新时代社会政策体系建设的意义及改革的目标思路

摘 要：社会政策体系建设是现代国家建设的重要内容，是现代文明的标志和产物。改革开放以来，我国的社会政策体系建设经历了复杂的转型过程，社会政策体系建设的理念逐渐清晰，与社会主义市场经济相适应的社会政策体系基本建立并日渐完善，社会政策体系的作用和效果初步显现。同时，社会政策体系也存在保障功能较弱、制度碎片化和差异化、基本公共服务体系不完善、管理能力弱、财务可持续性差等问题。建立健全社会政策体系，解决发展过程中的不平衡不充分问题，是新时代社会政策体系建设的重要任务。社会政策体系建设的基本思路，一是着力解决福利保障不充分问题，补齐民生短板;二是着力解决福利保障不平衡问题，均衡群体间的福利保障待遇水平;三是促进社会政策的体系整合，减少制度碎片化和差异化;四是提高社会政策的管理服务能力，提高运行绩效。

关键词：社会政策;福利保障;改革;思路

中图分类号：D601  文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.01 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

社会政策，泛指为了解决社会问题、保障社会安全、增进社会福利，由国家或政府主导建立的制度体系和政策安排。社会政策的范围，主要涵盖社会福利和社会治理两大领域，具体包括医疗、养老、教育、失业、住房等方面的保障政策、就业支持和劳动力保护政策、社会救助、公共安全、环境保护、社会组织、社区治理等。本文主要聚焦社会福利方面的政策研究，在文章的某些语境中，“社会政策”与“社会保障”“社会福利”会交替使用。

一、社会政策体系建设的重要意义  社会政策体系是现代国家建设的重要内容。从国际经验看，各国普遍重视社会政策体系建设。特别是在西方发达国家，多数都建立了比较完善的社会政策体系，并在经济社会发展中发挥了重要作用。正是基于各国的共同经验和普遍追求，2016年联合国大会第七十届会议通过了《2030年可持续发展议程》，呼吁各国共同采取行动，推动全球经济社会实现包容性、可持续的发展。其中，社会政策在2030可持续发展议程中占据了最为重要的地位。具体而言，社会政策体系建设对现代国家的作用和意义，主要包括以下几个方面：

（一）保障公民基本权利，促进社会公平正义

社会政策体系最基本的作用，是保护公民的基本权利，保障社会的底线公平。普遍保障国民的生存权利，使所有人免于饥饿、贫困等，是现代国家的基本责任。在传统社会，虽然没有系统的社会政策体系，但是，也存在保障公民生存权和发展权的一些机制或方式。如中国古代的“义庄”“义田”“义学”，西方教会的慈善救济等。进入工业化社会以后，传统的保障机制不适应新的生产关系和社会结构，需要建立新的社会政策体系。早期的社会政策体系，就是在这种需求下建立的。如19世纪70年代，丹麦的城市化、工业化快速发展，《济贫法》、自助机构和慈善事业无法解决日益复杂的贫困问题，一些新的社会保障项目开始建立。1907年，个人自力更生和国家援助相结合的原则开始体现在事业保险的立法中。工会的互助失业基金获得了国家的承认，并承诺在必要的情况下作为失业津贴的补充[1]。二次大战以后，随着社会政策体系的逐步完善，对公民基本权利的保障也更加充分，并在很大程度上促进了社会的公平正义。

（二）防范和化解社会风险

社会政策体系是重要的社会风险防范与控制机制。特别是在近现代社会，随着社会化大分工的发展，以及经济社会结构的专业化和复杂化，新的社会风险急剧增加，如失业、工伤意外、职业疾病等。这些社会风险对国民的基本生活、社会化大生产的稳定性和可持续性以及社会的安全稳定，都构成较大的威胁。社会政策体系就是针对这些问题建立的系统性的风险防范与化解机制，如建立相应的失业保险体系、医疗保险体系、养老保险体系等，为国民的基本生活和经济社会生活的稳定有序提供了重要的保障。

（三）调节收入分配，缓和社会矛盾，保障社会安全

社会政策体系是调节收入分配、缓和社会矛盾的重要手段。市场经济可以提升效率，但是会导致收入分配差距拉大。社会政策体系是重要的二次分配手段，通过合理的制度安排，可以有效减少收入分配差距，抑制贫富悬殊，缓和社会矛盾，促进社会安全。两次世界大战的爆发，一个重要原因就是在早期的资本主义自由市场制度下，收入分配差距不断拉大，同时，社会政策体系很不完善，阶级矛盾尖锐和阶级冲突频发。二战以后，发达国家普遍建立全面的社会政策体系，减少收入分配差距，缓和社会矛盾。二战至今70多年，發达资本主义国家很少再发生大规模的战争，内部也很少出现严重的阶级矛盾和阶级冲突，很重要的原因就是社会政策体系的发展，为社会安全稳定提供了较好的基础。

（四）推动经济实现可持续增长

早期的社会政策体系，多数是消费性的制度安排，不属于生产性的制度安排。但是，在20世纪六七十年代以后，特别是随着东亚国家经济的腾飞，以及欧美福利国家弊端的显现，人们从东亚国家社会政策体系的制度特点中总结出一种新的社会政策模式，即“发展型的福利保障体系”。这种社会政策体系，既吸收了西方发达国家的经验，也结合东亚国家的国情，优先发展有助于人力资本积累和提升的保障项目，如教育、医疗等。1995年，韩国政府首次提出“生产型福利”，其主要目的是追求经济和社会福利之间的平衡发展，它是一种推动福利受益者自我支持并同时提高社会生产力的方法。其具体实现策略有两条：一是满足社会中最弱势阶层的最基本生活，这样可以鼓励他们找到社会生活中的意义并参与到社会中去;二是将福利津贴与就业和人力资源的发展联系在一起。这类社会政策体系通过对投资性社会政策项目的优先关注，实现经济增长、个人发展和社会政策的相对平衡。在实现基本保障的情况下，通过合理的制度安排，促进经济的长期可持续增长。

（五）促进国家共同体的建设与形成

社会保障体系的建立和发展，一方面是对社会需求的回应，另一方面也是执政者的主动选择。执政者推进社会保障体系建设的重要目标，是促进社会整合，防范和抑制竞争力量的出现和形成，巩固政权合法性基础。社会保障对促进政治整合的作用，在现代社会保障体系发展的初期就已经出现。1889年，俾斯麦在德国推进的社会保障模式，是现代社会保障体系出现的标志。在此之前，社会保障主要依靠行业协会或职工志愿者协会建立的职业福利体系来解决。俾斯麦推进社会保险立法的目的，主要是为了促进政治整合，提高强大的城市工人群体对国家的忠诚度，防范以行业协会或大工厂为基础的福利保障模式，有可能对国家政权造成的威胁。1891年，丹麦建立国民养老金体系，被称为“丹麦模式”。该模式完全由中央政府的税收资助，为所有公民提供了一个带有条件审查的最低养老金方案，替代此前由市政税资助的贫困救济。“丹麦模式”虽然表面上是为了保障公民基本权利，促进社会公平，但其实质主要也是促进政治整合。在当时的社会环境下，丹麦还处于农业社会，农民数量众多并且独立于大地主，是强大的政治力量。这些农民的主要经济负担是当地的贫困救助。丹麦的养老金体系通过将当地税收资助的贫困救济改为国家税收资助的最低养老金，减轻了农民的经济负担。执政者以这种方式实现对农村经营者的政治整合，提高人数众多且势力强大的独立农民对国家及其统治的忠诚度[2]。

二、当前社会政策体系建设的基本状况  新中国成立以来，特别是改革开放以后，经济社会发展取得巨大成就，经济社会结构也发生深刻转型。相应地，中国的社会政策体系建设经过几十年的改革和发展，也发生了深刻而复杂的变化，并取得重要的成绩。

（一）社会政策体系建设的理念逐渐清晰，社会建设成为社会主义事业的重要组成部分

改革开放以后较长的一段时期，社会政策体系的建设与发展，得不到足够重视。社会建设缺乏独立地位，社会政策体系建设深受市场经济理念的影响，缺乏符合自身的发展理念和发展思路，且主要服务于经济体制改革和发展的目标，为经济体制改革提供配套的政策支持。

进入21世纪以后，社会政策体系建设的重要性日渐凸显，社会建设逐渐脱离经济政策，取得独立的社会地位。十六大以后，社会建设与经济建设、政治建设、文化建设“四位一体”，成为社会主义事业的重要组成部分。十九大报告进一步明确，要坚持“以人民为中心”的发展思想，增进民生福祉是发展的根本目的。

（二）与社会主义市场经济相适应的社会政策体系基本建立并日渐完善

在计划经济向市场经济转型过程中，社会政策体系也出现深刻转型，并出现一些制度性的保障措施。进入21世纪以后，通过制度性的查漏补缺，社会政策的基本制度体系逐步建立并完善，如城乡居民的医疗保障、养老保障等，在政府的主导和支持下，短期内建立了基本的保护体系。

（三）福利保障水平稳步提升，社会政策体系的作用和效果初步显现

改革开放以后特别是进入21世纪，随着经济持续增长和人民群众对生活质量要求的不断提高，社会的福利保障水平稳步提升。截至2017年年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数40199万人，参加城乡居民基本养老保险人数51255万人。参加基本医疗保险人数117664万人，其中，参加职工基本医疗保险人数30320万人，参加城乡居民基本医疗保险人数87343万人，参加失业保险人数18784万人，参加工伤保险人数22726万人，参加生育保险人数19240万人，全国共有1264万人享受城市居民最低生活保障，4047万人享受农村居民最低生活保障，467万人享受农村特困人员救助供养参见：国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.stats. gov. cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228-1585631.html.。

总体而言，改革开放以来，我国不仅对传统的社会政策体系进行了全面改革，而且初步构建了比较完善的制度体系，社会政策的项目初步健全，多数项目实现了广泛覆盖，福利保障的水平和质量明显提高，为改革开放以来的经济增长和社会发展提供了重要支撑，并为当前及今后一个时期实现更高质量、更可持续的发展，提供了一定的基础和条件。

三、当前中国社会政策体系存在的主要问题  当前，我国的社会政策体系基本建立，社会保障和公共服务也逐渐改善。但是，中国的社会政策体系总体仍处于初级阶段，制度体系简单粗糙，福利保障不平衡不充分问题比较突出，福利保障功能没有充分发挥，与人民群众的需求存在较大差距。

（一）部分社会保障项目水平低，功能弱

当前的社会政策体系总体水平仍然偏低，特别是部分社会政策项目，还存在明显的短板，保障水平低，保护功能弱。

教育方面，从保护项目看，基础教育基本实现全面保障，但是学前教育、高中教育还没有纳入保障体系。虽然政府有部分财政支持，但主要惠及城市和部分经济发展较好的地区，经济落后地区的保障水平较低，或基本没有保障。保障人群方面，虽然义务教育实现全面保障，但部分弱势群体如外来务工人员子女的义务教育，还存在明显的短板。特别是在外来务工人员子女集中的部分大城市和经济发达地区，许多务工人员子女还不能实现在流入地公办学校就学。部分务工人员子女只能在民办学校就读，不仅增加了经济负担，而且教学质量没有保障;或者只能把子女留在农村上学，加剧了留守儿童问题。

医疗方面，中国在短期内建立了覆盖全民的基本医疗保障体系，但总体而言，医疗保障体系仍不健全，医疗保障水平总体仍然偏低。根据国务院发展研究中心“中国民生指数研究”调查数据，2016年住院患者的个人实际医疗费用支出均值是9588.42元，各类医保报销为6252.25元[3]588-589。其中，城镇职工医保、城镇居民医保、新农合的实际报销比例分别为51.6%、39.8%和35.2%。2013到2016年，综合实际报销比例分别为44%、40%、41.4%和39.2%，从总体趋势看，医疗费用的实际报销比例有下降趨势。医疗费用给患者家庭带来很大压力，28.8%的家庭认为家庭支出中压力最大的是医疗支出，63.4%的居民担心医疗费用没有保障[3]10-11。

养老保障方面，我国虽然初步建立了基本养老保险的制度体系，但仍有许多需要改善和提升的内容。一是城乡居民的养老保障待遇偏低，根据2017年的政策，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准是每人每月70元，各地根据地方财政给予一定补助。但总体而言，城乡居民的养老保险水平较低，对老年生活的支持作用不大。二是部分城市务工人员特别是从农村到城市的外来务工人员，虽然在城市工作和生活，但没有参加职工养老保险，而是参加城乡居民养老保险，养老保障水平较低。

此外，在住房、低保救助等方面，近年来虽然有显著进步，但依然有部分应该纳入保障的人群还没有纳入保障范围。如在住房方面，部分一线城市的房价高涨，贫困人口既不能通过市场购买方式获得住房，政府提供的经济适用房、廉租房等，由于供给数量有限，也难以满足需求。

（二）社会政策的制度体系存在制度碎片化、差异化等问题

改革开放以来，中国的经济社会经历了复杂的转型过程。经济社会结构呈现复杂化、差异化，是经济社会发展的重要特征。社会政策体系是经济社会转型的重要组成部分，在渐进转型过程中，既缺乏顶层的制度设计和整体的统筹安排，同时又受到经济社会发展不平衡、不协调等因素影响，社会政策体系也呈现出比较明显的碎片化、差异化问题。

首先，社会政策体系的各个项目之间缺乏整体考量和统筹协调。社会政策体系不仅需要和国家的经济建设、政治建设相协调，体系内部的各个项目之间也需要整合和协调。中国的社会政策体系，从宏观的发展理念和发展思路到具体的制度设计和政策方案，基本都处于相互独立、各自发展的状态。项目之间缺乏统筹和协调。以低保和社会救助为例，由于各类制度和政策缺乏整合协调，社会救助项目在资格认定时，通常采取简单的与低保标准挂钩的方式，导致获得低保的人群同时可以获得教育、医疗、养老、住房等其他的救助项目;而没有纳入低保的人群，很难获得相应的救助项目。低保人群和非低保人群，特别是低保边缘人群之间，出现低保的“悬崖效应”。此外，教育、医疗、养老等各类福利保障项目，彼此之间也缺乏整合和协调，即在总量资源有限的情况下，哪类项目可以获得相对的优先支持，哪类项目的支持力度相对较弱？在制度设计和政策制定的时候，也缺乏宏观的指导理念和理论论证。

其次，各类福利保障项目自身也存在比较普遍的碎片化和差异化问题。义务教育方面，虽然制度框架基本统一，但是在区域、城乡、校际之间发展很不平衡，从教育资源分布到教育水平和教学质量，都存在明显的差距。医疗保障方面，虽然建立了面向城镇职工的基本医疗保险、面向城镇非就业者的城镇居民基本医疗保险和面向农村居民的新型农村合作医疗保险三大医疗保险制度，但各类医疗保障制度缺乏整合和衔接机制。在三大医疗保障制度外，还有针对机关事业单位的医疗保险，以及部分地方出台的针对外来务工人员的低标准的医疗保险。医疗保险的统筹管理方面，多数地方只统筹到市一级，统筹层次较低，省级统筹和国家统筹推进缓慢。养老保障方面，制度体系比较混乱，待遇水平差距较大。从制度体系看，存在城镇职工养老保险制度、机关事业单位退休养老制度、城乡居民养老保险制度等几个大的制度体系，此外，部分地方还有农民工养老保险、失地农民养老保险、老年津贴制度等。从待遇水平看，机关事业单位、城镇职工、城乡居民的养老保险待遇存在巨大差距，导致群体间的不公平和攀比。

（三）基本公共服务的制度体系不完善，管理服务能力弱，投入效率低

中国的社会政策体系建立时间短，并处于复杂的制度转型过程之中。社会政策的制度体系不完善，特别是在基本公共服务方面，管理服务能力较弱、投入效率较低。

一是基本公共服务的制度体系不完善，影响公共服务的总体质量和效率。首先，部分基本公共服务的优先顺序和服务重点选择不合理，重高端轻基本，宏观效率不高。如医疗保障、养老服务等方面，一些比较高端的服务内容优先纳入基本公共服务的保障范围，但是一些基本的疾病预防、失能老人照护等服务项目，没有得到充分保障;其次，公共服务的成本分担机制不合理，如在医疗保障方面，个人自付的成本依然偏高。部分贫困人群因为报销起付线、个人自付比例等因素限制，不能充分享受基本医疗保障。基本公共服务的投入不能充分转化为公众福利，特别是不能惠及真正需要保障的贫困人群。

二是“寓管理于服务”的机制没有建立，管理服务能力较弱。“寓管理于服务，以服务促管理”是发达国家基本公共服务管理的重要经验。如流动人口的管理和服务通常可以整合在一起，在为流动人口提供教育、养老、医疗、救助等基本公共服务的同时，可以实现对流动人口的有效管理。通过对流动人口的管理，也可以为这个人群提供更加规范有效的基本公共服务。当前中国的基本公共服务，在管理体制和服务内容方面还没有實现有效整合。管理和服务的脱节，不仅提高了管理和服务的成本，而且降低了管理服务的水平和效率。

三是基本公共服务的投入重建设轻运行，管理服务的机构和团队建设滞后，服务能力弱。中国的基本公共服务投入增长较快，但投入主要侧重基础设施建设，如学校、医院、养老服务机构、医保管理系统等，但是对运行服务的能力建设重视程度不够，投入明显不足。以医疗保障管理为例，各地在医保管理的系统建设方面投入巨大，但是对医保系统的运行管理重视不够，人员队伍建设滞后，专业能力弱，管理方式落后，很难实现有效管理。

（四）部分福利保障项目的制度设计不合理，可持续性差，财务风险大

福利保障的部分项目制度设计不合理，福利保障项目与经济社会发展协调难度大，项目自身也无法实现自我平衡，项目可持续差，财务风险大。

首先，中国的社保缴费率总体较高，从长期看对经济社会发展有不利影响。从世界范围看，根据对全球127个国家的情况分析，社保缴费率（包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴）高于40%的国家只有12个，其中欧洲国家有11个，美洲没有费率高于40%的国家，亚洲只有中国一个。具体的福利保障项目如养老保险，中国的基本养老保险缴费率单位一般为20%左右，职工个人为8%，城镇个体工商户和灵活就业人员为20%。从其他国家看，法国缴费率是16.65%，德国19.5%，意大利32.7%，瑞典18.91%，日本14.64%，英国23.8%，美国12.4%，加拿大9.9%，韩国9%，澳大利亚9%。中国的养老保险缴费率，甚至高于绝大多数发达国家。过高的缴费率，对企业形成较大的成本压力[4]。特别是近年来，经济和财政增速放缓，而工资水平呈上升趋势。社会保障的缴费率过高，对中国的产业竞争力以及经济社会长期可持续发展，都会产生不利影响。

其次，制度自身可平衡性差，财务风险较大。当前多个福利保障项目，特别是以保险方式筹资的项目，如养老、医疗等，都面临自身难以平衡的困境，存在较大的财务风险。以养老保险为例，根据人力资源和社会保障部颁布的《中国社会保险年度发展报告2016》，2016年城镇职工养老保险基金收支总规模达到66912亿元，比上年增加11758亿元，增长21.3%。城镇职工养老保险基金总收入35058亿元，比上年增長5717亿元，增长19.5%;基金总支出31854亿元，比上年增长6041亿元，增长23.4%。支出增幅大于收入增幅。从地方情况看，有13个统计地区养老保险基金累计结余的可支付月数已不足1年，而黑龙江省的累计结余已为负数，赤字232亿元参见：凤凰网.13个地区养老金支付能力不足1年[EB/OL].[2019-01-20].http：//finance.ifeng.com/a/20171210/15856556_0.shtml.。随着经济和财政增速下降以及中国人口老龄化趋势的显现，在当前的制度体系下，养老保险制度将面临较大的财务风险。此外，医疗保险方面，多个地方也都出现医保基金收支平衡压力大，甚至面临亏空的风险[5]。

四、我国社会政策体系建设的基本目标、总体思路和需要注意的若干问题  建立健全社会政策体系，解决发展过程中的不平衡不充分问题，是新时代社会政策体系建设的重要任务。

（一）社会政策体系建设的基本目标和总体思路

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代。我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会政策体系建设滞后，是发展不平衡不充分的重要体现。社会政策体系建设的基本目标和总体思路，就是坚持公平公正、共建共享的价值理念，着力解决社会发展中的不平衡不充分问题，补齐民生短板，建立与经济社会发展水平相适应、制度体系完整、政策设计合理的社会政策体系。

1.着力解决福利保障不充分问题，适度提高福利保障的总体水平，补齐民生短板

一是适度提高福利保障的总体水平。根据王列军等人的统计，2010年我国公共社会性支出占广义政府支出和GDP比重分别为31.7%和11.1%，分别仅为OECD平均水平61.8%和24.4%的一半左右，即使是OECD国家中社会性支出水平占比最低的韩国，其比重也达到41.2%和11.8%，略高于我国[6]。社会性支出水平与不同国家的发展阶段、文化传统等因素有关，很难有统一标准。但与从国际普遍经验以及我国当前的经济社会发展水平看，我国的福利保障水平总体仍然偏低，要逐步优化财政支出结构，加大财政对社会政策的支持力度，适度提高福利保障的总体水平。

二是补齐民生短板，保障底线公平。社会政策支持的优先重点，是保障不充分的保护项目。坚持“保基本、兜底线、促公平”的基本理念，整合部分兜底性的福利保障项目，建立基本公共服务包，为全体国民提供统一、公平、普惠的基本福利保障。

2.着力解决福利保障不平衡问题，均衡群体间的福利保障待遇水平

社会政策是矫正经济社会发展失衡，防范和应对社会风险的重要手段。建立更加平衡、协调的社会政策体系，是充分发挥社会政策体系功能，保障经济社会协调发展的重要举措。社会政策体系要适应多层次的社会需求，适应多元化的社会结构。但是多层次、多元化的社会政策体系，要符合公正公平的价值理念和权责对等的基本原则。社会政策体系的建设和完善，要发挥整合与调剂功能，减少群体间的差异性，促进社会政策体系的平衡发展，减少群体间的福利待遇差距。如在教育方面，着力提高基础教育的公平性和均衡性，重点是保障进城务工人员随迁子女和农村留守儿童可以得到有质量保障的义务教育。养老保障方面，缩小机关事业单位、城镇职工、城乡居民等不同群体之间的养老保障待遇差距，在保持机关事业单位退休养老待遇稳定的情况下，优先提高城乡居民的养老保障水平。

3.促进社会政策的体系整合，减少制度碎片化和差异化，提升保障效率

一是促进社会政策的体系整合，把各类福利保障项目作为整体进行设计和安排，提高社会政策体系与经济社会发展的协调性。在不同类型的福利保障项目之间，要平衡教育、医疗等投资类福利保障项目和养老、救助等消费类福利保障项目的关系，既要均衡发展，又要有所侧重。为了保障经济社会长期可持续发展，社会政策体系的优先重点是人力资本投资和保护类的福利保障项目。

二是促进社会政策体系内部的制度整合，减少制度碎片化和差异化，提升保障效率。医疗保障方面，进一步整合城镇职工医疗保险制度和机关事业单位公费医疗制度，建立统一的职工基本医疗保险制度。加快完善统一的城乡居民医保制度，促进城乡居民医保和城镇职工医保的衔接与整合，逐步提高统筹层次;养老保障方面，以社会保险模式统一城乡各类人群的养老保障制度，建立由基本养老保险、补充养老保险、个人工作收入“三支柱”组成的老年收入保障体系。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，加快推进基本养老保险全国统筹;社会救助体系方面，进一步促进城乡最低生活保障制度的整合与并轨，加强最低生活保障制度与其他社会福利制度的整合与协调。

4.提高社会政策的管理服务能力，提高运行绩效

一是完善管理服务体系，把管理和服务有机结合，寓管理于服务，寓服务于管理，优化管理服务的制度设计，提升管理服务水平。二是加强管理服务团队的能力建设，通过人才队伍建设、专业能力培训等手段，提升管理服务的专业化水平。三是充分利用网络化、信息化等新技术手段，建立全国统一的社会保障信息系统，并逐步与医疗卫生、养老保障、社会救助等专业领域的信息系统联通整合，实现协同共享，提升管理服务的综合能力。四是大力推行全国统一、资源整合、功能兼容的社会保障卡，以社会保障信息系统为支撑，建立统一的社会保障管理体系。

（二）社会政策体系建设需要注意的若干问题

社会政策体系是一项复杂的系统工程，并且与国家的政治建设、经济建设、社会建设等紧密联系。社会政策体系建设在遵循以上的目标和思路之外，还要注意若干重要问题。

1.社会政策要保持合理水平，并坚持在发展中保障和改善民生

福利保障水平要与经济发展水平相适应。福利保障水平超越经济发展水平或滞后于经济发展水平，都对经济社会的长期可持续发展会产生不利影响。我国的社会政策体系总体上相对滞后，但是部分福利保障项目的保障水平已经较高。我国的社会政策体系建设，要在当前总体水平基础上，重点补齐民生短板。要坚持在发展中保障和改善民生，社会政策体系的完善和保护水平的提高更多依靠发展的增量资源，发展的成果也要更多用于民生福祉的改善。社会政策的总体水平要与经济发展水平相适应，社会政策的制度设计要保持灵活性和适应性，并为应对老龄化等复杂社会风险预留出调整空间。

2.社会政策体系建设要兼顾激励和保护的平衡

社会政策体系建设的指导理念和制度设计要兼顾激励和保护两个方面。社会政策既要发挥底线保障、风险防范等保护功能，也要注意避免政策“养懒人”，或者由于政策设计不合理，产生逆向激励。理想的社会政策体系，应当发挥正向激励的作用，要发挥其促进人力资本投资和积累、鼓励勤劳敬业、鼓励创新创业等激励功能，实现激励和保护功能的平衡。

3.社会政策体系建设要注重政府和市场的平衡

福利保障在很大程度上，是为全体国民提供的公共产品，既是现代国家文明的重要内容和象征，也具有广泛的外部性。社会政策体系建设，很大程度上是现代国家的基本责任，政府要在社会政策体系建设和基本公共服务提供方面承担主要责任。同时，社会政策体系建设也不排除市场机制的参与，如高层次、个性化的准公共服务需求可以通过市场机制提供。福利保障的资金管理、服务提供等也可以广泛引入市场机制，发挥其机制灵活、效率较高等特点，提高福利保障的管理服务能力和水平。

4.注重政治、经济、社会多元目标的平衡

社会政策体系建设是社会建设的重要内容，也与国家的政治、经济、文化等紧密联系。社会政策体系建设要注重多元目标的兼顾与平衡。政治角度看，社会政策体系建设要有利于国家共同体的建设和形成，要有利于促进社会公平和群体融合，减少社会矛盾和冲突;经济角度看，社会政策体系建设要有利于经济长期可持续发展;文化角度看，社会政策体系建设要与历史文化传统相融合，要有利于优秀文化传统的继承和发扬，如尊老爱幼、尊师重教、扶贫济弱等传统文化要素，要与社会政策体系建设相融合，并在社会政策体系中发挥作用。

5.重视制度设计的系统性和合理性

以问题为导向，注重地方创新，是我们国家制度建设和政策创新的重要特点。这种改革创新的路径有其重要的价值和优点，但也有明显的缺点，如造成制度体系的碎片化和差异化等。社会政策体系是一项复杂的制度设计，并需要在空间上、时间上进行协调。制度设计需要更加重视其系统性和合理性。一是要处理好地方创新和顶层设计的关系，更加重视顶层制度框架的统一性和科学性。二是处理好单项改革和综合改革的关系，更加突出综合改革。三是处理好当前和长远的关系，既解决当前的社会问题，实现当前的福利保障，又兼顾长远的利益需求，促进长期的经济增长和社会发展。

6.充分利用现代信息技术手段

网络化、信息化等新技術手段迅猛发展，已经对传统的经济社会结构产生深刻影响。在不改变传统的制度设计和政策体系的情况下，通过利用现代信息技术手段，可以对福利保障体系进行更加有效的管理，并促进福利保障体系的制度优化和政策创新，提升福利保障的管理能力和服务水平，提高保障效率。JS

参考文献：

[1]尼尔斯·芬·克里斯蒂安森，克劳斯·彼得森.丹麦福利国家的历史[G]∥斯坦恩·库恩勒，等.北欧福利国家.上海：复旦大学出版社，2010：31-33.

[2]贡森，葛延风，王雄军，等.建立公平可持续的社会福利体系研究[M].北京：社会科学文献出版社，2015：130-132.

[3]国务院发展研究中心课题组.中国民生调查2017[M].北京：中国发展出版社，2017.

[4]刘燕斌.各国社会保险费率比较[J].中国社会保障，2009（3）：36-37.

[5]李建伟，葛延风，等.医疗保障创新模式研究[M].北京：中国言实出版社，2016：10.

[6]王列军.社会性支出：民生支出的替代性衡量方法[R].国研专稿，2012.

Abstract：The construction of social policy system is a symbol and achievement of modern civilization， and is an important part of modern state construction. Since the reform and opening up， Chinas social policy system has undergone a complicated transformation process. A social policy system which is compatible with the socialist market economy has been basically established and gradually improved. However， the social policy system also has many problems such as limited security functions， fragmentation and differentiation， imperfect basic public service systems， limited management capabilities， and poor financial sustainability. Establishing a sound social policy system and solving the problems of insufficient and imbalance is an important job in the construction of a social policy system in the new era. Basic ideas and main advices on social policy system construction are as following： First， fulfilling the shortcomings of the peoples livelihood， and solving problems of inadequate welfare protection. Second，solving the problems of imbalance，such as providing fair social security for all social groups， reducing institutional fragmentation and differentiation; enhancing the ability of social policy management and improving operational performance.

Key Words： social policy; social security; reform; ideas