一些关于国土空间规划的新认知

李倩 中国国际工程咨询有限公司

我国规划种类繁多、类型庞杂，各类规划要么自成体系、互不衔接，要么内容重叠甚至冲突，且规划的法制化、规范化建设滞后。实践表明，这些问题的存在，不仅影响规划的权威性，同时由于决策部门过多，造成了规划的事权错配[1]，导致规划实施困难重重。

为解决这些自下而上的实践所产生的实际问题，国家不断调整改革的步伐。自2003年开始“自下而上”的探索“多规合一”以来，“多规”（主要指国民经济发展规划、土地利用规划、城乡规划等）融合发展所产生的问题不断显现，但由于缺乏统一的协调和机制保障，问题最终没有得到有效解决；2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》正式印发，标志“多规合一”正式由“底层探索”上升为“国家试点”[2]，国家开始了“自上而下”的授权式改革，但依旧没有对国家的行政管理体制进行实质性改革[3]，且顶层设计的思路依旧不清晰，相关法律法规也未及时跟进，有不少学者提出“发改定目标、国土定指标、规划定坐标，加强多部门之间的沟通协调机制”[4]的建议，但都停留在理论层面。正如习近平总书记指出“改革是由问题倒逼而产生的，又在不断解决问题中而深化。”为从本质上解决规划之间的衔接问题，2018年3月开始，全国展开了从中央到地方自上而下的机构改革[5]，此次改革，将发展改革委的主体功能区规划、住建部的城乡规划、原国土资源部的土地利用规划以及原国家海洋局的海洋功能区划等空间性规划编制管理职能进行整合，划归自然资源部，由其负责建立统一的空间规划体系[6]，这一改革可以有效解决国土空间的事权错配、消除规划间冲突，增强规划的系统性、规范性、实用性和权威性[7]，实现空间治理能力和空间治理体系的现代化，国土空间规划就是国土空间治理的外在形式。

目前全国正在广泛而全面的推进国土空间规划，通过实地调研、座谈交流、资料查阅发现，有关国土空间规划的一些基本认知还存在诸多歧义，现就歧义做一些探讨，以期为更好的理解国土空间规划提供参考和思路。

一、厘清两个概念的关系

首先应该厘清两个概念：空间规划和国土空间规划。尽管只存在两个字的差别，但却是两个不同的概念。笔者在参与课题和资料查阅时发现，空间规划和国土空间规划两个概念时而被混用，时而被分开。

从学术上来讲，空间规划是一个广域的概念，准确的讲应该称为空间规划体系，是各类空间性规划的合称，包括国民经济发展规划、土地利用规划、主体功能规划、城乡规划、生态环境保护规划及其他各类规划。国土空间规划属于空间规划的一种，系统安排和整合各类空间要素，协调空间发展、整合发展目标，通过构建一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡发展和保护环境两个需求，充分展现经济、社会、文化和生态要素在空间上的表现和发展，达成社会经济绿色高质量发展总的目标。

两者的关系可以概括如下：（1）空间规划不仅包含国土空间规划，还包括国民经济发展规划、环境保护规划及其它各类专项规划等，如果把空间规划比喻成一个集合，则国土空间规划、国民经济发展规划、环境保护规划及其它各类专项规划均是这个集合里的子集；（2）过去的空间规划中所包括的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，现在均被国土空间规划替代，且国土空间规划与空间规划中国民经济发展规划、环境保护规划及其它各类专项规划属于并列关系。

经过国家对空间规划的多年的实践探索，空间规划的定位越来越明晰。2018年9月20日中央关于全面深化改革委员会第四次会议通过的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确了建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的国家规划体系，空间规划的基础性作用不断强化。国土空间规划作为空间规划的重要组成部分，其地位也是不言而喻的。2019年1月4日土地管理法的修正案明确规定，国土空间规划作为各类开发建设活动的基本依据，可以替代城市总体规划和土地利用总体规划。2019年1月23日中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出国土空间规划是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合。

可以看出，在国家层面，空间规划的基础性地位不断得到巩固，国土空间规划将以“多规合一”为抓手，不断整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等的规划内容，因此，为避免认知和理解上的误区，应该把目前开展的空间规划统一称为国土空间规划。

二、国土空间规划中存在的新问题

1.认知的误区。在各地调研过程中，很多人对国土空间规划存在一个认知上的误区，认为国土空间规划是重新开展一个类似于发展规划、土地规划、城乡规划等新的规划。实际上，国土空间规划是以“多规合一”为抓手，解决这几类规划在数据衔接（尤其是土地用途类型的不统一）和事权上的纷争[8]，国土空间规划需要融入主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划的内容，而已经报批的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，也需要将既有规划成果融入到新编制的同级国土空间规划。

2.规划内容的误区。通过对已完成国土空间规划编制的地区进行研究，目前国土空间规划的实施呈现出几种态势：（1）土地利用导向型的国土空间规划；（2）城市规划导向型的国土空间规划；（3）发展规划导向型的国土空间规划。一般而言，第一种编制单位是从事土地规划的机构，第二种编制单位是从事城市规划的机构，第三种则是从事政策咨询类的机构。很显然，由于缺乏统一的编制指南和规范，不同编制机构对国土空间规划的编制内容的认识是存在差异的。国家需要加快统一并完善国土空间规划的编制指南，加快国土空间规划的知识普及，及时在编制过程中解决可能出现的问题。对于试点城市国土空间规划的编制，也应及时向社会公布成果交流经验，以不断完善国土空间规划的编制内容和编制规范。

三、国土空间规划的重新认知

1.突出国土空间的绿色本底。中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代。国土空间规划须以主体功能区为基底，构建完整的国土生态安全保护屏障和格局，坚持生态优先的规划理念，保障生态系统良性循环和自然资源永续利用，系统把握好山水林田湖草是一个生命共同体的关系[9]，加强生态保护修复、开展国土综合整治。

2.国土空间规划应实现资源共享。以合理划定“三区三线”为契机，全面摸清各地区自然资源尤其是国土资源现状；以统一的信息平台为支撑，以统一规划价值为导向[10]，将基础数据按照标准统一，实现多部门及交叉行业大数据资源在线共建、共享、融合，统一各部门的归口管理，解决规划数据不衔接问题，推动各部门、各岗位明确自身职能分工。

3.国土空间治理应因地制宜实现创新转型。避免国土空间规划走“一刀切”的路线，应根据各地区的地域特点，融合差别化空间管理理念，根据各地区用途管制规则管理区内国土空间，推动以质量变革、效率变革、动力变革为特点的空间治理方式的创新转型。

4.国土空间应协调规划。国土空间规划的最终落脚点是国土及其空间布局，通过开展国土适宜性评价和资源环境承载力评价等基础分析工作，全面掌握各地区的国土现状及开发潜力，以双评价结果为科学依据，协调好农业、城镇、生态三大国土空间的布局[3]，把空间资源可持续利用和人文、经济、社会结合起来，协调好社会经济建设和生态环境建设在国土空间利用的关系。

5.国土空间应开放规划。在规划客体上，最大限度展现自然、人文各类空间要素，在规划空间上，破除城镇与乡村发展边界，实现开放统筹发展；在规划主体上，坚持以人为本，充分调动社会力量参与国土空间规划编制、实施过程，以实现社会各界力量对国土空间的共建、共治和共享。