浅析污染环境罪与排放标准的关系

毛颖洁　李怡文

内容摘要：2018年12月，上海市地方标准《污水综合排放标准》正式施行，相较于2009年地标，部分重要污染物控制项目排放限值的收严导致刑事犯罪入罪门槛大幅降低。检察机关在把握此类案件时应当谨慎，在认定犯罪嫌疑人是否构成刑事犯罪时应当重点考虑场地环境背景值、意外事件、因果关系等几个重要影响因素。

关键词：污染环境罪;地方污水排放标准比较;刑事认定

为有效应对近年来水污染及保护形势的变化，2018年12月1日，历时三年修改的上海市地方标准《污水综合排放标准》（DB31/199-2018，以下简称“2018年地标”）正式施行。2018年地标收严了部分重要污染物项目的排放限值，大大降低了行政违法乃至刑事犯罪的入罪门槛，对于保护上海总体水环境，有效打击犯罪将起到有利作用。但同时，标准的修订也对检察机关刑事犯罪的认定提出了新的挑战。本文旨在通过梳理2018年地标的主要修改要点，从而厘清认定构成污染环境罪时，如何准确适用超过地方污染物排放标准的条款。

一、污染环境罪相关规定

《刑法》第338条规定，“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的”，构成污染环境罪。2016年《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条明确了应当认定为“严重污染环境”的情形，其中第三款、第四款针对“排放、倾倒、处置含重金属的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准3倍或10倍以上”的案件。2018年1月至2019年3月，我院办理的4件10人污染环境案中，共有3件6人涉及排放、倾倒、处置含重金属的污染物超标，占比60%。如胡某某污染環境案，2017年7月起，被告人胡某某在未办理营业执照和环境测评等验收手续的情况下，在本市租借场地从事烫金铜版的生产加工。期间，被告人胡某某将清洗洗版及蚀刻后的铜板产生的废水通过私接的管道直接排放至市政雨水管网中。2018年5月16日，上海市宝山区环境保护局执法人员至上述作坊检查，经检测，废水外排口中铜浓度为268mg/L，系有毒物质，且铜浓度超过《上海市污水综合排放标准》（DB31/199-2009）规定的铜排放限值的10倍以上，严重污染了环境。经法院一审判决，被告人胡某某最终获刑有期徒刑八个月，并处罚金人民币7000元。

二、2018年地标修订的背景及意义

为控制上海市地面水和地下水污染，保护水体水质，上海市于1997年制定颁布了地方污水综合排放标准，并于1998年起实施，该标准根据本市环境状况和管理需要，规定了特殊保护水域控制要求，比国标多11项污染物项目且部分污染物项目限值严于国标，是本市最主要的污水排放标准。针对该标准执行过程中暴露出的总体框架不能与国标衔接，排放级别设置不尽合理等问题，2009年第一次对标准进行修订。

2009年以来，国家和本市的水环境管理不断深化，随着2015年《中华人民共和国环境保护法》的颁布实施及《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）的出台，水环境管理对排放标准的要求不断提高，原标准部分技术指标宽松、未将新型污染物纳入管理范围、部分检测方法与标准落后，已不能满足当前形势的要求。根据本市环境管理的需要，自2016年起由，上海市环境科学研究院承担2009版标准的修订工作，耗时三年，最终完成本次修订。

三、2018年地标主要修订要点

1.适用范围“去特殊化”，测定方法“更专业化”

2018年地标调整了适用范围，删除了原标准对个别行业的特别要求，如原标准针对肉类加工工业的pH值提出了特殊的排放限值。

规范性引用文件部分则主要对水质测定分析方法进行补充和更新，共计更新90个项目水质测定方法，13项新增加管控项目增补相应的水质测定方法。

2.调整了标准分级

考虑到2017年2月上海市环境保护局出台的《关于进一步加强一类水污染物排放企业监管工作的通知》第二条要求“一类污染物执行A级标准”，而B级标准并无执行对象，已无存在的必要，因此2018年地标将原第一类污染物两个级别的排放标准调整为执行同一级别的排放标准，将原第二类污染物三个级别的直接排放标准调整为二个级别。

第一类污染物是指能在环境中或动物体内蓄积，对人体健康产生长远不良影响的污染物质。第二类污染物是指长远影响小于第一类污染物质的污染物质。2018年地标中第一类污染物共17项，在车间或生产设施排放口采样监测，第一类污染物不分污水排放方式，其监控位置与排放浓度实行统一执行。

第二类污染物共92项，在单位污水总排放口采样检测，第二类污染物根据去向分为三级，排入特殊保护水域的执行特殊保护水域标准，排III类水及二类海域的执行一级标准，向非敏感水域直接排放水污染物的排污单位执行二级标准，间接排放水污染物则执行三级标准。

3.增加了间接排放和协商排放的规定

2018年地标3.6条明确“间接排放是指排污单位向公共污水处理系统排放水污染物的行为。”

2018年地标4.4条中新增“当排污单位以密闭管道的形式向设置污水处理厂的工业园区排水系统排放污水，且污水处理厂具备处理此类污水的特定工艺和能力并确保达标排放时”，可协商排放。但标准同时也作出了限制，第一类污染物不得协商排放。排污单位要开展自行监测，做好备案并载入排污许可证。

4.更新了部分污染物项目的测定分析方法

5.调整了污染物控制项目

（1）增加了14项污染物控制项目，包括总锑、总铊、总铁、二氯甲烷、硝基酚、硫氰酸盐、多氯联苯、滴滴涕、六六六、壬基酚、六氯代-1，3-环戊二烯、苯胺、多环芳烃和苯系物总量。

事实上，本次修订的《征求意见稿一》仅增加了总锑、总铊、总铁、二氯甲烷、硝基酚、硫氰酸盐6项污染物控制指标，《征求意见稿二》增加了多氯联苯、滴滴涕、六六六、壬基酚、六氯代-1，3-环戊二烯、苯胺6项，最终版本再增加了多环芳烃、苯系物总量2项，由此比2009年地标共计新增了14项。

增加项目中前12项分别为地表水有检出项目、有毒项目及本市工业企业有排放的项目。其中，壬基酚和六氯代-1，3-环戊二烯2项具有较强毒性，拟纳入在编的《优先控制化学品名录》。壬基酚主要用于生产非离子表面活性剂，润滑油添加剂等，但进入环境中后，是一种内分泌干扰物，有“精子杀手”之称，因此将此2项列入标准增加排放管控。多氯联苯、滴滴涕和六六六是《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》的受控物质，在我国已禁止生产和使用，为控制非法使用上述物质，也将此3项列入管控范畴。多环芳烃会通过呼吸道、皮肤、消化道进入人体，具有致癌作用且有遗传毒性，苯会对造血系统造成危害，也对人体有致癌作用，因此此次修订将这2项纳入标准。

（2）取消了元素磷污染物控制项目。

（3）调整了现行标准中可溶性钡、五氯酚及五氯酚钠（以五氯酚计）、硝基苯类（以硝基苯计）、总大肠菌群（仅针对涉及生物安全性的废水）4项指标为总钡、五氯酚及五氯酚盐（以五氯酚计）、硝基苯类、粪大肠菌群。

调整现行标准中二甲苯总量为1，2-二甲苯、1，3-二甲苯和1，4-二甲苯3个项目。

6.调整了部分污染物项目的排放限值

收严了总汞、总镉、化学需氧量等63个污染物项目的排放限值。

四、2018年地标与现行其他标准的比较

（一）2018年地标与现行国家标准的比较

与现行国家标准《污水综合排放标准》（GB8978-1996）相比，除国标把总硒列入第二类污染物外，上海市2018年地标中第一类污染物增加了总钒、总钴和总锡，其余各污染物排放限值仅为国标限值的10%-20%，均严于国标。

第二类污染物则增加了溶解性总固体、总氮、总磷、硫化物、总铁、总钡、总锑、总铊、总硼、甲醇、二氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯系物总量、异丙苯、苯乙烯、三氯苯、苯胺、硝基酚、壬基酚、多环芳烃、乙腈、肼、水合肼、一甲基肼、偏二甲基肼、吡啶、二硫化碳、丁基黄原酸、丙烯醛、氯化物、二氧化氯、氯乙烯、三乙胺、二乙烯三胺、硫氰酸盐、鱼类急性毒性、多氯联苯、滴滴涕、六六六、六氯代-1，3-环戊二烯等40个污染物项目。其中总氮和总磷为导致水体富营养化的主要污染物，考虑鱼类急性毒性等与上海的地理位置、区域水系分布特征和饮用水取水特点等直接相关，增加限制的难降解有机物基本为与区域产业结构有关且有“三致”作用的工业原料。

（二）2018年地标与京、津地方标准的比较

纵观四个直辖市，除重庆外，北京、天津均出台了专门的地方污水综合排放标准，但北京、天津等地标的适用范围与上海有很大不同，北京、天津除污水处理厂执行地方城镇污水处理厂污染物排放标准、医疗机构执行现行国家标准外，辖区内的一切排污单位均执行地方水污染物综合排放标准。上海则依据综合排放标准与行业排放标准不交叉执行的原则，除污水处理厂”、医疗机构执行相关标准外，其他排污单位有行业标准的执行行业标准，没有行業标准的执行综合排放标准，2018年地标仍遵循该原则。

1.北京市环境保护局于2013年12月20日发布的《水污染物综合排放标准》（DB11/307-2013），系对1985年版的第二次修订，2013年版本增加了总钒、总钴、二氯甲烷、苯乙烯等28个污染物控制指标，删去了有机磷农药、元素磷2项污染物控制指标，收严了部分项目的排放限值，单独制订了村庄生活污水处理站的排放限值。

北京市地标与上海市地标最大的区别在于其在体例上并未明确区分第一类污染物和第二类污染物，而是将两类污染物整合在一张表格中，直接向地表水体排放污水的单位（村庄生活污水处理站除外）其水污染物的排放执行表1的规定，村庄生活污水处理站执行表2的排放限值，排入公共污水处理系统的执行表3的排放限值，而表1和表2又根据排入水体范围的不同区分A排放限值和B排放限值。常见污染物控制指标中，北京市地标总体严于上海市地标。

2.天津市环境保护局于2018年1月30日发布了《污水综合排放标准》（DB12/356-2018），系对2008年版的第一次修订，天津市地方标准两次发布的时间与上海市地方标准相近，但两市地标第一类污染物中，天津市地标依然执行一级与二级两个级别标准。除天津市地标未规定总钒、总硒、总钴、总锡四个项目和总铍等五个项目两个地标规定的限值一致外，其余项目中一半项目天津市地标均严于上海市地标。

第二类污染物中，天津市地标与国标一样，将总硒归入第二类污染物且其排放限值严于上海市地标，除动植物油类、甲醛、苯胺类、硝基苯类、总铜、三氯甲烷、四氯化碳、三氯乙烯、四氯乙烯、总有机碳等项目外，绝大多数项目上天津市地标均严于上海市地标。

两市地标在进行修订时均增加了“协商排放”的内容，除了天津市地标5.3.1明确要求“排放的废水全部为生活废水”外，其余内容大致相同。这也是两市地标的一大进步，协商排放的目的是在保障水环境质量的前提下，减轻企业和污水处理厂的负担，达到双赢。本着同样的原则，自2019年1月1日起实施的《国家水污染物排放标准制订技术导则》（HJ945.2-2018）6.8.7（2）也规定了“对于可生化性较好的农副食品加工工业等污水，可执行协商限值。”

由此可见，上海市地标体现了控制优先污染物的明确意图，整体指标比国标严格，而天津市地标因侧重于对污水集中处理的强化管理，标准中对污水处理厂排水做了更细致的要求，但在污染物分类方面未对国标有补充或调整。

五、2018年地标修订对刑事犯罪认定的影响

刑事犯罪中污染环境罪的认定要求行为达到“严重污染环境”的程度，其中一种情形是“排放、倾倒、处置含重金属的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准3倍或10倍以上的”，因此国家或者地方标准是刑事认定一个重要的参考依据。由于国家污染物排放标准是以全国常见的污染物为主要控制对象，不可能包括具有地方特点的污染物，要切实实行污染物控制必须靠地方污染物排放标准。“地方污染物标准是指省、自治区、直辖市人民政府制定的在本行政区域内适用的污染物排放标准，对于国家水污染物排放标准中已做规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。关于污染物排放标准的适用，我国法律规定实行地方污染物排放标准优于国家污染物排放标准的原则。

考虑到影响污泥处置与利用的主要因素是污泥存在重金属超标现象，而城镇污水处理厂不具备重金属处理工艺，因此需要在源头加以控制。2018年地标收严了63个污染物项目的排放限值，几个常见的重金属污染物项目中，总砷、总铅、总镍的排放限值分别降低了90%，总银降低了80%，总铬降低了66.7%，总铜60%，总钒、总锌、总锰各降低了50%，各主要项目的降幅均超过50%。2018年地标中排放限值的大幅降低，必然会导致刑事犯罪入罪门槛的降低，产生大量“罪犯”。对于检测数据略高于2018年地标但低于2009年地标的案件，是否一律都要用刑法来规制，一律都要进行刑事处罚，检察机关应当根据个案的具体情况谨慎把握。由于2018年地标实施时间不长，目前的司法实践中尚未出现上述情况，绝大多数入罪处理的案件都涉及超标倍数较高，不少行为人排放的含重金属的污染物或者持久性有机污染物均超过污染物排放标准数数十倍甚至数百倍。但可以预见，随着2018年地标的实施推进，处于临界点的案件数量将会上升。

对此，有观点认为，2018年地标中某些污染物的排放限值过于严格，处罚面过大，在实务中，污染物的检测数据应同时超过2009年地标才能认定构成犯罪，这样才更为合理。还有观点认为，2018年地标排放限值的收严对于打击破坏环境资源刑事犯罪，保护上海生态环境具有重要推进作用，因此应严格适用2018年地标。

笔者认为，上述观点都过于狭隘、过于片面。若造成污染的行为发生在2018年地标施行以前，则应适用2009年地标。若行为发生在2018年地标施行以后，则应适用2018年地标。但是，由于2018年地标更严，在把握时更应谨慎，所以对证据收集、事实认定的要求肯定也会更高、更严格。因此，在认定犯罪嫌疑人是否构成刑事犯罪时应当考虑以下几个影响因素：

1.该场地环境背景值是否较高。由于在郊区开设金属加工作坊的成本较低、监管较松散，金山、青浦、奉贤等地集中了较多化工、电镀小作坊，借助空气、土壤、地表水、地下水等介质，通过粉尘、雨水传播等方式使得该场地整体环境背景值数值较高。近年来频频发生的垃圾随意倾倒事件，由于未采取任何防渗漏措施，相关的重金属污染物可能对区域内地表水和地下水环境造成损害，且倾倒的固体废物在无任何防护措施的情况下亦可能对周边土壤、水体等造成污染，会进一步影响水环境。如我院办理的卞某某等4人污染环境案，其倾倒垃圾的地块内固体废物中污染物的迁移转化使得该区域地表水中部分污染物项目（总磷、总氮、总锰等）浓度升高，超标严重。因此，对于此类情况，首先应当排除是否是由于场地背景值较高才導致了污染物项目超标，应当选取受场地影响较小的对照点，将其与监测点位检测数据进行对照比较，从而真实反映场地内活动对水环境的影响。

2.是否存在意外事件。“法律不能强人所难”，污染环境罪的成立须存在主观罪过，对于主观上无罪过的事件不能进行刑事归责。在司法实践中，确实存在由于意外事件而发生的超标排污行为。如突发防治污染措施及相关设备故障，在故障发生后、发现前这段时间内的超标排放也是人力所不能抗拒的，不能认定为犯罪。但是，如果行为人明知防治污染设施及相关设备发生故障，而故意违反有关规定未及时采取措施，则可能构成污染环境罪或者其他相应犯罪。"如我院办理的顾某某等4人污染环境案，被告人陈某某、周某某在某公司工业废水处理车间当班期间，明知污泥处理池排泥管道堵塞，二人未按照标准废水处理流程操作，擅自使用抽水泵和软管将生产废水直接排放入市政污水管道，并于当日将该排污方式告知给前来换班的另两名操作工顾某甲、顾某乙。此后，四名被告人轮流当班，使用上述方式直接违规排放生产废水至市政污水管道。经检测，该公司废水处理池排口总镍、总铬均超过地标规定限值的10倍以上，严重污染了环境，后四名被告人分别被判处拘役五个月，缓刑五个月。

3.因果关系是否成立。因果关系是指原因与结果之间决定与被决定、引起与被引起之间的关系。在刑法中，将某一结果归咎于某人的时候，往往需要查明其行为与结果之间是否存在因果关系。（2在认定行为人的行为是否构成污染环境罪时，也应当查明是否是行为人的非法排污行为导致水环境检测数据超标，从而造成了环境污染。一般来说，此时应结合个案证据查明涉案企业的工艺流程，查实过程中每个加工环节会产生的污染物质及废水排放走向，以确定涉案企业系唯一可能会造成水污染的企业，从而排除场地内其他企业非法排污造成水环境污染的情况。

最高法对于处于临界点的案件也表示应慎重处理。对于污染物浓度超过2018年地标但没有超过2009年地标的，或是处于2018年地标的临界点的，宜充分考虑案件的具体社会危害性，妥善决定是否纳入刑事范围。其中，对于情节显著轻微或社会危害不大的，可以适用刑法第13条但书的规定出罪。

六、结语

考虑到全国统一强制性标准不能完全兼顾各地的实际情况，无法满足某些地方的具体要求，结合本地地理特点、环境本底、经济发展水平、人口密度、管理机构和人员等情况，制定严于国家标准的地方标准，不仅有利于更好地推动国家标准的执行，也有助于促进本市企业承担社会责任和环境责任，保护和改善环境。作为检察机关，在适用2018年地标时应注意与2009年地标之间的平衡。由于2018年地标总体趋严，对于处于临界点的案件，应当谨慎把握，特别是要注意坚持打击与服务并重，保护民营企业、小微企业等非公有制企业合法权益，积极营造良好的法治环境和营商环境，服务和保障非公有制经济健康发展。