；鼓励民间组织、社会团体、社区工作站等深入到农民工群体帮助其融入城市社会；强化用工单位对农民工个人素质和技能教育培训；规范、引导、监督和完善就业中介服务机构对农民工群体的就业服务；推进农民工群体的组织化建设，包括农民工工会、农民工维权组织等，构建有利于农民工市民化转型的组织型社会资本。

(三)制度体制改革路径

制度体制改革与建设的关键是通过户籍制度改革重新构建城乡居民的平等身份，进而在此基础上对就业、教育、社会保障、住房和土地制度等具体领域制定有利于农民工转型的政策。包括建立统一的城乡劳动力市场和公平的就业制度，消除农民工的就业限制与歧视；打破教育垄断，彻底解决农民工子女在城市的就学难题，增强农民工子女对城市社会生活的认同感和归属感；推进农民工社会保障体制建设，构建城乡一体的社会保障制度，增强农民工工作和生活的抗风险能力；改革农村土地承包制度，彻底打破土地对农民工的束缚，促进农民工永久性迁移，减缓和化解季节性的迁徙等。

四、农民工市民化的路径实现

(一)破解城乡二元户籍体制障碍

城乡二元户籍制度之所以是限制农民工市民化转型的制度，根源在于户籍是一项关联度极强的制度，与其相联系的是一系列的资源分配制度，包括社会保障制度、教育制度和劳动就业制度等，户籍制度改革和创新是其他相关制度变迁的基础和先导。建立城乡一体的户籍登记管理制度，以合法固定的居住地、相对稳定的职业和可靠的生活来源为落户条件，改变当前普遍存在的工作地与户籍登记地分离的局面；化解现行户籍制度对控制流动和分配依据的管理功能，削弱户籍制度对农民工的偏见和福利歧视；通过以身份证取代户口登记，实现以户籍为中心的静态管理向以人为中心的动态管理的转变，进一步改革和完善身份证制度，加强身份证在社会管理中的主导作用。

(二)构建城乡一体的劳动力市场

构建政府主导的统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场体系，实现城乡劳动力平等的竞争就业。将农民工就业纳入国家统一的就业政策范畴，取消各种就业准入制度，消除对本地劳动力就业保护的政策壁垒，打破城乡分割的就业格局，实现城乡居民就业的一体化，推动劳动力市场的一体化，实现劳动力的有序流动和平等就业，真正建立起双向选择，合理有序流动的农民工就业新秩序。取消用人单位对农村劳动力的歧视性政策，实行凭学历和技能自主择业，平等竞争，使农村劳动力和城镇居民获得平等的就业机会。强化劳动力输出地和输入地的政府间的信息交流与合作，强化对农民工的就业引导，建立有利于外出就业及合理流动就业的机制。

(三)构建义务教育资源共享机制

切实解决农民工子女教育问题的关键在于教育制度体系的改革和创新。国家应适时修订《义务教育法》和其他相关法律，明确规定农民工流入地要保障流动人口子女与当地儿童平等享受义务教育的权利，应该承担流入人口义务教育的责任。改变现行的分级管理、地方负责的教育经费投入机制，加大中央政府对教育经费的财政转移支付力度，加大对农民工子女的义务教育投入，设立用于流动儿童义务教育的专项经费，按照各地区接纳流动儿童的多少进行分配；加大公办学校接纳农民工子女的力度，放宽城市公办学校对农民工子女入学条件的限制，简化就学手续，保障及时就学。鼓励和扶持社会团体、企业和个人创办学校，并在政策、资金和物力等方面给予支持，通过行政和法律手段对其进行管理和监督，或纳入城镇教育的规划、管理和服务体系之中，引导学校的规范运行和教育质量的提升。

(四)提升农民工素质和职业技能

强化政府在农民工职业技能培训中的主导作用，加大对农民工技能培训的财政投入力度，建立培训投资多样化的机制，尤其要把新生代农民工的培训教育纳入政府的职教体系和财政预算。有计划、分步骤地推行教育培训结业证书和职业资格证书相结合的持证上岗制度，强化农民工职业技能培训意识，调动农民工参加教育培训的积极性。整合教育资源，强化监督管理，构建企业、社会培训机构和行业协会等培训体系，形成不同培训主体有序分工、公平竞争的体制和环境。发挥企业作为职业技能培训的主阵地作用，鼓励和激励企业注重农民工专业技能培训及综合素质的提升，加强对市场的调查和预测，坚持按需培训，增强培训的针对性。发挥各类培训学校的主渠道作用，尤其是各类成人院校、职业学校、职业培训机构，应坚持以市场为导向、以提高就业能力和就业率为目标，优化配置培训资源，探索新的教学模式，满足多层次培训的需求。

(五)努力构建农民工住房体系

调整财政支出结构，加大对农民工市民化安居工程的投入，将农民工分期纳入城市建设规划和住房保障体系，在制度和计划上合理确定农民工的住房安排。各地政府的廉租房政策不能仅只针对城市居民，还应考虑在城市中有相对固定工作的进城农民工。或者在农民工比较集中的地区建造社会性的民工公寓以廉租房或经济适用房的形式出租或卖给有购房意愿的农民工；或推进农民工住房公积金制度，将取得城市户籍并具有稳定工作的农民工纳入经济适用房的范围；或鼓励用工量较大的企业将职工宿舍纳入企业的基建和技改项目规划和用地计划中；或规划建设面向农民工的政策性安居住房，以低于或等同于经济适用房的价格向已转让或退出农村宅基地和房屋的农民工定向出售。

(六)健全农民工社会保障体系

按照分层、分类原则，有重点、有差别地建立农民工社会保障模式并逐渐向统一、规范的社会保障体系过渡，包括建立针对农民工的工伤保险制度，扩大工伤保险覆盖范围。建立针对农民工大病医疗保险制度，推进新农合与城镇医疗保障体系的并轨。根据农民工实际情况推行有差别的养老保险制度，通过制定不同档次的缴费标准供其选择加入，并建立流动账户，建立便于跨地区转移养老保险关系的机制，使已交保险费用随农民工的流动而转移。建立针对农民工的紧急救援制度，包括最低生活保障制度和法律援助体系等。

(七)探索农民工土地退出机制

在立法层面，以法律形式确定农民对土地的长期经营权，并可以自由转让、抵押出租或委托中介机构通过合法手段实现土地经营权的有偿流转并确保农民工土地流转收益不受侵犯。在有条件的地区开展农村承包责任田流转试点，通过搭建土地经营权流转平台，鼓励农民工通过租赁、作价入股、土地换社保等方式出租或转让其农用地承包权以缓解农民工的季节性流动或后顾之忧。在明确集体产权的前提下，推行土地股份制经营，通过让农民工土地作股而建立股份制农业生产经营企业，并使农民工获得相应的农业经营股权和红利收入；允许农民工将土地承包权一次性转让给其他人或村委会使用，在达成协议后支付转让费并作为其转让土地后的社会保障资金。此外还要积极探索和建立农村人口进城、宅基地置换工作，降低农民工在城市置业的成本和迁移成本。

五、结论

通过对在郑州务工的农民工市民化转型的障碍和制约因素的调查和统计分析，得到以下几点结论：

第一，以郑州为代表的中部地区大城市，在农民工市民化过程中还存在严重的认同感、意愿、技能素质、生活成本和制度体制障碍等制约因素，由于农民工年龄结构、文化程度和收入水平的分化，各因素对不同阶层农民工的影响也存在较大的差别，年龄越小、文化水平越高和收入水平较高的人员对城市生活的认同感和市民化的意愿越强，文化水平越高的人员受制度因素的约束越小。

第二，提出了由“社会-组织-制度”构成的三位一体的农民工市民化路径体系，即通过社会能力建设、组织机制建设和制度体制改革三大子系统共同推进农民工市民化转型。

第三，农民工市民化的关键在于破解城乡二元制度体系，首先要改革户籍制度，化解其对就业、社保、教育和住房等方面的限制；其次要改革就业制度、教育制度、住房制度、社会保障制度和农村土地制度等，构建城乡统一的劳动力市场、社会保障体系和共享教育资源等，逐步从制度和法律上明确农民工在城市的社会地位。