失业保险评估：为什么是这五个指标？

■文／张苗

江苏省推行以风险为导向的基金监督试点，在失业保险基金安全评估指标中，抓取和修订了“本期保生活支出保障比、本期失业人员长期领取待遇率、本期基金保生活能力水平、本期基金促就业能力水平、本期援企稳岗补贴保障水平”5项失业保险特定指标……

失业保险较之其他社会保险内控线路长、风险点多是不争的事实。但在江苏的社会保险基金安全评估省级试点地区无锡，失业保险风险点下降也是可以看到的事实。这背后，一个重要的因素是，无锡为失业保险研究制定的个性化指标，已实现“按其特点归类到基金支撑能力和资产管理质量中”。为此，记者近期特意赴江苏对失业保险的个性化评估指标进行了一番细究。

当“评估”遇见失业保险

“对社会保险基金运行情况进行安全评估，是发现和预测社会保险基金运行风险的重要手段。2016年江苏省出台《社会保险基金监督条例》，规定社会保险行政部门对社会保险基金的支撑能力、资产管理质量、内部控制体系运行情况、违法违规情况等进行安全评估。把评估工作作为制度纳入地方法规，这个力度不能说不大，可当我们把评估落实到失业保险，尴尬了——由于管理体系不一样，此前养老、医疗、工伤、生育保险的内部风险控制统一由人社部社保中心负责，失业保险基金的内控工作却没有机构具体负责。情况之所以这么特殊，是因为上世纪末《失业保险条例》按照中央提出的‘三三制’原则颁布实施。就业局负责失业保险，核心任务是为经济结构调整和国有企业改革提供扎实保障。但2011年《社会保险法》实施，失业保险基金的作用发生了转变。这种情况下，无论谁管失业保险基金，只要有‘经办’，就应该有内控制度。” 初见面，江苏省人社厅基金监督处副调研员周荃开门见山向记者道出了原委。

PFC

“江苏省是2014年被人社部确定为部级社会保险基金安全评估试点地区的，当年底，我们就下发文件确定了无锡市(市本级、宜兴市)、南通市(市本级、如东县)、徐州市(市本级、丰县)以及昆山市、泰兴市和沭阳县为省级试点地区。我们要求试点地区将企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和失业保险基金都纳入评估范围。” 江苏省人社厅基金监督处处长经洪斌补充。

据了解，江苏在评估社会保险基金运行风险的过程中，要求省级试点地区根据各自特点，分地区、分险种负责基金运行状况指标的抓取和内部控制制度检查评估指标的修订。换言之，就是在社会保险经办机构内部控制制度指标体系方面，要求省级试点地区依据原劳动保障部社保中心《社会保险经办机构内部控制检查评估办法》（以下简称“办法”）的要求，对“组织机构控制”“业务运行控制”“基金财务控制”“信息系统控制”“内部控制”的管理与监督5个部分，在检查项目、检查内容、检查标准和评价标准分配保持相对统一的基础上，根据各险种自身特点重点在“业务运行控制”方面优化检查内容和检查标准，适当修改“组织机构控制”等其他4个方面的检查内容和检查标准。比如无锡在参考“办法”的基础上，重点把促就业、防失业嵌入失业保险内控评估体系。

记者就“边评边改”的做法表示“很疑惑”，周荃解释：“我们在试点评估中发现，人社部下发的22项指标中，基金运行状况指标以及内部控制检查评估指标都属于适用企业职工养老保险基金的通用指标，对失业保险基金的评估有一定局限，既不能完全评估出基金管理中存在的风险，也不能体现适应性与重要性原则。例如，新的财务管理制度实行以后，原来属于促进就业范围的一些指标，比如职业介绍补贴、就业培训补贴，现在改到了待遇支出范围，所以做失业保险指标的时候，包括内控、运行指标等都要进行调整，通过支出数据来证明支出对促进就业、对基金支撑的影响。此外保生活发放支出，虽然涉及的金额不是太大，但是它对于基金支撑也会有影响。因此试点中我们需要借鉴部社保中心通用的内控制度的评估表，然后根据失业保险的特点进行修订。”

无锡试点，考虑“支出”占比

无锡市人社局财务和基金监督处处长何杰告诉记者，经过近3年试点，无锡在失业保险基金安全评估指标中，抓取和修订了4项失业保险特定指标：本期保生活支出保障比；本期失业人员长期领取待遇率；本期基金保生活能力水平；本期基金促就业能力水平。

“社保基金安全评估内容包括基金运行状况和风险管控状况两个方面，无锡在按照人社部有关指标进行实际评估时发现，由于基金运行状况‘部指标’反映的是基金大收大支情况，这对基金监管部门从宏观层面评估基金运行作用比较大，但社保基金运行在很大程度上受‘保险自身特点’这一微观层面的影响，尤其反映在支出上。比如失业保险支出项目和标准的设定，应当体现保障失业人员的基本生活和促进就业相结合、注重公平和效率等原则要求。失业保险基金是统筹使用的，更加强调风险分担和基金的互济性，因此失业保险基金面临的主要是现时支付需要问题。由此我们在增设失业保险基金安全评估特定指标时，相对‘绩效性’我们更多地关注基金的可持续性。特定指标按照失业保险两大功能而分成两块，即保障生活指标和促进就业指标，指标源数据也是从目前能获取的失业保险基金月报、季报和年报数据中得到。其中保障生活指标主要包括了本期保生活支出保障比、本期失业人员长期领取待遇率和本期基金保生活能力水平。” 何杰说。

据无锡市劳动就业管理中心财务科科长周俊涛介绍，“本期保生活支出保障比”由“本期领取人月均水平÷本期参保人月均水平”计算得出，用以衡量评估期参保缴费水平对保生活支出的保障能力，通过分析历年指标趋势的恰当性，了解待遇发放标准和缴费标准的变化所产生的影响，为制定待遇水平标准和缴费标准政策提供数据参考。“失业保险基金特定指标总计100分，‘本期保生活支出保障比’所占分值为25分，以年度保生活支出占年度失业保险基金收入的60%计算测算值。测算值大于指标值，说明失业保险的参保缴费水平足以保障保生活支出，给予满分；测算值小于指标值25%，扣1分，小于50%扣3分，小于75%扣5分，依次递减；小于100%零分。” 周俊涛说。

此外，“本期失业人员长期领取待遇率”由“本期领取6个月以上待遇人月数÷本期领取失业保险金人月数×100%”计算得出，用于衡量失业保险待遇支出结构的合理性，通过分析失业领取待遇人员结构的变化，了解发放标准和发放条件对长期待遇领取所产生的影响，为制定政策提供数据依据。评估中，“本期失业人员长期领取待遇率”指标比率越低越好，评分规则以50%为标准，小于等于50%为满分，每增加5%减1分，该项总分20分。

PFC

“本期基金保生活能力水平”由“本期保障失业人员生活支出÷本期失业保险基金收入×100%”计算得出，用以衡量本期失业保险基金保障失业人员生活的支撑程度，通过分析历年指标值的程度变化，了解失业保险基金保障失业人员生活的充分性，为制定收支政策提供数据依据。这个指标所占分值为25分，评分规则是：按“收支平衡，略有结余”的原则，指标值小于60%，给予满分，但指标值过低则说明保生活支出水平偏低，结余偏高，应进一步分析原因；指标值在61%—90%之间适当减分,61%—70%扣1分,71%—80%扣3分,81%—90%扣5分。

促进就业指标是“本期基金促就业能力水平”，这由“本期促就业支出÷上年末基金累计结余（扣除规定备付能力资金）×100%”计算得出，用以衡量本期失业保险基金促就业持续能力。通过分析历年指标值的趋势变化，让政策制定者预先知道促进就业支出从基金自身角度看是否需要调节。该指标所占分值为30分，评分规则以上年末基金累计结余(扣除规定备付能力资金)的30%为满分；以上年末累计结余承担本期促就业支出额2年(考虑到促就业政策的延续性)为限即50%为持续能力的临界点，指标值大于50%为零分；30%—50%区间内，每增加5%扣1分。

“特定指标反映出的失业保险基金运行状况，我们在具体分析时还需要结合其他社会经济指标和实际情况来综合研判。设定和不断地完善特定指标，是我们在制度政策有效落实与基金充分保障之间寻求一个平衡点的有益尝试。”无锡市人社局财务和基金监督处副主任科员吴芸说。

扬州跟进，补上稳岗指标

通过无锡试点，江苏省失业保险基金安全评估指标中已设置有防失业、促就业的相关指标，但周荃认为还有缺憾。“现在失业保险的职能已经转换为防失业、促就业、保稳定。如果‘防失业’的指标出不来，那我们对失业保险基金的安全评估就是不全面的。所以为了全面评估和反映失业保险基金的效能与作用，我们又选择扬州加入江苏省失业保险基金安全评估的试点。我们对扬州的要求，就是重点‘防失业’，抓取‘稳岗补贴’指标。2019年1月底，扬州的‘防失业’指标正式推出，加上之前无锡试点抓取的4项指标，江苏省评估失业保险基金安全的特定指标就全了。”

据扬州市人社局基金监督和规划内审处处长张健介绍，援企稳岗补贴政策是保稳定的直接体现，它对降低企业负担，帮助企业在保岗位、稳就业方面发挥了积极作用。由于援企稳岗补贴资金的核发环节需要审核企业的参保缴费情况、稳定岗位措施等，它存在廉政风险点，需要防范骗取套取、贪污受贿、利益输送等隐患。因此，在失业保险基金安全的指标中，扬州考虑增加援企稳岗指标。

“我们设定的指标项为“本期援企稳岗补贴保障水平”，主要作用是衡量统筹区实施稳岗补贴前后企业参保人员所享受稳岗补贴的变化情况。指标值的测算方法为 ‘本年度人均享受稳岗补贴金额÷上年度人均享受稳岗补贴金额×100%’。通过分析历年指标值的变化趋势，了解掌握失业保险援企稳岗补贴落实到参保人员个人的保障水平，发现可能存在的风险。若测算得出的指标值过大，则反映出当年人均享受金额增幅较大，若没有政策调整因素，则需要分析其中可能存在的政策执行风险或廉政风险；若指标值过小，则反映出当年人均享受金额出现较大降幅，需要分析是否存在政策执行不到位情况或其他廉政风险。通过测算本期援企稳岗补贴保障水平这一量化指标，我们希望可以反映出援企稳岗资金的使用情况，人均享受援企稳岗补贴金额保持平稳或小幅增长则基本能够反映工作实际和成效，若出现较大的增幅或降幅，则通过指标扣分进行预警，为制定政策、排查风险提供数据分析依据，从而达到促进援企稳岗政策执行落实到位和资金发放规范有序的目的，更好地发挥失业保险防失业、促就业、保稳定的功能。” 张健说。■