自然灾害应急救助的公众参与途径及有序参与评判标准

陈迎欣，张凯伦

(哈尔滨工程大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150001)

0 引言

近年来，我国政府加快应急管理建设步伐，虽然在制定法律法规、开展应急预案、完善应急救援队伍与设备、健全应急管理平台体系等方面已经取得长足的进步，但是对自然灾害的有效处置和应对仅仅靠政府的力量是远远不够的[1]。

目前，世界上许多国家都建立起了自然灾害应急救助体系，国内外学者针对应急救助和公众参与领域开展了研究。Vallance等[2]探究灾后重建阶段有效的公众参与方式，探讨特定活动和参与决策之间可能存在的关系；Felix等[3]基于蒙特卡罗的启发式算法提出灾害应急救助的决策支持模型，对救援单位进行有效地配置和调度，大大地减少救援阶段的伤亡、经济损失和应急响应时间；Chandrasekhar等[4]发现社会公众可以通过非传统但有效的方式参与到灾后重建工作中，指出自然灾害可以重新平衡权力关系、为边缘化的社会群体提供更多的参与机会；Anne等[5]分析社会组织、公共卫生部门和应急管理机构之间合作的有效促进因素和障碍因素，指出随着应急救助培训活动的开展、应急救助能力的提升和应急救助设施的共享，社会组织在参与自然灾害应急救助方面具有有效性和可持续性。林鸿潮[6]提出我国可以有所变通地改善制度架构，进行自然灾害应急救助的专门立法，并主要依靠行政程序而非司法程序来实施应急救助工作；谢起慧等[7]从应急管理中的公众参与、社交媒体的促进作用和公众参与的过程与结果三个维度出发，明确了公众信息、公众提问、政府回复率等参与过程和参与指标，并提出了构建有效的监控体系、加强政府与社会公众互动的建议；董天美等[8]以芦山地震、岷漳地震、鲁甸地震三次重大自然灾害中政府与非政府组织的互动为典型案例，总结出组织协调模式、半官方NGO协调模式和民政部门协调模式；张骞文[9]提出构建气象灾害应急动员多元参与协同治理模式的主要路径，明确各主体之间的职责，实现各主体之间的有效协同，共同应对突发的气象灾害；余永庆[10]分析公共危机治理中动员社会力量参与的必要性和重要性，指出公共危机治理中社会动员存在的主要问题并提出相应对策；薛莹莹[11]从应急社会动员的内涵和功能出发，分析应急动员机制的参与者，并从时间、空间和动力三个方面分析其环境约束。

由于当前公众参与并未形成统一制度，有关公众参与方面的研究比较零散，公众参与应急救助还并没有形成一个整体性研究主题，整体结构的构建有待完善。对于如何构建公众有序参与应急救助的可行性机制尚未有全面研究，提出的对策和建议更是缺乏可操作性。因此，在我国独特的国情下，明晰如何对公众参与应急救助进行有序性评判，选定何种评判标准，使有序参与具有可行性和可操作性已成为当务之急。

1 公众参与自然灾害应急救助的主体

John Clayton Thomas[12]在《公众决策中的公众参与》中提出了公众参与的有效决策模型，为决策者提供了五种公共决策方式。在公众的界定上，他认为任何公众团体和个人必须要满足两个条件之一：一是对于解决决策问题能提供有效信息；二是能够影响、接受和促进决策的执行。近年来，虽然在公众界定的问题上还有争议，但是从广义上讲，对于公众的划分基本达成一致。本文按照潜在参与作用的不同，将广义上的相关公众划分为社会组织、公众个体和企事业单位三个类型。

1.1 社会组织

社会组织是指包括社会团体、基金会、民办非企业单位的非营利性组织(NPO)，NPO在体制上独立于政府，也可以称为非政府组织(NGO)。社会组织是政府与私营企业间现代社会结构分化的产物，产生于民间，拥有非营利性、公益性、自治性等特征，可以为自然灾害应急救助提供各类专业化服务。社会组织在应急救助中的主要职责是保障受灾民众的基本权利，主要手段包括人员派遣、筹集资金、物资救援、心理援助等。社会组织拥有独特的专业性和灵活性，因此具有不可比拟的社会动员优势，可以深入社会各个阶层，与政府形成优势互补，使应急救助工作更加高效。当自然灾害发生时，社会组织充当着政府的辅助力量、开展应急救援，又作为主要信息和资源的提供者，全程监督政府在自然灾害应急救助中的工作。

1．2 公众个体

1.2.1 普通公众个体

普通公众个体与家庭是社会的基本生活单元，是应急救助中最为庞大的主体，他们既是自然灾害的直接受害者，又是应对自然灾害的直接参与者，对个人和家庭的安全负责。这类公众接受过应急教育和培训，拥有一定的风险意识和自救能力，并能够积极配合社会组织，开展互救和自救。灾害来临时，政府、社会组织等不能立刻实施有效的救援工作，这就需要公众个体团结起来，力所能及的为社会提供自己拥有的物资，为大规模的救援工作争取宝贵时间，将灾区人民的生命和财产损失降到最低。

1.2.2 专业人士

专业人士主要指在公众个体中的专家学者，他们虽然不在政府组织的专业应急救援队伍之中，但是往往拥有丰富的实践经验和知识，可以在灾害预防、响应、恢复等阶段提供咨询、指导和建议。专业人士学识渊博，涵盖各类学科，在灾害应对中可以发挥自身专业优势，参与到应急救助的各个环节，例如，医学人士在应急救助时提出医疗救护建议，为受灾人群提供医疗咨询和帮助。专业人士拥有的知识和技能使应急救助活动更加科学化和规范化，使政府在有效实施救援的同时，最大程度的降低应急管理的成本。

1.2.3 企事业单位

企事业单位是指从事经营生产活动的基本单元，具有国有企事业单位和私营企业单位两种类型，包括各种组织形式的公司和企业。在自然灾害应急救助中，企事业单位是本单位的生产安全和应急管理的责任主体，同时为自然灾害应急救助提供所需的各类物资和产品服务，主要负责开展本单位的应急预案编制、组织单位内部的应急准备服务、提高单位内部的应急响应能力并提供专业的应急服务。

2 公众参与自然灾害应急救助的途径

基于罗伯特·西斯(Robrt Heath)的4R模式[13]，本文根据应急救助活动的内容不同，从自然灾害应急救助生命周期的四个阶段(预防阶段、准备阶段、响应阶段、恢复阶段)分别阐述相关主体的参与途径。

2.1 自然灾害的预防和准备阶段

自然灾害的预防和准备是指在自然灾害发生前，通过采取各种行动和措施，消除隐患，做好各项准备工作，加强备灾能力，防止自然灾害带来的损失进一步扩大，达到尽可能减少潜在灾害损失的目的。

灾害预防和准备阶段的主要任务有：进行风险评估，组织实施减灾设施建设，进行防灾减灾教育宣传和培训，组织和参与应急演练，制定应急计划和应急预案，制定法律法规，组织应急学习培训，准备应急人员、装备和物资，发布预测、预警信息。

应急预案的编制虽然涉及范围广、专业性较强，但是要保证充分的可行性离不开公众参与。应急预案编制小组可以定期举办座谈会，针对预案的可行性、可接受性等方面听取公众个体和专家的意见。编制完成后，通过媒体宣传使公众增强了解。

公众个体在自然灾害风险评估中发挥着重要作用，可以根据个人感受为风险识别和管理提供相应信息，弥补政府的不足。同时在应急预案演练之后，公众个体可以以参与座谈会的形式，向预案编制者提出欠缺之处，这将有助于预案的修改和补充。

社会组织一直扮演着公众组织者的角色，具有一定的动员和影响能力，可以推动普通公众积极参与到社区的灾害预防宣传活动中来，使之学习应急救助课程，学习自救互救知识；在政府提供灾害信息的基础上，社会组织可以建立自然灾害预警系统，辅助政府完善自然灾害预警网络，增强政府应对自然灾害的能力；此外，社会组织可以定期进行应急知识技能的集中培训，提高公众的自然灾害应急意识和自救互救能力。

企事业单位在自然灾害的预防和准备阶段的主要参与途径有三方面：一是开展本单位的应急预案编制、积极参与社区组织的应急演练；二是提供专业应急服务，例如，建筑型企业发挥领域优势，在施工过程中严格按照相关标准进行抗震设计，在易发生森林火灾的区域进行防火设计；三是按照企业的业务运行规律制定业务持续计划，确保在自然灾害来临时，企事业单位能够在第一时间迅速做出反应，保持企业的关键业务能够按照管理要求和流程持续进行，减小自然灾害带来的业务中断等损失。

2.2 自然灾害的响应阶段

灾害响应阶段的主要任务有：启动应急预案和措施，实施紧急救援，协调各组织进行联动，向社会发布灾害状况和政府的措施，恢复关键性公共设施项目。

灾害发生时，社会组织充分发挥指挥作用，加入到疏散指挥工作中，进行广泛的社会动员，带领人民群众紧急撤离到安置点；有序管理志愿者，合理调度受灾地区的人力、财力、物资资源，避免造成救灾混乱的情况；收集灾害信息，协助政府进行有效决策；辅助专业的医疗救护团队，稳定公众心理、对伤者进行救治和心理救助。

具备营救和搜索能力的公众个体可以参与到救援行动中，听从组织指挥，在保证自身安全的前提下，进行积极救援和自救。专业人士根据自然灾害的发展情况，可以及时对救援活动提出调整意见。

企事业单位可以在政府救援力量还未到达受灾地区之时，第一时间向灾民提供救灾物资和避难场所，为灾民提供生活保障。同时与社会组织一道，通过与政府、人民军队的协同合作，积极开展生命救援，发挥自身优势，提供专业应急救灾服务。例如，医药企业可以联合医疗救灾人员共同救治伤患，科技型企业配合专业救援团队，利用地理信息系统(GIS)绘制受灾地区的全景图，为政府救援提供帮助。

除此之外，媒体以广播、网络、电视、手机、报纸等为媒介，发布各类灾害信息，包括自然灾害的性质、影响范围、人员和财产损失情况、救灾物资信息、社会治安情况等；还可以开通实时平台和热线电话，在向全社会公开政府信息的同时，及时获取公众的反馈意见。

2.3 自然灾害的恢复阶段

灾害恢复阶段的主要任务有：启动恢复计划和措施，进行灾后重建和修复，提供补偿和社会救助，进行灾后规划和重建选址，进行总结评估和审计，提供心理救援服务。

公众个人可以对自然灾害事件造成的损失和生存环境的影响进行评估，向政府提出补偿、补贴和恢复重建的要求；针对在应急疏散、医疗救护、预警信息发布等方面的不足，提供宝贵的意见。专业人士可以总结救灾物资的储备、发放等方面的不足，对于应急预案进行有效性的评价。

社会组织可以评估各部门之间的协调能力，积极反馈并总结经验，为政府提供参考，并参与到灾后重建的过程中。企事业单位可以凭借自身优势，援建简易住所、简易图书馆等公共基础设施，弥补政府建造的临时性住所不足、硬件设施紧张等缺陷。此外，企事业单位可以组织单位员工对灾民进行灾后的心理健康辅导，举办爱心晚会，积极鼓励受灾群众振奋精神、重建和谐家园。

3 公众有序参与的评判标准

查找总结2008—2018年自然灾害应急救助的数据：2008年的汶川地震、南方雪灾；2009年的“天鹅”台风；2010年西南干旱、青海玉树地震；2011华西秋雨灾害；2012年“7·21”特大暴雨；2013年四川芦山地震；2014云南鲁甸地震、南方洪涝；2015年南方地区洪涝风雹、陕西山阳滑坡灾害；2016年台风“鲇鱼”、福建泰宁县重大泥石流灾害；2017年四川茂县“6·24”山体滑坡灾害、四川九寨沟地震；2018年中东部暴雨洪涝灾害、南方雪灾。同时，参考《国家减灾委员会救灾工作组工作规范》、《民政部救灾应急工作组工作规程》、《民政部救灾应急工作规程》、《中央救灾物资储备管理办法》、《国家自然灾害救助物资储备中长期规划》、《自然灾害救助条例》、《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》、《国家自然灾害救助应急预案》等国家和地方关于自然灾害救助的规范、条例和制度，从四个方面提出公众有序参与的评判标准。

3．1 公众参与行为的有秩序性

所谓公众参与行为的有秩序性是指，公众在参与应急救助活动的过程中经过统一的组织和有效管理，使得社会资源得到合理配置、应急救助的效率和效果得到提高。无秩序性的行为表现为：不在政府监督之下，仅凭个人情感参与到救助活动中；不挂靠社会组织、无组织无纪律的进行应急救援；不听从统一的领导指挥，参与行为具有较强的随意性和自发性[14]。无秩序性参与行为虽然可以在一定程度上缓解自然灾害应急救助服务中人手短缺的问题，也是公众强烈参与意识的表达方式之一，但是较大的随意性在很大程度上导致了应急救助活动的无序、无效性，进而造成救援进度缓慢、救援人员流失的现象[15]。

例如2013年4月20日雅安地震，志愿者在地震发生后的一两天内集中涌入地震灾区，使得灾区志愿者人数爆发性增长，大量社会车辆涌向芦山县城，一时间芦山县城达到“饱和”，影响了救援、救护车进出。

公众参与行为的有秩序性是有序参与的重要评判标准之一，公众做到统一的组织和有效管理，参与行为的有序性才能提高。

3.2 公众参与行为的理性

所谓公众参与行为的理性，是指公众对于自然灾害应急救助活动有深层次的解读、了解应急救助的本质、不轻易的被其余无关的因素影响，对于自然灾害事件能做出有效判断，并采取理智的行为面对自然灾害带来的后果。具体来说，公众参与行为的理性既包括“认知理性”，即公众能够拥有认识和把握应急救助行为的本质，能对救助行为进行有规律地判断，能通过逻辑和抽象思维能力认识到救助行为的内涵；又包括“实践理性”，即把控自己的参与行为，不受情感上的诱导，理解以及体谅政府、社会组织及其他参与主体所采取的应急救助行为。

公众的理性来源于个体认知和思维，受到自然灾害事件本身的特征和个体认知的局限两方面的约束。非理性的公众参与行为通常表现为：在灾害预备和响应阶段，消极对待应急灾害演练，不配合社区及社会组织进行防灾减灾教育和宣传活动；在灾害救援阶段，由于认知不足、目的模糊、受到情感上的诱导等原因，不与其他公众进行合作，甚至产生群体性冲突；在灾后重建阶段，由于主观利益问题冲突，提出的补偿、补贴和重建要求不能与政府达成一致，于是自发聚集进行抗议活动，更有甚者以自杀、自残等十分极端的方式来宣泄不满。公众参与应急救助的效果取决于是否具备危机应对能力，具有良好能力的公众能够积极幵展自救和他救。通过对经历过自然灾害的250名城乡居民进行调查，得出公众参与能力如表1所示。

公众参与行为的理性也是有序参与的重要评判标准之一，非理性行为往往导致参与的无序性。公众只有保持“认知理性”和“实践理性”参与到应急救助活动中去，救助行为才能收到良好效果。

3.3 公众参与行为的依法性

所谓公众参与行为的依法性，是指公众在合法的前提要求下，按照一定的程序、规范和原则参与应急救助，实现参与行为的规范化、制度化和程序化[16]。社会公众作为国家的成员，拥有自由、平等地参与社会公共事务的权利。历史的经验和数据表明，一些公众在参与救援活动时，由于缺乏程序化意识、心理准备不充分等原因，不能按照规范和程序完成政府和社会组织分配的救援任务，往往使救助服务质量下滑，救援效果不如人意；不少志愿者对于救助流程认识不足，对于救助资源的运用和救助工具的使用都存在一定的认知偏差，没有充分发挥志愿者的作用；经常盲目扎堆去做一些服务层级较低的工作，导致救援形势十分混乱、整个受灾地区人满为患。

表1 公众参与能力抽样调查表

目前，我国有很多有志愿者并没有在志愿者协会进行登记注册，同时还有很多人是在危机事件发生后受社会道义和个人情感影响而产生一种临时的志愿心理和行为，这些“临时志愿者”既没有组织挂靠，也不在政府的监督管理之下，他们在实施志愿服务时，有很大的随意性，往往自我意识非常强烈，在参与救援行动时，有明显的个人倾向。

公众参与行为的依法性也是有序参与的重要评判标准之一，只有按照一定的流程、规章制度和规范原则参与应急救助，才能充分发挥公众在应急救助活动中的重要作用。

3.4 公众参与行为的适度性

所谓公众参与行为的适度性，是指公众能够持续、合理地参与应急救助活动[17]。不适度的参与行为通常表现为：在自然灾害的初始发生阶段，大批公众涌入到救援活动中；在从事自然灾害的救助过程中，因为专业知识的缺乏和客观条件的制约，屡屡出现“帮倒忙”或根本帮不上忙的情况；在受灾地区短暂的停留后，公众又如潮水般的撤离灾区。这种灾区人数爆发性增长的现象，造成了救援活动受阻、灾区道路拥堵、伤员和救援队伍无法按时转移等无序的现象。相关实践表明，匮乏或者过度的公众参与往往影响政府的决策效率，诱发不切实际的公众期望，一旦参与度和期望值过高、要求或意见未能被政府采纳，将导致政治效能感大幅降低，公众参与的主动性下降；公众个体和社会组织也具有一定的自利性，过高的情绪化参与往往造成政府决策缺乏民主性和合理性；此外，公众参与程度的扩大必然导致政府的参与机制运作成本、政治社会化成本相应增加，为了广泛的参与到公共决策中，公众也会增加个人成本(学习应急知识和技能的时间、参与应急救助的精力、时间、财力成本等)。

例如，汶川地震时很大一部分志愿者没带任何食品和户外用品，只凭着一腔热情进入灾区，食宿都无法保障。6个人住的帐篷，最多时挤进18名志愿者。没有防潮垫、被子，志愿者们睡在潮湿的草地上，相互取暖。志愿者“帮倒忙”，成为被帮助的对象。

公众参与行为的适度性也是有序参与的重要评判标准之一，公众只有保持适度参与自然灾害应急救助活动，灾区拥堵、受灾群众无法转移等无序的现象才能得到改善，政府的决策效率和决策的科学性才会提高。

4 结论

目前，社会公众对于参与自然灾害应急救助的意愿较强，但实际参与程度并不高，对于参与方式和参与内容存在一定的认知障碍和偏差，自身潜力并未得到充分的发挥，即使参与到救助活动中，参与行为也往往是无序、无效的。本文基于有效决策模型提出公众参与自然灾害应急救助的主体，结合4R理论提出公众参与的途径，并从有秩序性、理性、依法性和适度性四方面提出公众有序参与的评判标准，为提高应急救助效率提供参考和借鉴。