环境分权与区域绿色发展

邹璇 雷璨 胡春

摘要绿色发展是经济转型发展的根本途径，合理的环境管理体制是实现区域绿色发展的关键。本文从环境分权出发，探索实现区域绿色发展的中央政府和地方政府环境管理权责分配关系。将环境分权纳入环境与经济整体分析框架，引入财政分权指标，探索环境分权对区域绿色发展内在作用机理，并利用省级面板数据和空间计量模型实证检验作用机制。研究发现：①区域绿色发展空间正向溢出显著，本地区绿色发展水平的提高将促进其他区域的绿色发展。②全国层面环境分权、环境行政分权和环境监测分权对区域绿色发展具有显著促进作用，环境监察分权对区域绿色发展具有一定的负面影响。③环境分权与财政分权的互动效应整体为负。在地方环保部门拥有较大环境管理权力的同时，地方财政自主权的提高将造成区域绿色发展的恶化，其影响大小又与环境管理权力的类别相关。④不同地区环境分权的经济环境效应存在差异。随着国家对环境重视程度的不断提高，中西部地区环境分权对区域绿色发展的促进作用要强于东部地区，但环境分权与财政分权结合所得的负面影响更大。因此，为实现中国绿色发展、转型升级和实现高质量发展，应在考虑地方财政权力的基础上，从区域差异与环境管理权力类别差异两方面入手，建立差异化的环境管理体制。一方面，进一步提高中西部地区环境系统人员数，以此建立完善的环境管理网络;另一方面，环境行政与监测权力应适当下放，环境监察权力应适当上移。同时，应下放环境保护责任，增加环境转移支付，在实现地方权责匹配的基础上弱化财政分权与环境分权的联动效应。

关键词环境分权;财政分权;区域绿色发展水平;作用机制;实证检验

中图分类号F062.1

文献标识码A文章编号1002-2104（2019）06-0097-10DOI：10.12062/cpre.20190116

为了推动传统粗放式经济的转变，“十八大”报告将生态文明列为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计[1]，提出绿色发展理念;“十九大”报告再次强调加快国家生态文明体制改革，绿色转型已成为中国经济发展的重要一环。区域绿色发展要求在资源与环境可承载范围内实现区域经济可持续增长。目前，学术界已从人力资本、产业结构、环境规制等方面进行研究[2-4]。但不可否认的是，区域绿色发展在一定程度上受到中央政府和地方政府的环境保护权责分配影响。中央政府将环境管理权力下放到地方，由地方政府代为管理辖区内环境事务。该举措在促进区域绿色发展的同时，也会在一定程度上消减地方政府的绿色发展积极性。那么环境分权对区域绿色发展的综合效益究竟如何？为此，本文探索环境分权与区域绿色发展的内在关系，以期为中国中央与地方环境管理权责分配提供建议。

1文献综述

中央政府和地方政府环境权力划分相关的理论是环境联邦主义理论，该理论根植于财政联邦主义理论，重点关注一国环境事务权力的集中、分散问题[5]。多数学者单纯从环境视角进行分析。集权的支持者认为，分权行为会导致环境政策的低效率[6-7]并加剧环境污染[8-9]。一方面，中国现有行政体制决定了地方政府在地方事务上的较大自主权。为了吸引资本流入，地方政府往往选择放松地区环境标准，造成区域间的逐底竞争，最终导致环境恶化[10-11]。同时，环境分权可能挤出地方环保支出，在其环境改善效应尚未显现的情况下，加重环境污染[5]。另一方面，环境监管权力分散可能削弱地方政府环境污染内部化动力，无论该污染是由污染外溢或是逐底競争效应导致的，最终都将造成环境权力下放的无效性[12]。此外，在分级行政管理体制下，地方政府作为中央政府与企业的“中间者”，由于信息不对称的存在，可能导致政企合谋，从而加重环境污染[13]。

分权的支持者发现环境权力下放有助于地方制定更严格的环境法规[14]，改善地方环境[15-16]。首先，相对于中央政府，由于地区异质性的存在，地方政府所拥有的信息优势使其能高效率地提供居民偏好的公共物品[17-18]。其次，行政分权使得地方政府对其辖区内的居民更加负责，在地区层面上，政府行为也具有更高的透明度，有利于居民监督权力的行使[19]。最后，类似于河长制，环境分权可以通过明晰地方权责来改善地方环境[20]。此外，也有学者认为环境权力的下放不会显著降低地方环境监管强度、影响地方执法行为[21-23]，即使该行为将导致搭便车问题、产生污染外溢成本，也不意味着联邦环境政策的结果优于环境权力下放的结果[24]。

也有学者认为分权的环境效应具有不确定性。Fredriksson和Wollscheid[25]研究发现高度政治集权下，环境权力的下放往往会对当地环境产生积极影响;不同形式的环境分权影响也存在差别，更多层次的政府和联邦制对环境政策的执行存在负面影响，而人员权力下放影响为正。Ferrara等人[26]认为环境权力下放既可能造成“竞争到底”也可能导致“竞争到顶”，其结果取决于区域比较优势和跨界污染的程度，而不依赖于低效的游说努力和资本竞争。祁毓等[27]研究发现环境分权与环境污染之间存在显著的正向关系，但2005年后环境分权的年度效应由正转负，同时，财政分权也将恶化环境分权的环境效应。

少数学者检验了环境分权的整体效应。Oyono[28]运用实地调查法研究了喀麦隆森林管理权力下放的影响，发现其并没有给当地带来显著的经济效应，且对环境产生了负面影响。彭星[29]将研究聚焦于工业层面，将环境分权与工业绿色转型结合，发现产业结构视角下，环境分权与工业绿色转型存在倒“U”型关系。

综上所述，目前研究多数落脚于环境分权的环境效应，仅有少数研究从经济与环境多方面入手，国内相关研究更是缺乏。实际上，不同国家环境管理体制亦存在差别，在美国实行分权的环境管理体制的同时，欧洲国家更倾向于环境集权。权力下放形式也存在差异，仅以外国经验处理本国问题缺乏适用性。在中国，中央政府将环境事务的相关权力整体下放到地方政府。相对而言，美国则是依据法律对每一类环境执法权力进行安排，如清洁水法（CWA）以及资源保护与回收法（RCRA）。此外，在政治集权和财政分权以及环保“条块关系”背景下，中国的财政分权制度赋予地方政府强大经济发展的同时也在一定程度影响着地方环保部门权力的实施。

那么，在现有管理体制对环境、经济的贡献与问题并存的情况下，环境分权对中国区域绿色发展的作用到底如何？现有财政分权背景是否对此产生影响？基于前人研究，本文考察了中国环境管理体制对区域绿色发展的影响，以及其在财政分权背景下的作用效果。本文可能的贡献在于：①从环境分权视角出发，将环境保护与经济增长双重目标统一起来，丰富了环境联邦主义理论;②梳理环境分权及其与财政分权作用机理，系统性挖掘环境分权与区域绿色发展的内在机制。

2内在机制

2.1环境分权的直接效应

环境分权体现为环境管理在不同层级政府之间的事权划分，属于行政管理式的向下授权。在环境治理责任下放和环境治理激励相容机制不断完善的前提下，环境分权对区域绿色发展存在一定的促进作用。

相对于中央政府，地方政府在环境监管上具有一定的成本优势，当成本优势足够大时，权力的下放将提高环境质量[30]。其优势主要体现在信息搜索成本与政策执行成本两方面。一方面，地方政府能以较低的成本了解当地环境需求以及地方企业排污治污情况;另一方面，地方环境执法减少了从中央到地方信息传递中间成本，降低了政策执行成本。

地方环境管理具有信息优势，地方政府拥有更多人力资源以便更为有效地考虑当地条件，从而产生更优化的政策结果[25]。该优势将促进地方资源的有效配置，推动生产绿色化和环保技术的发展，最终实现地方发展中经济与环境的耦合。此外，随着地方环保系统人员数量的增加，环境管理深入基层，有利于形成完善的环境监管网络，从而推动地方发挥其信息优势，实现区域绿色发展。

环境分权也有利于地方发挥“国家实验室”功能[31]，促进地方创新，根据当地实际情况制定相应的政策解决方案。环境分权所赋予环境事务自主权，有利于地方政府在其管辖区域内进行实验，从而开发出能够促进区域绿色发展水平提升的新政策，实现自下而上的渐进式改革。

此外，环境管理权力的下放也可能存在负面影响。一方面，由于绿色发展溢出效应的存在，地方在制定政策时往往难以考虑到对相邻地区的影响，从而造成政策执行的低效率。另一方面，地方环境治理责任要求加大地方环保支出。而环境保护作为一类公共产品，投资大、见效慢[32]，环保支出的增加可能在一定程度上减少风险低、见效快的生产性投资，从而减缓经济增长速度。

同时，环境管理事项的多样性决定了不同类别环境管理权力下放作用效果的差异性，有必要进行分类分析。目前，中国环境管理事项主要包括环保标准、环保规划以及行政处罚规定的制定、相关行政许可的审批、地方自然保护区的建设、环境质量的监测与评估、环保执法检查等。这些事项又可以总结为环境行政管理、环境监测和环境监察三类。环境行政管理主要涉及相关环保规划制定以及行政许可的审批。由于区域异质性的存在，这些事项往往需要在中央政策的基础上根据地方实际情况进行进一步调整，其权力下放所带来的信息、成本与创新优势更加明显。与行政管理一致，环境监测是各项环保规划制定的基础，需要相关部门提供准确可靠的环境质量信息，由地方政府掌握更具优势。环境监察主要涉及各项环保执法监察，相较于其它两项权力，该项权力的下放所带来的负面影响更大。环境监察相关事项与地方以GDP为主的发展倾向存在直接性冲突。因此，该项权力由地方政府掌握可能导致地方环境政策的不完全执行与选择性执行，从而造成环境监察的低效率。

2.2环境分权与财政分权的影响效应

在中国，地方环保部门同时受到上一级环保部门与同级地方政府的“双重领导”。在这种条块关系下，地方环保部门掌握环境管理事权，而地方政府负责“人、财、物”权[33]，以致地方环保部门缺乏独立性[5]。在一定程度上，环境分权执行效果将受到地方政治偏好的影响[34]。

财政分权作为财权划分，赋予地方政府一定的财政自主权。地方政府作为“经济政治人”，往往以经济和政治利益的最大化为目标进行决策[35]，并以此决定地方财政支出方向。财政自主权越高，则越有可能偏离中央政府的激励方向[36]。因此，在央地政府双重领导下，地方环保部门被赋予环境管理事权的同时，财政分权所带来的地方财政自主权和经济激励效应可能影响地方环保部门环境管理权力的实施，间接反映了地方政府对地方环保部门的制约作用。要完整反映地方环境分权效应，必须考虑环境分权和财政分权的互动以及财政分权所带来的间接影响。

财政分权赋予地方政府的经济发展激励，往往会阻碍地方环保行为，从而导致环境政策的无效性，甚至促使地方以牺牲环境为代价进行发展。1994年分税制实行以来，地方政府失去了部分财政来源，使得其对经济发展资源的争夺更为激烈[37]。在地方环保部门财政明显受制于地方政府的情况下，地方政府为了获得足够的经济利益，将挤出部分环保投入，扭曲财政支出。同时，在政治集权和财政分权背景下，经济增长为主的政绩考核机制所形成的地方“向上负责”的偏好降低了地方政府环境治理意愿，制约了地方环保部门环保行为。此外，政府行为也可能作用于企业和社会等主体，从而影响区域绿色发展。一方面，地方财政行为可能通过影响企业投资行为[35]，如实施差别性补贴等财政政策，通过“有形之手”改变企业投资偏好，提高地方环保部门环境管理难度。另一方面，企业投资倾向的改变也将加剧“重基建，轻环保”的社会发展趋势，对区域绿色发展产生间接影响。因此，环境分权对区域绿色发展的影响在一定程度上受制于地方财政自主水平，存在间接影响。当然，这几类作用在恶化环境的同时也促进了地方经济的增長，其具体效应仍需进行综合考察。

3模型设计

3.1基准模型及变量说明

3.1.1基准模型

根据前文所述，环境分权可能对区域绿色发展存在影响。为此构建如下基本模型：

ecoit=α0+β1edit+δCit+εit（1）

其中，i和t表示省份与年份，α0为常数项，ecoit代表区域绿色发展，edit为环境分权程度，Cit表示其他控制变量，εit为随机误差项。

3.1.2指标选取与数据来源

基于数据可得性，本文以中国大陆30个省市（研究不涉及西藏、港澳台地区）为研究对象，以2005—2015年为样本期间进行分析。主要被解释变量为区域绿色发展，主要解释变量为环境分权、财政分权，其他控制变量有人口密度、技术创新、外商直接投资、产业结构高级化和贸易开放，变量选取如下。

（1）区域绿色发展（eco）。参考黄建欢等[38]，本文以生态效率表征区域绿色发展，数据通过非期望产出的超效率SBM模型使用软件MaxDEA7Ultra测得。该方法将经济增长与环境污染同时纳入产出范围，体现了经济与环境之间的关系。其投入指标包括资本存量、年末从业人员数、耕地面积、建成区面积、用水总量、能源消耗量。其中资本存量以单豪杰等[39]方法计算得出。期望产出为各地区实际GDP，非期望产出为以工业废水排放量、工业废气排放量、工业固体废弃物排放量利用熵值法合成的环境污染综合指数。

（2）环境分权（ed）。环境分权反映了央地政府间环境管理权力的划分情况。其测算方法主要有虚拟变量[9，15，22]、各地区环保系统人员分布[8，16，20，27，29]、地方自主制定法律比例[23]三类。还有学者通过综合多种指标进行分析[25]。与西方环境联邦主义相区别，中国环境权力下放具有整体性，不是针对某一具体地区或政策，无法通过各地区差异、政策冲击或政府层级建立虚拟变量进行分析。考虑数据可得性，以人员分布表征环境分权具有一定适用性。一方面，环保系统人员作为行使环保权力的载体，在一定程度上能够反映环境事务在不同层级政府之间的划分[27]，体现地区环境事务自主能力的大小;另一方面，人员分布的变动能够体现每个时期环境事务集权和分权程度的变化。因此，参考已有研究，本文采用三类方法中的地区环保系统人员分布测度环境分权程度。根据类别的差异，其又可分为环境行政分权（ead）、环境监察分权（emd）以及环境监测分权（esd）三类，计算方法与环境分权一致。具体公式为：

edit=sysit/popitsyst/popt/[1-（gdpit/gdpt）]（2）

其中，i和t表示省份与年份，edit表示环境分权程度;sysit表示环保系统人员数;popit表示人口规模，以年末人口数衡量;syst为第t年全国（含中央和地方）环保系统人员数;popt为第t年人口总数。[1-（gdpit/gdpt）]为经济规模缩放因子，gdpit为地区生产总值，gdpt为国内生产总值。

（3）财政分权（fd）。现有研究多采用财政收入、财政支出以及财政自主度三类进行分析。与理论部分所述一致，地方财政自主权是影响地方政府决策的关键，赋予了地方强大的经济发展激励。在央地双重领导背景下，地方政府对地方环保部门的财政干预也将随之增加。因此，本文采用财政自主度进行衡量，计算公式为地区预算内支出与地区预算内收入之比。

（4）其他控制变量。①人口密度（pd）：以地区年末人口数与行政区域面积之比表示。②技术创新（tech）：以三种专利授权数表示。③外商直接投资（fdi）：采用地区实际利用外商直接投资衡量。④产业结构高度化（str）：以第三产业增加值占第二产业增加值占比表示。⑤贸易开放（open）：采用进出口总额占地区生产总值的比重表示。

本部分数据均来源于历年《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国环境年鉴》《中国财政年鉴》以及各省统计年鉴。

3.2空间计量模型

考虑绿色发展水平空间相关性，本文引入地理邻接矩阵（W1）、地理距离矩阵（W2）和经济地理矩阵（W3）三种空间权重矩阵。图1为地理邻接矩阵所得的局部MoransI散点图。整体上看，中国大部分地区位于第一、三象限。2005年和2015年位于一、三象限的地区占比分别达到66.67%和80.00%，表明中国大部分区域绿色发展水平存在协同发展效应，其他地区绿色发展水平的提高将会促进本地区绿色发展水平的改善。同时，东部地区省市多位于第一象限，而中西部地区多位于第三象限，表明东部地区多为高-高聚集，而中西部地区多为低-低聚集，邻近地区表现出相似集群特征。

由上述分析可知，在分析环境分权对区域绿色发展水平影响时，考虑区域绿色发展的空间效应具有一定必要性。因此，本文将基准模型进一步扩展为空间滞后模型（SAR），其完整模型如下：

ecoit=α0+ρW×ecoit+β1edit+δCit+μit+vit+εit（3）

其中，W为空间权重矩阵，μit和vit分别为空间固定效应和时间固定效应。其余部分与式（1）相同。所有变量均取对数进入模型。

4实证结果分析

4.1环境分权对区域绿色发展水平的影响

本文选择时间、空间效应双固定以控制随时间或空间变动因素带来的影响。估计结果如表1所示。

（1）区域绿色发展水平的空间溢出效应。控制其他变量不变，区域绿色发展水平空间滞后项在地理邻接矩阵和地理权重矩阵下显著为正，中国区域绿色发展水平在地理空间上具有显著的正向空间溢出效应，存在明显的高-高、低-低聚集趋势。在经济地理矩阵下，滞后项系数为正但不显著。说明绿色发展水平在经济水平相近地区间的溢出不明显，其溢出效应主要体现在地理集聚上。

（2）环境分权对区域绿色发展水平的影响。在各模型中，环境分权系数均在1%水平上显著为正，表明环境分权将促进区域绿色发展且结果具有一定稳健性。首先，环境分权赋予了地方政府一定的环境管理自主决策权。相较于中央政府，地方政府对地方事务更为了解，能以较低的成本实现资源的合理配置，并從减排和绿色技术两方面促进区域绿色发展。同时，随着当地监察执法人员数量的增加，地方监察网络逐渐形成，使得地方监管成本与收益得到平衡，有助于改善环境政策结果。其次，环境分权有助于统一地方权责。在官员终身问责制和一票否决制实行的背景下，地方问责压力不断加大，地方环保意识不断提升，从而提高了地方环境管理力度，有利于区域绿色发展。最后，绿色政绩考核体系的建立，调动了地方官员实现绿色发展的积极性，推动了地方绿色发展激励相容机制的形成，从而进一步提高了地方环境管理的合理性。