大数据时代基层政府社会治理面临的挑战及对策

赵沛 中国人民大学公共管理学院

自1988年托尼·卡斯首次提出“大数据”一词后，在第四次科技革命的推动下，人类社会快速进入维克托·迈尔·舍恩伯格宣称的大数据时代，并由此带来思维、管理、生活方式等方方面面的变化。正如，维克托所言：大数据“是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法”。[1]中国基层政府治理也由此面临着数据化时代带来的机遇与挑战。党的十八届五中全会吹响实施“国家大数据战略”的号角，在全国范围内提倡应对大数据带来的各项挑战，促进基层社会治理创新，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、大数据时代基层政府社会治理面临的挑战

大数据犹如一把双刃剑，它一方面能够将大数据思维应用到基层政府的社会治理全过程全领域，引起社会治理方式与手段的深刻变革，推动社会治理的信息化、现代化，推进政府与民众和谐关系的构建。然而，另一方面，大数据也使得基层政府在社会治理方面存在的问题被无限放大，如果在有效时间段内得不到合理解决将影响人民对美好生活的追求，致使民众对政府产生新的不信任，质疑其执政能力和水平。因此，全面分析大数据给基层政府社会治理带来的挑战，是当前摆在基层政府面前亟待解决的首要任务。

（一）数据统筹能力不强

改革开放以来，我国城市基层治理单元由“单位制”演变为“街居―社区制”，基层政府的职责范围由此不断扩大。基层政府不仅要执行国家公共政策，还要应对大量社会流动因素带来的服务与管理方面的新问题与难题，因此由基层政府主管的社会治理难免在面对实际问题时略显不足。在社会治理过程中，存在的诸如市级、区级、街道（乡镇）、社区（村）级四级服务管理中信息对接不通畅等问题，将影响市、区、街道、社区以及社会组织的协同治理。大数据时代要求快速统筹社会治理过程中出现的各种显性数据与隐性数据，打破数据孤岛，全面融合各类基础数据，建立一表式、关联式数据库，为基层政府决策提供切实可信的数据来源与依据。

（二）数据开放与整合能力不够

据相关部门统计，政府拥有全社会信息资源总量的80%。[2]然而，受信息安全、管理职能、技术更新换代等因素的影响，政府所拥有的广泛社会信息没能进行有效整合并转换为提升社会治理能力和水平的数据资源。随着大数据时代民众将消费领域的用户体验迁移到对基层政府社会治理能力的要求上，政府进行数据公开是大数据时代社会治理的题中之义。为此，需要基层政府尽快着手进行“开放政府数据”方面的改革。而这势必会要求基层政府进行公共数据的采集、管理、使用等一系列的顶层设计与具体方案。在社会治理过程中，形成跨区域、跨科室、跨社区的指挥协调，快速反应，在力量整合、流程再造以及全面数据一平台流转的基础上实现数据开放与整合。

（三）数据应用能力缺失与业务支撑能力不足

传统基层政府在社会治理方面所收集的信息用途单一，主要是为了某项具体事物而收集，并为考虑到数据使用的多维性。进入大数据时代，将有效减少信息收集次数，居民不再需要重复提供相关基础信息。然而，由于数据更新停滞、维护不及时、技术实现方式难以达成一致等问题，导致未能充分考虑在多部门、多来源数据关联情况下进行的数据分析、挖掘等应用，使数据在对现有业务支撑方面的能力不足。

基层政府在社会治理方面存在的数据统筹、开放、整合能力、应用与业务支撑等能力的不足，在大数据时代将被无限放大，进而影响民众对基层政府的信任度，对美好生活的体验度。为此，有必要针对这些挑战，采取针对性的对策。

二、大数据时代基层政府社会治理应对挑战的对策

大数据给基层政府社会治理带来了巨大挑战，同时也提供了重要的机遇。新时代国家治理现代化要求运用大数据思维，带动基层政府在社会治理流程、数据开放管理以及科学的协同治理体系等方面的改革，促进基层政府社会治理能力与水平的提升，满足民众对美好生活的需要。

（一）对基层政府社会治理进行流程再造

大数据时代，便捷高效多元化成为公众的基本体验，公众会自然而然将这种体验代入到基层政府社会治理效果要求。传统的社会治理中存在的重复收集信息行为、现场办事行为、统一的欠缺灵活性的办事行为等，将不可避免地被公众所抱怨。为此，需要以大数据时代用户体验为中心，推动基层政府进行服务流程再造。一是采取自下而上的模式创新社会治理制度，积极回应公众的多元需求；二是运用大数据思维，审视现有的社会治理运行体系，结合现代数据技术精简、优化基层政府社会治理流程，构建良好用户体验的社会治理方案。

（二）推动基层政府社会治理数据开放建设

大数据的一个基本特征即是开放共享，促进数据有效使用。受制于行政管理的条块分割、基层事务复杂多变等原因，提升基层政府社会治理能力必然要求推进基层政府社会治理数据开放建设。一是要应尽快研究设计基层政府社会治理领域的开放公共数据发展战略及涉及相关部门，如街道、社区、社会组织等数据开放的路线图和时间表；二是运用大数据技术，构建起包含基层政府、社区、社会组织和公众在内的数据共享平台；三是拟定数据开放共享所涉及的信息安全、公民隐私、使用权限及优先级等配套的法律法规，促进数据安全开放。

（三）建立多维协同体系推进数据共建共享

党的十八届五中全会强调要“构建全民共建共享的社会治理格局”，[4]为大数据时代基层政府的现代化社会治理指明了方向。即，在社会治理过程中，基层政府既要重视执政党和政府的顶层规划地位，又要兼顾群众与社会力量。换言之，大数据时代基层政府社会治理是一个多方协作，共建共享的新型社会治理模式，颠覆了传统基层社会治理主体的单一性，引起基层政府社会治理主体、客体、过程、运行机制、考核评价等多方面的变革。一是坚持党领导下的基层政府的主导地位，做好数据采集、使用、信息安全、部门业务规划等方面的顶层设计；二是建立广大群众广泛参与机制，将大数据运用到群众日常工作生活中，让群众参与大数据社会治理的共建过程，并以群众满意为共享目标；三是多方调动社会力量，建立社会组织、企业、社团等社会力量共建共享机制。总体而言，构建起政府、民众、社会力量多维协同体系，推进数据共建共享的社会治理格局，破解新时代广泛存在的人民群众对美好生活的追求与经济发展不协调不平衡之间的矛盾。

三、结语

改革开放40多年来，中国基层政府社会治理模式发生巨大变化。总体而言，这一变化反映了改革开放所引发的“政党－政府―市场―社会―公民”权力结构变革。大数据时代下，民众这一权力主体的影响力日益凸显，中国基层政府社会治理面临着传统与现代、治理主体一元与多元、评价标准单一与多元等方面的挑战，迫切要求基层政府主动适应时代的要求与人民的期望，应对挑战，采取相应的措施，提升人民群众的幸福感。习近平总书记强调：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉，促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。[4]在大数据时代，基层政府在社会治理领域存在的数据统筹、开放、整合、应用及业务支撑等能力的不足极易被放大。为此，基层政府应积极运用大数据思维，适应大数据时代要求，对基层政府社会治理进行流程再造，建立科学的数据开放管理体系，建立政府、社会、民众共同参与的多维协同的数据共建共享体制，将以人民为中心的发展思想落实到为民服务的顶层设计与具体事项中，推动基层政府社会治理方式的全方位变革，推进国家治理能力和治理水平的现代化。