新时代推进设区的市立法工作探究

林瑛

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对完善中国特色社会主义法律体系提出一系列新要求。为落实党中央的决策部署，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定，地方立法权的范围根据党的十八届四中全会精神进行调整，从“较大的市”调整为“设区的市”，将省级以下具有立法权的主体从原有的49个扩大到288个（包括4个不设区的地级市）。设区的市具有地方立法资格，有利于设区的市通过地方立法解决本行政区域改革发展的重大问题，促进和保护地方区域改革发展，为地方经济社会的发展提供有力的法制保障。

一、推进设区的市立法工作的重大意义

（一）发展和完善人民代表大会制度

地方立法权扩大到全部设区的市，解决长期以来绝大部分设区的市人大及其常委会在立法权方面的缺失问题，发展和完善我国人民代表大会制度。根据《立法法》的相关规定具有立法资格的设区的市人大及其常委会，在不与上位法相冲突和抵触的前提下，可根据地方经济社会发展的需求，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面行使地方立法权。

（二）促进和推动科学民主的地方立法工作

根据《宪法》《立法法》要求，我国各级人民代表大会及其常委会认真贯彻落实并尊重立法的客观规律，实现为了人民、依靠人民，不断深化科学立法和民主立法，扩大公民有序参与立法的相关途径。设区的市立法机关具有立法资格后，需要积极主动参与到地方立法工作中，进一步调动基层群众直接参与的积极性和主动性。

（三）提升和保障地方政府的依法行政能力

对于绝大部分设区的市而言，地方立法权的缺失导致地方政府在具体行政工作中无法根据地域的特殊性因地制宜地进行管理。一些可借鉴、推广的地方治理范本由于未通过立法形式加以固定，导致地方政府前期的诸多努力付之东流。从立法层面根据地方具体情况和实际需要，制定出既彰显地方特色又贴近基层需求，同时具备针对性和可操作性的地方法规。这一方面有利于解决地方经济社会发展过程中存在的一些无法可依，只能靠规章、政府决议处理的情形;另一方面有利于推进依法治市，提升地方政府的依法行政水平。

二、设区的市立法工作坚持的基本原则

（一）坚持党的领导，保持立法方向

坚持党的领导是确保地方立法工作开展的前提条件，也是地方立法工作的基本原则和根本保证。设区的市立法工作应紧紧围绕地方市委对本地区发展规划的决策部署，制定符合本市经济社会发展的年度立法规划，并提出相关配套的立法建议。坚持每项立法的制定和修改都向同级党委报告，并报地方市委审查批准。对关系本地区发展的重大立法项目的制定和修改，必须由地方市委讨论决定。

（二）坚持问题导向，实现精准立法

科学的立法项目应考虑当地经济、人文发展的现状，发扬民主精神。在征求意见的基础上进行调研及专家论证，制定好年度立法规划。应提前谋划思路，考虑三到五年内城市发展的需求以及地方市委中心工作和人民群众关注的热点问题，及时调整立法规划，确保地方立法的质量，提高立法的精细度。

（三）坚持开门立法，提升立法质量

立法工作应坚持严要求和高标准的立法态度，积极探索符合地方实际的立法机制。坚持开门立法，通过制定严谨的立法筹备制度，理顺咨询方式、咨询程序、意见收集、意见反馈、意见吸收、意见使用等工作机制，更好为地方立法工作提供有益指导。通过充分听取和广泛征求社会各界对地方立法的修改意见和建议，凝聚社会共识，切实提高地方法规的科学性和执行性。

三、设区的市在立法过程中存在的难点问题

（一）不同层级立法的冲突问题

《立法法》赋予设区的市立法权，其在实施地方立法过程中不可避免地存在立法冲突问题。[1]如何避免不同层级立法的冲突问题，关键在限制设区的市地方立法的权限。依法赋予设区的市立法權，目的是为了设区的市根据地域的特殊性和实际需求，加强城市管理、强化环境保护和历史文化保护。城市本身的特殊性应是地方立法推广和实施的基础。同时应从行政级别方面进行相应的设置，对于设区的市制定出的地方立法，必须向上一级省人大常委会报备，由省级人大常委会对报备的地方性法规进行合法性审查，审查的内容包括地方立法是否合法，是否存在与上位法冲突等问题。对于产生冲突的地方性法规不予通过，或者建议进行相应的修改，帮助避免不同层级立法冲突的问题。

（二）立法模式的“简”与“繁”问题

从国家立法层面而言，目前我国已具备较为完整的法律体系，拥有庞大及繁杂的法律法规。通过赋予设区的市地方立法权，进一步精简、增设、完善法律体系。[2]国家立法层面对地方具有特殊性的问题，在进行立法的过程中存在一定的局限性，地方立法可对国家立法不足进行补充和完善。同时地方立法模式还可结合地方特点，提出行之有效的地方法律条文。

（三）立法人才缺失的问题

立法专业人才的匮乏是地方在立法过程中亟待解决的问题。[3]目前大多数设区的市立法人才主要依托三种渠道：第一个渠道是高校从事法学教学和科研的专家，但是并不是所有设区的市都具有立法能力强的高校做依托，大多数设区的市高校的法学专业相对薄弱或者人才能力不足;第二个渠道是从事法律实务方面的专业人才，如律师、法官、检察官等实务经验比较丰富的法律人才，但是法律实务工作已经占据了他们大部分的时间和精力，同时立法工作相对于实务工作要求更专业的理论功底;第三个渠道是新引进的立法专业人才，但是新引进的立法专业人才无法马上熟悉地方风土人情，不利于因地制宜地开展地方立法工作。

（四）立法动力不足的问题

设区的市在立法工作运行层面上，普遍存在立法动力不足，起草渠道受限的问题。虽然在制定立法规则时已对立法的提案和起草主体进行相应的规定，但是在地方立法草案起草的过程中通常是“谁提案，谁起草”。一些地方政府职能部门为了避免成为立法提案和起草主体，采取“不提案、不作为”的消极态度。同时，由于每项地方立法都涉及到多重利益关系，地方政府职能部门作为提案和起草主体的同时也有可能是利益主体，在立法提案和起草的过程中不可以避免地带有部门利益，或者受到其他利益关系的影响，无法保证立法提案和起草的科学性和民主性。

（五）公众参与积极性不高的问题

从开门立法的角度，目前地方在立法过程中，普遍存在公众参与积极性、主动性不高的问题。造成的主要原因是立法本身的专业性和复杂性。法律条文专业性强，在不进行相关解释的前提下，专业规范的法律条文对社会公众而言是难懂生涩。在整个立法进程中，立法部门虽然对于立法规划、计划、项目、草案等及时向社会公众征求建议，但是社会公众由于法律素养不足和法律意识淡薄，对关系切身利益的立法缺乏关注度。此外，立法机关对公众意见的吸纳和反馈机制尚不完善，也是造成目前公众参与度不足、效果不明显的原因。

四、推进设区市立法工作的路径与对策

（一）重视发挥地方人大主导作用

1.要把握法规立项的主导权。设区的市人大及其常委会在确定地方立法项目之前，必须加强立项调研，把好选题关。选题必须符合当地发展需求，特别是长时期无法解决的、群众关注高的迫切需求。同时立法项目的选题应考虑可操作和执行性，便于相关部门操作和执行。设区的市人大及其常委会应妥善处理地方性法规和地方政府规章的关系问题，针对地方政府已经制定政府规章的事项，可通过政府规章加以处理和解决。

2.要把握法规起草的主导权。设区的市应有专门的机构负责法规起草工作，并且在法规起草的过程中起到积极主导和协调的作用，使其形成良性的互动关系，更好地推进立法进程。目前构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式是很多设区的市正在探索的法规起草模式，探索委托起草工作机制，必要时可将法规交由立法起草能力强的第三方起草，使地方人大保持中立的地位，避免制定过程中的利益冲突问题。

3.充分发挥人大代表的主体作用。地方人大代表是从基层、不同行业中推选产生的，相对比较了解基层和行业的实际情况，在参政议政的过程中能更真实地反应基层群众和行业的诉求。人大代表在地方立法过程中通过结合地方的区情、民情，发挥自身优势多谏言献策，积极主动地参与到地方立法的制定过程中，特别是立法草案的意见征求过程中。人大代表中还有部分来自相关的法律部门，是法律专业人士，这些人不仅有专业知识，同时比较了解地方实际情况，在地方立法起草、审议和表决等过程都发挥不可或缺的作用。

（二）重视推进精细化立法

1.精选立法项目。建立立法前评估制度是精选立法项目的必要措施。通过立法前评估制度在立法项目制定前对立法的各项数据、立法成本以及立法做出后具体的实施情况进行系统的、科学地分析和把握。立法项目的选定通常会受到特定条件、特定时间、特定资源的限制。比如一些设区的市急需制定一些符合地方发展的立法，但是由于立法经验不足、立法条件受限，导致立法状态的重复和无序。通过精选立法项目有利于集中力量做好地方立法工作，同时积累立法经验，实现立法质量和数量的并重。

2.简约立法体例。地方立法在保持地方特色的前提下，更注重立法的针对性、地区性、可操作性。在体例上可选择更简易和灵活的模式，不局限于立法条文形式和条文数量，节约立法资源，增加立法执行力。

3.规范法律条文。法律条文的规范严谨是立法的基本要求，体现在语言文字逻辑结构严谨、清晰、准确及构成要素准确、完整。地方立法相对于国家立法而言，在规范法律条文的同时要突出法的实用性功能，让地方立法能够更具有可操作性和执行性。

（三）重视健全立法工作机制

1.改进立法调研机制。在立法的准备阶段，立法人员要提前熟悉和掌握相关法律知识，包括立法的基本原理、上位法的立法状况、部门立法的相关状况、周边其他地区的立法状况。同时结合地方的实际需要，根据地方特有的风土人情，系统和全面把握地方立法的特殊性，避免地方立法的程序化和形式化，提高地方立法的审议质量。

2.完善法规审议制度。通过完善法规审议制度保障立法部门在充分开展立法调研后，针对立法过程中出现的难点问题进行审议。建立审议辩论制度，在立法工作遇到重大分歧和重大难点时，组织立法专家、相关部门、直接利害关系人等进行有针对性的辩论，使不同的意见进行碰撞，解决立法工作的重大分歧难点。

3.完善公众参与制度。在立法规划编制前、法规草案起草中、法规草案审议后，通过各自渠道积极向公众征求相关的立法意见。通过网络、微信、手机APP等新传媒技术，拓宽和保障公众参与立法工作的公开渠道。[4]把沟通协商机制作为引导公众有序参与地方立法的重要抓手，要加强对公众意见的分析研究、吸纳和反馈，提高对地方立法的认同度，使公众切实成为地方立法呼声的收集者、传递者、遵守者。

4.重视立法队伍梯次建设。完善立法队伍梯次建设，通过多种形式和多种渠道，为未来的立法储备人才，用五年到十年逐步建立起一支高素质专业化的立法队伍，提升地方立法能力。可从地方具有法学理论和实践能力强的法官、检察官、律师以及高校从事法学教学科研工作的学者中选拔立法人才。同时还可创新和拓宽相关的方式，加强对地方立法人才的培训，邀请外地立法专家授课和培训，组织赴外地学习地方立法工作经验，派员全程参与到委托的第三方专家立法起草工作过程中学习经验，通过学习、借鉴、参与尽快地适应地方立法工作的刚性需求。

基金项目：福建省党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地2019年度研究课题（编号：2019116）。

参考文献：

[1]李玄.设区的市地方立法事项范围研究[J].人大研究，2018（8）.

[2]马英娟.地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战[J].上海师范大学学报，2015（3）.

[3]谭波，侯梦凡.设区的市地方立法精细化研究—以河北省为例[J].江汉大学学报（社会科学版），2018（10）.

[4]黄昭作，黄良林.设区的市地方立法的困境与突围—以温州地方立法实践为视角[J].人大研究，2018（10）.

作者單位：中共福建省宁德市委党校法学教研室

责任编辑：刘小侨