基层法院编制内法官助理制度的困境与对策

李弸

摘 要：本轮司法改革推行法官助理制度至今已近四年，但在实践操作中，法官助理制度运行遭遇阻滞，法官助理与法官、书记员职责不清，法官助理并未能如制度预期所愿有效减轻法官负担。同时，法官助理未来职业规划不明朗亦成为一大难题。借鉴域外经验，英美法系中审判辅助人员的职能定位多为限权法官，大陆法系中司法事务官独立于法官专司非诉事务之责。我国编制内法官助理承载二元功能：一为审判辅助功能，二为法官养成功能。虽不能简单移植国外经验，但可以法官助理二元功能为基础明确法官助理的职能定位，对法官助理采取分阶分级培养模式，前期主要由初中级法官助理承载审判輔助功能，后期由高级法官助理承载限权法官功能。

关键词：法官助理;限权法官;审判辅助;法官养成;审判事务精细化分类

中图分类号：DF822  文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.09 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、引言  2015年9月21日，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》出台，以建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员分类管理制度为重要内容。按照顶层设计的法院人员分类管理方案，法院人员分为三大类：即员额法官、审判辅助人员、司法行政人员，法官助理定位为审判辅助人员[1]。作为员额制改革的配套制度，法官助理的职能定位和配置模式最为重要，在审判权运行机制改革和员额制改革中发挥着承上启下的关键作用。2018年12月4日，最高人民法院《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》提出：“积极研究建立法官后备人才培养体系，认真落实法官助理、书记员职务序列改革，创新完善法官助理培养模式，符合条件的法官助理可以申请参加法官遴选。”法官助理在2015年设定的“审判辅助人员”职能定位之外，又增加一项职能，即员额法官后备人才。由此可见，我国法官助理承载二元功能：一为审判辅助功能，是法官的助手;二为法官养成功能，是员额法官的主要来源。如何使其二元功能并行发挥作用而不至相互抵牾，是本轮司法改革迫切需要解决的问题。

追溯起来，法官助理并非新鲜事物。早在1999年，最高人民法院在《人民法院一五改革纲要》中就提出在全国法院试行法官助理制度，对配备法官助理和取消助理审判员进行试点，摸索经验。2004年，最高人民法院《关于在部分地方法院开展法官助理试点工作的意见》确定在全国18个法院试行法官助理制度。但彼时的法官助理制度，采用的是以法官助理取代助理审判员的思路，对法官助理的价值认识和司法分工缺乏深入思考[2]，故而存在单兵突进、定位不明、配套机制不完善等诸多问题，导致2009年之后，全国范围的法官助理制度实践探索基本处于消极停滞状态 关于1999年启动的法官助理制度改革的介绍，参见：佛法研.法官助理与法官员额问题研究[J].人民司法，2002（8）;苏力.法官遴选制度考察[J].法学，2004（3）;许一新，江涛.法官助理制度的再思考[J].上海政法学院学报，2009（9）;吴思远.法官助理制度——经验教训与难题突破[J].法律适用，2016（9）;刘练军.法官助理制度的法理分析[J].法律科学（西北政法大学学报），2017（4）.。

本轮司法改革中的法官助理制度与十年前“唱独角戏”的法官助理制度已有很大不同。相关配套机制如司法人员分类管理制度、员额制、司法责任制、职业保障机制等制度也在同步推进和不断完善，因此该项制度在发挥预期作用方面值得期待。应然层面的法官助理，应该成为“主审法官好帮手、承上启下关键人”，一是承担承上启下作用，上辅助法官办案、下指导书记员工作;二是让法官得以抽身琐事;三是拥有良好的成长机制和激励机制。然而，本轮司法改革启动至今已近四年，实然层面的法官助理制度运行模式究竟如何？是否克服了上轮法官助理制度的种种弊病，还是依然存在各种难以消化的问题？本文拟通过实证分析方法对新一轮司法改革中的法官助理制度展开研究。因四级法院职能定位不同，我国基层法院的案件类型囊括了简单案件和复杂案件、小额案件和普通案件、诉讼案件和非诉事件、民事案件和商事案件，案件类型较为复杂。故而探讨基层法院的法官助理制度运行现状，对于破解法官助理职责不明难题、缓解员额制改革后更为突出的人案矛盾压力，更有现实指导意义。同时，制度设计者在探索法官助理来源时曾尝试将聘用制的法官助理以及大学生法官助理作为法官助理的重要补充，但现阶段拥有中央政法专项编制的法官助理才是主要来源。有鉴于此，本文语境下的法官助理均为编制内法官助理。以基层法院编制内法官助理制度运行现状为视角进行实证考察和制度反思，力图对符合我国司法体制框架的法官助理职能进行精准定位，以明确法官助理具体职责，进一步细化司法人员分类改革，希冀对助力司法体制综合配套机制改革有所裨益。

二、基层法院编制内法官助理制度的实践困境  本文选取了全国首批审判权运行机制改革和C省司法体制改革的“双试点”法院，即A基层法院为研究样本。理由如下：其一，A法院2014年被最高人民法院确定为全国首批审判权运行机制改革31家试点法院之一，2015年又成为C省5家司法体制改革试点法院之一，作为首批“破冰”法院，A法院将近几年招录的政法编制干警任命为法官助理，其中多数充实到一线工作，为研究法官助理制度运行情况提供了优质土壤;其二，A法院2017年收案量、结案量、增幅均为全省法院第一、审判质效排名居主城区基层法院第一，其在法官助理改革方面遇到的问题和瓶颈在基层法院中具有代表性。本文通过问卷调查、深度访谈的方式对A法院67位员额法官、58位法官助理、37位书记员展开调查，探寻司法改革实施四年以来基层法院法官助理制度实然运行情况。

（一）基层法院法官助理不堪重负

本轮司法改革的法官助理多配置在新型1+1+1审判团队中（即1名法官+1名法官助理+1名书记员组成的审判团队），与传统的1+1审判团队相比，除副庭长带队模式外，该种审判团队的每月结案任务均为普通1+1审判团队的150%。A基层法院2017年人均月结案数为24.6件，则普通1+1+1团队月均结案数为36.9件，而每月工作日只有21-22天。按司法改革的设计初衷，为将员额法官解放出来，法官助理需承担审判团队中大部分审判事务性工作，包括联系当事人、审查管辖、送达开庭传票、办理财产保全手续、调查取证、证据交换、调解、全程监控案件流程、案件程序转换、审查监控审限、裁判文书草拟及校对等大量事务性工作。在月均结案36.9件的重压下，法官助理必须超负荷工作才有可能完成任务。如图1所示，“五加二”“白加黑”模式早已成为其工作常态。

（二）法官助理在减轻法官负担方面收效甚微

本轮司法改革的重心为实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。将员额法官从烦琐的程序性、事务性工作中解脱出来，让其集中精力专注于案件审理和裁判是法官助理制度设置的初衷，但事实却是员额法官并没有感觉明显减负。如图2所示，法官助理制度并不如顶层设计所愿大幅减轻了法官负担，其中选择了“事务性工作明显减轻”的法官均为院领导。对于普通法官而言，带助理后收案数量激增，副庭长收案数是普通1+1法官的1.3倍，而其余员额法官收案量為普通法官的1.5倍，工作量明显增加。虽然部分事务性工作由助理承担，但员额法官的工作日几乎全被开庭填满。同时，部分员额法官反映对助理撰写的判决改动较大，个别判决书甚至需要几易其稿，整体效率并没有亲力亲为时高。诚如波斯纳法官所言，“对新的助理而言，尽管要求助理起草司法意见，自己又几乎是推倒重来，工作效率不高，造成不必要的迟延。”[3]调查问卷中，高达40.6%的法官坦言：“如果可以选择，宁愿不带助理。”

（三）法官助理与法官、书记员职责混同

实践中，法官与法官助理、法官助理与书记员之间职责边界并非泾渭分明，模糊的职责划分导致1+1+1<3，部分团队甚至出现了1+1+1<2的“三个和尚没水吃”的三输局面。

法官与法官助理权责不清。在问卷调查中，笔者对法官工作事项的全流程进行了设计。结果显示，法官群体自身对于部分工作事项该由法官还是助理承担莫衷一是（如表1）。除送达应由助理及书记员完成无较大争议外，很多事项均存在较大分歧，突出体现在调解、裁判文书撰写等工作事项中。另外诸如庭前准备事项，包括审查诉讼主体、案由、管辖权、受案范围、举证指导、必要的释明等，法官内部分歧也较大。法官与助理在实际工作中职责混同、重复劳动造成审判效率低下的现象必然不可避免。

以《A基层法院法官助理工作职责规定》为例，如庭长分案后，由法官助理负责签收案卷并妥善保管、核对当事人身份信息、排期开庭、制作询问笔录、配合督促书记员完成审判流程节点扫描和信息录入、送达裁判文书等低技术含量的纯事务性工作亦分配给了法官助理，而由于书记员工作职责书记员履行以下职责：（一）办理庭前准备过程中的事务性工作;（二）检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律;（三）担任案件审理过程中的记录工作;（四）整理、装订、归档案卷材料;（五）完成法官交办的其他事务性工作。亦涵盖上述事项，二者职责存在极大交叉。实践中，法官助理分身乏术势必将很多工作交给书记员完成，则法官助理与书记员之间难免相互推诿扯皮、配合失调。部分团队中法官助理与书记员之间能力差别并不大，法官无法将专业性较强的辅助工作交给任何一方完成，只有一分为二，法官助理与书记员工作完全交叉，法官实际上相当于配置了两个书记员。

（四）法官助理晋升不畅

在谈及法官助理职业晋升和未来发展时，76.7%的法官助理认为“成为法官路途太漫长艰辛，感觉前途渺茫”，16.4%的助理认为“员额没有完全使用完，每年会有少量助理入额，仍有希望”，只有6.9 %选择了“心怀法治梦想，能在法院工作就是最大理想，是否入额不重要”（如图3所示）。A试点法院自2015年全面落实司法体制改革以来，首批进入员额的法官比例为29%，未入额法官比例为18.8%，预留员额法官比例仅为10%，预留的员额比例尚不能完全消化未入额法官。在过渡期五年后，未入额法官亦转为法官助理，员额的补入只有在员额法官因退休、调离等原因退出后才能实现。以2013年进入法院的法官助理为例，过渡期结束后最快入额的时间是2020年，前提是其表现非常优秀突出，在入额考试中战胜其他法官助理和未入额法官，则其担任法官助理的时间至少为7年，而这仅仅是最为理想的状态。在大部分法官助理看来，进入员额遥遥无期。而由于法官员额总量毕竟有限，法官助理不可能都升任为员额法官[4]。如果将法官助理作为一个职业必经阶段，有些助理可能永远在“路上”。

三、基层法院编制内法官助理制度的困境原因  法官助理设置的初衷是解决员额制改革带来的法官数量锐减与立案登记制改革带来的案件数量猛增之间的矛盾，确保即使法官数量减少，法院各项审判工作仍能顺利运转。然而本轮司法改革推行法官助理制度至今已近四年，仍然存在上述问题，其应然状态与实然状态之间差距过大，究其原因为以下几个方面：

（一）法官助理定位不清晰

现阶段，关于法官助理的职责，目前暂无高位阶的法律予以明确。《人民法院组织法》《法官法》中并无对于法官助理职责的描述，最为权威的规定出自最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第19条。该条以清单方式列举了法官助理的职责，如组织证据交换、庭前调解、办理财产保全和证据保全措施、草拟裁判文书等。看似清晰具体，但对法官助理权责、待遇、晋升路径均缺乏统一制度规范，导致各地法院对法官助理的定位各自为政、莫衷一是。对于法官助理的定位，主要有两种观点，一种观点认为助理应完全依附于法官，从称呼来看，其核心地位即是“助理”，决定了助理地位的附随性和从属性[5]。作为法官的助手，其在审判事务上应当听命于法官，遵从法官的合法指令和安排。这种制度安排下法官助理长期处于从属地位又要承担大量事务性工作，工作积极性很难调动。而另一种观点则认为：法官助理应具有独立履职的权利和独立的主体地位，与法官相互协作、相互监督[6]。同时法官与助理还兼具“传帮带”式的师徒关系，由于未来的员额法官均从法官助理中产生，为避免法官助理一直从事审判辅助事务而在转任法官后不能尽快胜任，有必要将法官助理改造为“限权法官”或“候补法官”，对简单裁判事务享有一定程度的裁判权，如小额诉讼案件、速裁案件等。此种观点也有学者提出隐忧：“这些‘候补法官行使审判权的法律依据是什么？假如当事人挑战‘候补法官的审判权，申请宣告他们的宣判不具有法律效力，法院将如何应对呢？”[7]现阶段人员分类改革已基本定型，司法人员分类体系中并无候补法官这一职位，其正当性可能会受到挑战。

（二）制度改革有人员分类无职能分离

顶层设计以构建权利清晰、权责分明的法院人员分类管理制度为重要目标，但实践中法官、助理、书记员之间虽有岗位分类，却未根据审判权性质和特点进行对号入座、职能分离，具体体现在：

一是职责规定语焉不详。如独任法官职责中 “依法行使其他审判权力”，法官助理职责中“完成法官交办的其他审判辅助性工作”的表述较为模糊，何为审判权力？何为审判辅助性工作？对这些问题的理解仁者见仁、智者见智。即便就裁判权只能由法官行使、其他辅助事务可以由辅助人员处理能够形成一致意见，但裁判的范围较广，对于何种事务必须由法官独立裁判，何种事务可以在法官指导下完成，何种事务可以完全分给法官助理，理论界和实务界并未形成共识。各地操作时难免无所适从、各自为政。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定，法官助理所有工作几乎均在法官指导下进行，以法官的指导、指派、委托、交办为前提。但是哪些事务可以交由法官助理单独行使，哪些必须在法官的指导下进行，并无细化标准。实践中，法官可以不受限制地将与审判有关的全部事务交给法官助理处理，造成部分法官过度依赖助理，推诿让渡审判权。“于是由国家以严格程序招进来的法官助理成为法官的打工仔，类似于英美法官的私人助理。而且这样通过员额法官的个别授权而使法官助理成为实际审理者，有可能成为‘审者不判，判者不审的另一种制度性根源。”[8]

二是职责范围界定欠妥。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》将证据交换和草拟裁判文书等工作均分配给了法官助理，是否妥当值得商榷。首先，法官助理组织证据交换可能导致“审者不判”。“法官对个案的处理必须亲临其境，直接审查证据和事实，从感性认识上升到理性认识，形成对案件事实的内心确信。”[9]通常意义上的证据交换过程，指通过举证、质证和证据疑点释明，实现对证据的严格审查，继而对案件事实形成基本判断。而由法官助理组织证据交换可能有悖法官亲历性原则，因此法官助理负责庭前证据交换应仅限于证据开示，简单交换而非举证质证;其次，由法官助理撰写裁判文书欠妥，“裁判理由不仅需要根据法律做出，还需要遵循法律思维规则。”[10]判决书形成的过程如下：认定案件事实→择取法律规范→解释法律规范→对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信→形成判决[11]。其本质是法官运用自由心证对案件事实认定和法律适用进行智力裁判的过程。如若全部依靠助理撰写文书，在实践中难免助长部分法官的懒惰习气。同时，顶层设计对法官助理是否出席庭审并无规定，很多助理在未开庭的情况下仅根据庭审笔录即执笔裁判文书，很可能造成关键事实的遗漏，降低裁判文书的质量。因未开庭造成对案件事实和适用法律把控不准又会导致法官要求助理反复修改甚至返工重写，最终降低了司法效率。因此由法官助理撰写的文书因仅限于程序性文书如转普裁定、保全裁定等。

三是辅助事务未作细分。《意见》对于法官助理与书记员各自职责的表述较为笼统，将助理定义为协助法官从事审判业务的辅助人员，而将书记员定义为事务性辅助人员。审判辅助性工作与审判事务性工作并非泾渭分明，部分审判事务性工作本身也有辅助审判的功能。英美法系国家的法官助理多为法官提供智力辅助服务，主要从事查阅资料、进行法律调研、提出法律意见等智力型事项[2]67。而书记员则为法官的日常事务助手，从事偏重程序性、重复性的低智力型工作。实践中，法官助理和书记员的工作存在多处交叉，很多本应由书记员负责的工作也分给了法官助理，造成法官助理与书记员职责不清。

（三）法官助理职业规划缺失

法官精英化的概念预设使员额变成了极度稀缺的资源，在僧多粥少的情况下，法官助理晋升为法官的渠道将会非常狭窄。受员额制39%比例所限，必然有着相当一部分法官助理在很长时间内难以入额。从试点法院改革经验来看，法官助理最快晋升员额法官的期限是七年，那么七年届满后如若法官助理在激烈的竞争中落败，如何激发此类资历较老的法官助理的工作积极性呢？“顶层设计对法官助理制度期待空前之大，但对于法官助理职业规划等缺乏较为深刻的探析。”[2]67若员额注定只能分给少数人，是否能从提高法官助理待遇、完善其职业保障机制、提升其职业尊荣感等其他方面着手呢？遗憾的是，顶层设计对于法官助理的职业保障方面暂无设计和规划。从各地实践来看，现存编制内法官助理多为2012年以来通过严苛而残酷的公务员招录考试层层选拔、过五关斩六将进入法院系统。他们全部通过国家司法考试，受过良好的法学教育，均为硕士研究生及以上学历，心怀法治理想，最大的梦想就是成为法官头顶国徽身披法袍定纷止争，但这个过程太过漫长。相较就业时选择了律师、法务、银行的同学，他们不仅薪水较低，未来发展通道也变得狭窄。一方面是严苛的选拔条件，另一方面却是狭窄的晋升通道、不体面的薪酬待遇、繁重的工作任务。法官助理的入职要求与职业发展之间的强烈反差必然导致优秀法官助理逆向选择流失比率增多、法官助理职业吸引力下降。以2017年重庆法院系统招录报名为例，因很多职位未能达到报名人数或开考比例，不少法院不得不调整计划进行减招，法院系统94个职位原招录410名，减少105个招录招标，实际招录305人，减招比例高达25.61%参见：重庆市领导干部考试中心.关于调整2017年公开招录法官助理招录岗位、招录计划的公告[EB/OL].[2018-06-30].http：//www.cqleaders.com/tzgg/2017/06/23/192735497517.html.。

四、审判辅助人员运行模式的域外考察

他山之石，可以攻玉。从比较法視野考察，与我国设立法官助理的初衷一致，为应对纠纷急剧增长下的诉讼迟延，减轻法官压力，域外法治发达国家及地区亦通过配置审判辅助人员的方式来缓解上述矛盾，同时审判辅助人员的权限均呈不断扩张之势，很多原本只能由法官行使的权利改由审判辅助人员代行。故而探寻法官助理制度解困之道不应仅限于法官助理职位本身，而应从审判辅助人员整体职能出发进行探索借鉴。

（一）普通法系的审判辅助人员职能定位

1.以审判辅助职能为基本定位的美国法官助理

法官助理制度是一个舶来品，其概念最早源于1875年美国首席法官格雷私人雇佣的哈佛大学法学院学生助理。法官助理对法官个人负责，由法官自掏腰包支付薪水。后该项制度由美国国会立法确定下来，职责权限从最初的打印资料、速记、校对文件等与书记员并无二致的工作扩展到后期的撰写法官备忘录、讨论案件、听取庭辩、撰写判决书初稿、对上诉案件提出修改意见等[12]。美国的法官助理多来源于名牌大学的大学生且待遇较低，但因任职时间较短，且作为法官助理的经历可以成为打开更高职业大门的金钥匙，因此法官助理的竞争非常激烈[13]。同时，美国的法官助理为聘任制，故他们中的大多并未将该职业作为终身职业。由此可见，其主要职能定位为审判辅助功能，对法官的人身依附性较强。

2.以限权法官为主要职能定位的其他审判辅助人员

除法官助理外，普通法系的审判辅助人员还包括数量巨大的小额法庭或治安法庭中的治安法官、英国的主事官、美国的审裁官、书记官等。上述辅助人员的权限配置因地区不同而有所区别，但仍然具有以下共性：一是均经过特别任命，在行使职权范围内保持相对独立，可以在自己权限范围内进行独立于法官的判断，并且对外以自己的名义行使权限;二是享有部分事务裁决权，如调取证据、对证据开示争议及其他审前事项做出裁定、估价年金、收取诉讼费用、签发监督令状、计算利息等[14]。

除上述小额案件审理权之外，对于普通案件，由于普通法系国家的诉讼模式采集中审理模式，由陪审员负责事实审而专业法官负责法律审，故而对审前准备程序要求很高。完备的审前程序既包括程序性事项也包括实体准备事项，同时通过前期争点的整理达到案件分流的目的，这些事项均需要占据大量时间，同属于审判工作。而将审前程序中的大部分工作交由审判辅助人员完成，既可以实质分担法官事务，又可以保证在法官精英化的前提下使审判工作顺利推进。“因而英美审判辅助人员的权限是在法官监督下行使审前程序运行中的各种权限，包括部分案件（小额诉讼案件）和部分事項（如证据开示范围）的裁判权，从而被归类于限权法官。”[8]17

（二）大陆法系国家及地区的司法事务官职能定位

大陆法系国家及地区为缓解案件数量急剧增加与法官人数较少的矛盾，起初也是通过不断扩大既有审判辅助人员如书记官权限的方式来解决人案矛盾，后期随着纠纷的持续增加，又增设司法事务官来专门处理非诉事务。1957年，德国通过《司法事务官法》正式确立司法事务官的地位，奥地利于1962年通过《奥地利联邦宪法》确定司法事务官可以处理非诉事务[8]21。之后，台湾地区效仿德国和奥地利，通过修改“法院组织法”和“非讼事件法”明确司法事务官的职责。以我国台湾地区为例，“司法事务官”办理下列事务：1.返还担保金事件、调解程序事件、督促程序事件、保全程序事件、公示催告程序裁定事件、确定诉讼费用额事件;2.拘提、管收以外之强制执行事件;3.非诉事件法及其他法律所定的非诉事件，如拍卖、票据事件、失踪人财产管理、收养、继承、亲属会议事件、儿童及少年保护、安置事件，停止紧急安置或强制住院事件、保护安置事件;4.其他事件，如消费者债务清理条例规定的协商成立的认可事件参见：非诉法务官法资料汇编[M].梁松雄，译.台北：台湾地区“司法院”印行，1991：91-105.。

大陆法系国家及地区司法事务官是独立自主机关，而非宪法和法院组织法意义上的法官，在德国，事务官的性质是公务员，其地位和收入介于法官和法官助理之间。“司法事务官在职务上具有独立性，且仅受法及法律拘束。”[15]司法事务官履职的独立性体现在其不受来自其他机关或法官的指令拘束，即使法官也不能对个案进行相关指示。而且司法事务官与一般公务员不同，不受监督长官对个案指令拘束。但因司法事务官毕竟不是法官，其行使职权受到法官保留原则的严格限制，不能行使宪法规定的狭义审判事务。对于行政与司法之间的中间地带事件，部分被立法机关裁量而纳入司法范围之中，但其并不具有争讼性质，此类事件划归司法事务官处理。而具有争讼性质须经法院进行审判程序进行处理的事务，由于属于核心审判事务而只能由法官处理。

（三）两大法系审判辅助人员职能定位的启示

域外法治发达国家或地区为有效化解法官人数不足与案件数量激增之间的矛盾，均引入审判辅助人员来分担法官压力。其特点如下：第一，审判辅助人员并非简单分担了事务，而是分享了部分审判权限，甚至有观点认为除了需要高度法律判断并且能够产生确定效力或既判力的权限必须由法官行使外，其他事务均可由审判辅助人员行使[15]。第二，除美国的法官助理具有较强的人身依附性之外，其他国家及地区的审判辅助人员均具有独立履职地位，不仅可以以自己的名义对外行使权限，而且独立于法官，与法官形成相互监督相互独立的关系。第三，普通法系国家审判辅助人员负责小额案件、治安案件以及诉讼程序中的审前准备程序，大陆法系国家审判辅助人员的权限主要集中在处理非诉事务，并对此类案件享有较大的独立决定权。

我国法官助理应运而生的时代背景与域外法治发达国家引入审判辅助人员的背景极为相似，但是否意味着我们可以简单移植域外制度，如在我国直接引入限权法官或司法事务官？在借鉴域外经验时，应秉持“汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但绝不照搬外国法治理念和模式”的基本原则参见：十八届四中全会.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，转引自崔永东，葛天博.司法改革范式与司法学研究[J].现代法学，2018（5）：50.。事实上，本轮司法改革中的司法人员分类改革已经初具雏形，司法人员只有三类，即员额法官、审判辅助人员和司法行政人员。审判辅助人员中并无限权法官、司法事务官或之前的助理审判员的职位设计，因此简单照搬国外在我国审判辅助人员中加入限权法官或司法事务官的做法并不现实。但问题是法官助理和书记员的单独序列管理机制并不能满足司法辅助职能的全部要求，将现有的审判人员简单二分为法官和助理的做法从整体上也难以提高辅助人员的工作积极性[8]。从现有制度分析，顶层设计对法官助理的期待可能囊括了上述两大法系的各种审判辅助人员的综合功能于一身，却仅用寥寥几条职责进行描述，实践中出现功能紊乱实属必然。法官助理在实践中扮演的角色并非顶层设计所言“审判辅助人员”所能包罗完全，实际上，在现有制度框架下，我国编制内法官助理承载了双重功能。一方面，法官助理承载审判辅助功能，是法官的助手。另一方面，未来的员额法官主要源于编制内法官助理，又使法官助理承载了法官养成的功能。助理在成长为法官后如何实现从审判辅助事务到核心审判事务的飞跃？唯有赋予法官助理类似于英美法系限权法官的权利，才能让法官助理在转任员额法官后能够胜任。结合现有的法官助理分级管理制度，不同级别的法官助理应该承担不同的功能，将不同级别的法官助理进行分阶培养，第一阶段较低级别法官助理从事审判辅助事务，第二阶段较高级别的法官助理从事类似于候补法官或限权法官以及司法事务官从事的工作，如小额诉讼、非诉事件和审前程序中的程序性事项裁判事务。如此，既能消解法官助理二元功能冲突引发的法官与法官助理职责不明的问题，亦符合由简单案件到复杂案件，由低判断性事务到高判断性事务的阶段化法官养成基本规律，实现与法官助理二元功能定位相匹配的职能配置。

五、基层法院编制内法官助理制度的完善

如前所述，法官助理审判辅助和法官养成二元功能决定了法官助理需要分阶分级培养，而审判辅助事务与核心审判事务进行细分化解是其审判辅助职能真正发挥作用的前提。应从审判权界分理论出发，区分审判事务与辅助事务，进而明晰法官、法官助理、书记员各自职能定位，同时结合我国现阶段诉讼分流机制配置法官助理，建立职能分离与职位匹配的司法人员分类管理机制。

（一）明晰编制内法官助理的职责

改革初衷为让员额法官集中精力处理核心审判事务，那么何为核心审判事务？审判权的核心是判断和裁量，以此为依据可将审判事务区分为核心审判事务与辅助审判事务，核心审判事务是能够体现审判权作为判断权和决策权本质属性的工作，主要包括事实认定、法律适用和诉讼程序指挥权。就程序保障要求高低区分而言，核心审判事务又可进一步细分为高判断性事务和低判断性事务，高判断性事务主要指在重大、疑难、复杂案件中行使判断权，低判断性事务指在民事小额案件、刑事速裁案件、非讼事件、调解案件中行使判断权。辅助审判事务是指虽有一定的专业性要求，但在审判工作中具有流程化、重复性、纯粹程序性、不具有判断决策属性等特点，可以指派给法官助理、书记员从事的工作[16]。对辅助审判事务进行进一步细分，又可分为专业性辅助事务和一般性辅助事务，专业性审判辅助事务要求从业者经过特殊法律专业训练，能够介入对案件实质内容的处理，与法官的裁判思路保持一致，在诉讼流程中承担部分组织、主持、引导、调研、调查等职能，这类工作应交给法官助理来承担;一般性辅助性事务则偏重事务性，重复性高、可替代性强，主要在程序性事务中负责记录、整理、案件排期、装订、归档、校对、信息录入、文書上网等职能，应由书记员来承担（如图4所示）。

（二）确立编制内法官助理分阶培养机制

1.依托现有法官助理分级管理制度，区分不同级别法官助理职能

本轮司法改革部分试点法院已基本落实司法人员分级分类改革要求，对法官助理实行单独职务序列体系管理，将其设置为五个职务层次，由高到低依次为一级到五级助理，但并未建立真正科学合理的职务序列等级。各级助理只有级别分工和薪酬差异，没有明确的职责分别。同时评定等级时基本套用行政级别管理模式，未综合考虑法官助理来源和未来发展，实际上，助理来源有几种：新招录的政法干警、编制内书记员转任的法官助理、年纪较大不能胜任法官工作的未入额法官、年轻的未入额法官。不同来源的助理将来发展方向不同，如将未入额年轻法官与原有行政级别简单套改，既不能发挥未入额年轻法官经验丰富的优势，也不能调动其积极性。较低级别的法官助理与较高级别的法官助理从事的工作应有所区别，以实现法官助理逐级成长的目的。在划定法官助理级别时，应综合考虑法官助理的工作年限、德才表现、工作实绩、调研能力和业务水平，将法官助理分为初级助理、中级助理和高级助理。将新招录的在编干警试用期结束后任命为初级法官助理，未入额法官任命为高级助理。通过逐级晋升与择优晋升相结合的方式，形成正常的职级晋升机制，确保即使法官助理不能晋升为员额法官，其职级待遇也能随着助理等级的提升而稳步增长，达到稳定编制内法官助理职业预期的目的。

2.高级法官助理定位为限权法官，初中级法官助理定位为审判辅助人员

本轮司法改革虽然确立了从律师、高校教师中选任员额法官的思路，但实践操作极为困难，未来的员额法官来源主要还是编制内法官助理。但倘若法官助理一直从事审判辅助工作，则如何实现从审判辅助工作到核心审判工作的飞跃就成为一个很严峻的话题。诚如霍姆斯大法官所言：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。审判是一项带有鲜明实践理性色彩的工作，经验的积累需要亲历，即使庭审流程可以通过职业培训或观摩获得，但法律职业运用技能并非一朝一夕能够练就。因法律职业运用技能不仅包括法律事实判断、法律文本分析、法条规则适用、调查收集证据、判断运用证据技能，还包括法律解释、法律推理、法律程序运用、法律漏洞补充、指导性案例识别等综合技能[17]。试想法官助理一直从事辅助审判事务而从未涉足核心审判事务，无相关培训和执业经历，则其转任员额法官后能否胜任高判断性的审判事务就值得怀疑。一名优秀的法官助理未必必然成长为一名优秀的法官，事务性的工作经验也难以为法官助理增加入额的筹码。在缺乏直接审判经验积累的情况下，期望法官助理华丽转身为员额法官，难度太大。因此有必要在法官助理过渡到员额法官历程中赋予高级法官助理作为候补法官的有限审判权限，实现由法官助理到员额法官的进阶式培养。

据此，根据法官助理的分级，初、中级法官助理定位为审判辅助人员从事专业性辅助事务，包括调查、诉讼保全、证据交换（简单交换不涉及举证质证）、委托鉴定评估、庭前调解、程序性文书撰写（不包括判决书）等事务。而高级法官助理则应定位为限权法官或候补法官分享有限审判权限，从事小额诉讼、调解等低判断性事务，作为成为员额法官的必要历练经历。从初级助理晋升到中级助理仅需要工作年限的自然累积，而从中级助理晋升到高级助理则需要经过晋级考试。通过科学的选拔程序，将部分优秀的中级助理选任为高级助理，工作职责中增加草拟裁判文书的职责。高级助理任职满一年后，考察合格者即可参加兼职候补法官考试，从中脱颖而出的人员任命为候补法官。同时，“在保证法官员额不突破39%的情况下，……将那些进入‘候补法官员额的人员提交省级法官遴选委员会加以表决，然后再提交同级人大常委会正式任命。这样，候补法官的合法性问题就能得到解决。”[18]候补法官任期满一年后，有资格参加法官遴选委员会组织的入额考试，优胜者升任为员额法官。

（三）厘清编制内法官助理的权责边界

根据上述逻辑，高级法官助理兼任候补法官处理低判断性事务，初、中级法官助理处理专业性强的审判辅助事务。那么如何界定低判断性事务与高判断性事务，确保高级法官助理的权限不过分逾越和突破，则应与案件繁简分流机制相结合。

由于我国四级法院并未实现科学合理的职能分层和案件分流，基层法院案件类型包罗万象，既有小额案件又有大额案件，既有诉讼案件又有非诉事件，既有民事案件又有商事案件。将如此跨度巨大、价值多元的案件集中在基层法院审理，必然导致基层法院法官职能的多元化和复杂化。而在域外法治发达国家，小额案件、非诉事件、审前程序中的大部分事务多由审判辅助人员处理。因此很多时候法官与审判辅助人员从事的工作并无二致，实践中法官与助理职能不清实属必然。合理确定基层法院编制内法官助理职能定位和职位配置，还应结合我国基层法院案件类型多元化进行科学测算。基层法院究竟有多少案件属于复杂案件只能由员额法官负责？实践中，各地法院积极探索，成立专门团队分别办理“简案”和“繁案”，提出“简案快审”“繁案精审”的改革目标。根据案件难易程度将诉讼案件划分如下：简单次要案件，包括小额诉讼案件、轻微刑事案件、行政案件。疑难复杂案件，包括标的额大、社会影响较大、事实认定和法律适用难度较大的案件。鉴于我国基层法院中简单次要案件占比远高于中、高级法院，此类案件完全可以分给高级法官助理处理，并置于法官的监督、指导之下，而部分需要高度法律判断并且能够产生确定效力或既判力的重大、疑难、复杂案件才必须由员额法官审理。如此，员额法官享有复杂案件审判权，高级法官助理分享简易次要案件有限审判权，初中级法官助理协助员额法官处理专业性辅助事务，书记员从事纯事务型辅助事务，形成了职责清晰、梯次合理、层次分明的法院人员分级管理机制。既能维持在法官数量较少的情况下确保员额法官的精英化，又能分流大量简易案件以历练法官助理，同时因各级法官助理的广泛参与而提高审判效率。

（四）以完善职业保障机制为基础调动法官助理积极性

如果说员额法官代表司法改革的当下，编制内法官助理则影响司法改革的未来。随着司法改革深入推进，未入额法官逐步补入员额，“未入额法官”将成为一个历史名词。届时，编制内法官助理群体才是员额法官的后备军和蓄水池。因此完善法官助理的职业保障机制，是确保员额法官制度生生不息、薪火相传的前提。一是建立与法官助理分级制度相配套的阶梯式薪酬体系，不同级别的法官助理在逐级晋升时待遇也应随之逐年提高，级别越高的法官助理待遇应越接近法官的待遇。对于任期届满且符合法官任职条件的高级法官助理，应享受与同等年限法官相同的薪资，从而最大限度调动法官助理的工作积极性。同时，法官助理超出任职年限的工龄应当作为未来进入员额后的工龄计算，折抵相应法官任职年限。对于符合法官任职条件的高级法官助理可以选择竞争其所在法院或其他法院的法官员额，从而最大限度拓展法官助理的晋升途径，形成基层与中高院人才互通、相互流动的良性竞争机制。二是赋予法官助理与法官双向选择的权利[18]，一方面可以检验员额法官的能力，如果经过法官遴选委员会推选出的法官，尚不能得到法官助理的认可，又何以奢望员额法官撑起人民群众对司法改革寄予的厚望？另一方面可以反向督促员额法官不断提高司法能力，依靠专业水准吸引法官助理，形成团队间比学赶超、互相激励的良性互动机制。三是提高法官助理职业尊荣感，通过技能展示、技能大赛等形式，在单位的指导和引导下，推出一批明星辅助人员，加大宣传力度，塑造法官助理队伍良好的职业形象。

六、余论  本轮司法改革中的编制内法官助理承载二元功能：一为审判辅助功能，二为法官养成功能。结合现有法官助理分级管理机制，对编制内法官助理采取分阶分级培养模式，前期主要承担审判辅助功能，由初中级法官助理负责专业性的审判辅助事务，后期因承担法官养成功能而有必要作为限权法官处理简易案件以积累经验，宜由高级法官助理负责。此外，“在当前全面推进司法体制改革的过程中，作为司法体制改革重要环节的司法人事体制改革也应当充分考虑与诉讼制度改革的契合，通盘考虑，整体布局。”[19]完善法官助理制度不能简单从司法制度改革本身出發，还应与诉讼制度改革相结合，“主体——行为”的内在逻辑关联使二者对话成为必然。当前，我国审前程序改革尚不完善，审前程序性工作无法与审理相分离。不同于英美法系国家的集中审理模式，我国采取分阶段审理模式，并没有明确的审前准备程序。虽然2015年《民事诉讼法》司法解释将民事庭前会议制度入法，但实践中审前准备程序的适用率仍然较低。导致正式庭审中的法庭调查环节往往演变成证据梳理，很多法官在庭审中完成的证据梳理工作实属事务性工作，法官仍然深陷冗长繁复的庭审中不能自拔。如前所述，法官助理采分阶培养，高级法官助理分享有限简单案件的有限审判权，而初中级法官助理发挥作用的重要场域应为审前程序。将审前程序事务进行细化分解，厘定初中级助理从事审前工作的职责边界是需要下一步继续明确的问题。如此，可形成初中级助理主要负责审前程序工作，高级助理负责小额、非诉事件等简易案件，员额法官负责复杂案件的审理判断工作的阶梯性权限配置模式。JS

参考文献：

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