新时代我国学校体育改革与发展

季 浏，马德浩

（1．华东师范大学 体育与健康学院，上海 200241；2．“青少年健康评价与运动干预”教育部重点实验室，上海 200241）

党的十九大指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。对于学校体育发展而言，也需要在认真领会新时代中国特色社会主义思想精神实质和丰富内涵的基础上，紧紧围绕党的十九大提出的中国特色社会主义建设基本方略，进一步明晰新时代赋予学校体育发展的新要求，并根据这些新要求积极推进各方面改革，促进学生身心健康、体魄强健、意志坚强、充满活力，使学生在学校体育共建共享中有更多获得感，培养更多高素质的公民。

1 新时代对学校体育发展提出的新要求

1.1 着力解决学校体育发展中的不平衡、不充分问题

自1981年党的十一届六中全会首次指出“我国所要解决的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”后，这一对我国社会主要矛盾的表述在党政主要文件中一直延续到党的十九大召开前（陶文昭,2017）。2017年，党的十九大对我国社会主要矛盾做出了新判断：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一新判断不是对过去表述的简单否定，而是对过去表述的进一步深化。其中，将“物质文化需要”改为“美好生活需要”，是基于居民需求结构的升级，正如党的十九大所指出的：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。对于新时代的学校体育发展而言，也要深刻意识到学生对学校体育的需要不仅包括物质层面的需要（包括学校体育经费、场地、师资等），更包括精神层面的需要，比如更公平地享受学校体育资源、更充分地参与体育运动、更快乐地进行体育与健康课程学习等。而且，即使是对物质层面的需要，也是高质量、高水平的。

事实上，经过改革开放40年的发展，学校体育无论在指导思想的更新上，还是在管理体制的建设上，抑或是在运行机制的完善上，均取得了显著进步。尤其是党的十八大以来，中央全面深化改革领导小组于2015年审议通过了《中国足球改革发展总体方案》，要求：“深化学校体育改革、培养全面发展人才，把校园足球作为扩大足球人口规模、夯实足球人才根基、提高学生综合素质、促进青少年健康成长的基础性工程”。2016年，中共中央、国务院颁布了《“健康中国 2030”规划纲要》，提出：“实施青少年体育活动促进计划，培育青少年体育爱好，基本实现青少年熟练掌握1项以上体育运动技能，确保学生校内每天体育活动时间不少于1小时”。同年，国务院颁布了《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，并强调：“学校体育是实施素质教育、促进学生全面发展的重要途径”。此外，教育部也颁布了《学生体质健康检测评价办法》《中小学校体育工作评估办法》《学校体育工作年度报告办法》《高等学校体育工作基本标准》《学校体育运动风险防控暂行办法》等系列文件，进一步健全了学校体育“监测→评估→报告”的制度框架。这些政策文件的颁布为学校体育的可持续发展奠定了良好基础，也为学生更充分地参与体育运动，更好地追求美好生活提供了坚实的政策保障。

然而，学校体育发展中的不平衡、不充分问题已成为新时代全面提升学生体育与健康学科核心素养、满足学生美好生活需要的主要制约因素，需要下大气力给予解决。学校体育发展中的不平衡问题主要表现为两方面：1）区域发展的不平衡；2）城乡发展的不平衡。其中，区域发展的不平衡突出表现在区域体育资源分布的不平衡。比如，据第六次全国体育场地普查数据显示：截止到2013年底，东部地区学校体育场地面积占全国学校体育场地总面积的44.62%，中部地区的该比例为 31.63%，而西部地区的该比例仅为23.75%（郭建军 等,2015）64-65。另据教育部2016年进行的学生体质达标专项督查结果显示：东部地区总体的体育器材配备达标率高于中、西部地区；东部地区的体育师资情况也优于中、西地区（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）197。除区域学校体育资源的分布不平衡外，另外一个值得注意的问题是中、西部地区学生身体素质也逐步显示出与东部地区学生身体素质的差距。据教育部 2014年对全国121 414名中小学生的体质健康抽测数据显示：在50 m跑、坐位体前屈、1 min跳绳、50 m×8往返跑、800 m或1 000 m跑5项身体素质测试成绩上，均呈现出东部地区学生身体素质优于中、西部地区学生的趋势；1 min仰卧起坐的成绩，与2013年的抽测成绩相比，降幅最大的也是西部地区学生，其次是中部地区学生；西部地区学生仅在引体向上1项身体素质测试项目上，优于中、东部地区学生（《中国学校体育发展报告》编写组,2016）167-170。因此，新时代我国学校体育要积极贯彻党的十九大提出的“实施区域协调发展战略”的相关精神，在体育资源分配与政策干预上适当向中、西部地区倾斜，保障中、西部地区学生能够更公平地享受学校体育发展的成效。

在学校体育城乡发展的不平衡上，据第六次全国体育场地普查数据显示：截止到2013年底，城镇地区体育场地面积占全国体育场地总面积的比例为 68.6%，而农村地区的该比例仅为 31.4%，相差 2倍多（刘国永 等,2015）333。《中国青少年体育发展报告（2015）》调查分析：多数农村学校的场地器材条件比较简陋，还有一大批农村学校仍在使用土操场；农村学校体育教师供不应求的矛盾尤为突出，普遍存在的问题是体育教师结构性缺编，即在学校总体教师数量满编的情况下，体育教师却相对短缺，且受体育教师待遇低、不被重视的影响，流失现象也较为严重（郭建军 等,2015）58-59。此外，农村学生的体质健康状况也不容乐观，比如在2010－2014年间，农村学生的视力不良检出率、肥胖率平均增速均超过了城市学生（中国学生体质与健康研究组,2016）68-69。另据《2013第五次国家卫生服务调查分析报告》显示：2013年，15岁以上在校学生两周患病休学率为5.7‰，城市为4.8‰，农村为6.4‰；每千在校学生两周患病休学天数为 24天，城市为 19天，农村为 29天（国家卫生计生委统计信息中心,2016）。因此，新时代我国学校体育还应根据党的十九大提出的“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育……努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的相关要求，着力加强农村学校体育发展，增进农村学生体质健康，缩小城乡差距。

学校体育发展中的不充分问题也主要表现为两方面：1）资源供给的不充分；2）制度供给的不充分。在资源供给不充分上，首先是体育场地资源供给不充分，据《2016年全国教育事业发展统计公报》显示：小学体育运动场（馆）面积达标学校比例 75.00%，初中体育运动场（馆）面积达标学校比例 85.36%，高中体育运动场（馆）面积达标学校比例 89.28%，尚有一定的提升空间，尤其是在小学体育场地建设上仍需加强（教育部,2017）。其次是体育师资资源供给不充分，教育部2015年中小学体育工作调研结果显示：在所调研的26个省（自治区、直辖市）中，现有体育教师687 060人，应有体育教师841 750人，缺额体育教师154 690人；专职体育教师数量占应有体育教师总数的比例为48.23%，兼职体育教师数量占应有体育教师总数的比例为 33.39%（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）238。说明，体育教师目前缺额数量仍较多，且专职体育教师占比不高。另需注意的是：从教育部的专项调研结果来看，全国很多区域存在体育教师结构性缺编的情况，即很多学校基于升学压力超编引进语文、数学、外语等科目教师，导致原本属于体育教师的编制被占据（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）199-200。此外，体育教师的学历、待遇水平偏低。据教育部2016年的高校体育工作专项调研结果显示：体育教师全部为本科以上学历的学校占比仅为21.85%；与其他学科教师相比，体育教师认为待遇水平偏高的学校占比仅为1.91%，认为偏低的学校占比为23.14%（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）271-272。而且，体育师资队伍的专业发展水平不高，突出表现为工具意识太强、目标意识薄弱、学习主动性不足、教学设计与创新能力偏低等方面（季浏,2013b）。体育场地与师资资源的供给不充分是制约学校体育良性开展的刚性因素，也是限制学校体育满足学生美好生活需要的重要致因。

在学校体育制度供给的不充分上，突出表现为跨部门协同治理制度的不完善。当前，学校体育发展中面临的很多难题越来越带有跨界性与复合性的特点。比如在学生体质健康促进上，仅靠教育部门的单兵突进已难以奏效，亟需联合体育、卫生、城建、交通等多部门的力量，形成多部门共同治理的格局。然而，受长期科层制纵向管理体系的影响，部门内部的闭环式管理现象仍较为严重，亟需构建多部门联合破解学校体育发展难题的制度框架。此外，教育部门自党的十八大以来，出台了一系列保障学校体育正常开展的新政策，比如《学生体质健康检测评价办法》《中小学校体育工作评估办法》《高等学校体育工作基本标准》等，但这些新政策在具体落实过程中，仍存在较为严重的“上有政策，下有对策”的敷衍了事现象。比如，据教育部2014年对全国各级各类学校《国家学生体质健康标准（2014年修订）》测试上报数据的抽查复核结果显示：小学抽查复核数据与上报数据一致性的比例为 38.6%，初中为23%，高中为20.2%，大学仅为14.1%（《中国学校体育发展报告》编写组,2016）177-180。导致学校体育政策走样的原因除了基层学校对体育和学生的健康重视不够、督查评估制度不健全外，还有一个重要原因是忽略了我国区域与城乡差异的现实。对于很多偏远贫困地区的学校而言，在基本的体育与健康课堂教学条件都很难保障的情况下，让其参与各类政策的执行与评估，实为“巧妇难为无米之炊”。无奈之下，其只能选择虚报数据、搞形象工程等方式应对检查。因此，在新时代我国学校体育发展中，不仅要关注政策的落实情况，逐步健全相应的督查评估制度，更要注重政策制定的科学性、合理性，充分考虑我国区域、城乡发展不平衡这一现实，采取分类、分区域进行政策制定与评估的办法，避免学校体育政策执行中的形式主义倾向。

1.2 切实保障学生在学校体育发展中有更多获得感

2016年，在中央深化改革领导小组第二十一次会议上，习近平总书记将“是否促进经济社会发展，是否给人民群众带来实实在在的获得感”上升为改革成效的评价标准（王浦劬 等,2018）6。党的十九大也强调：“必须多谋民生之利、多解民生之忧……保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。对于新时代学校体育发展而言，就是要坚持以学生为中心，使学生在学校体育共建共享中有更多获得感。在获得感的内涵分析上，曹现强（2017）认为：“获得感是一个本土性非常强的中国概念，在国外尚不存在直接的概念对应……获得感是对获得的主观感受，它是建立在客观获得基础之上的，对客观获得的主观感觉”。郑风田（2017）也强调：“获得感应从物质、精神两个层面来进行分析”，并且着重论述了获得感与幸福感的区别，认为：“相比于幸福感的主观倾向，获得感更客观，更加强调物质层面的得到；相比于幸福感的抽象，获得感更具体，更强调民众实实在在的感受”。

经过改革开放40年的发展，学校体育取得了长足进步。但不容忽视的是，由于长期“重建设、轻评估”“重学科、轻教育”“重体质、轻健康”“重技术、轻情意”（季浏,2013a）29，致使学校体育带给学生的获得感相对偏低，主要表现在物质与精神两个层面上。物质层面的获得感偏低除表现在上文已阐述过的体育场地设施有待加强、体育师资队伍有待充实外，还突出表现为学生体质健康水平不容乐观。虽然，最近一次的全国学生体质健康调查结果显示：2014年的学生体质健康状况与 2010年相比，总体状况得到改善，特别是学生肺活量水平全面上升，中小学生身体素质呈现稳中向好的态势，但仍存在学生视力不良检出率继续上升且呈现出低龄化趋势，学生肥胖检测率持续上升，大学生身体素质继续呈下降趋势等主要问题（教育部,2015）。而且，从横向比较上看，根据华东师范大学“青少年健康评价与运动干预”教育部重点实验室发布的《中日儿童青少年体质健康比较研究结果公报》显示：日本学生的超重肥胖率在大部分年龄段均低于中国学生；日本学生在心肺耐力、肌肉力量、速度、柔韧性和灵敏协调性等几乎所有“动能”指标上均优于中国学生（梁璇,2017）。因此，对于新时代学校体育发展而言，仍要继续重视提高学生的体质健康水平，因为其不仅是学生追求美好生活需要的前提，也是学生对学校体育发展成效最基本的获得感诉求。

精神层面的获得感偏低突出表现在“学生喜欢体育活动，但不喜欢体育课”这一现实问题上。受前苏联学校教育和体育理论的影响，我国在体育与健康课程的教育价值取向上曾长期坚持“学科中心主义”，即认为体育与健康课程的根本任务就是传授运动技术，评价体育与健康教学质量也主要是以学生掌握了多少运动技术、掌握的程度如何为标准（季浏,2013a）29。这样的教育价值取向忽视了学生在体育与健康学习和体育锻炼过程中的情感体验和心理感受，导致很多学生不喜欢体育课程学习。正如前苏联教学论专家所反思的：“我们建立了很合理的、很有逻辑的教学过程，但其给予积极情感的食粮很少，因而引起了很多学生的苦恼、恐惧和别的消极感受，阻止他们全力以赴地去学习”（季浏,2013a）29。虽然，始于2001年的全国第八次基础教育课程改革对“学科中心主义”进行了全面反思，并倡导树立“以学生为中心”的课程理念。同年，颁布的《全日制义务教育体育与健康课程标准（实验稿）》在课程理念部分也明确指出：“体育与健康课程关注的核心是满足学生的需要和重视学生的情感体验，促进全面发展的社会主义新人的成长。从课程设计到评价的各个环节，始终把学生主动、全面的发展放在中心地位”（教育部,2001）3。两年后，颁布的《普通高中体育与健康课程标准（实验稿）》也再次强调了“以学生为中心”的课程理念。然而，在实践教学中，一些专家和体育教师受传统的教育思想和教学模式影响根深蒂固，且对体育与健康课程标准新理念的理解不充分、不全面、不准确，仍坚持传统的“运动技术中心论”的观念，在体育与健康课堂教学设计上缺乏主动性与创新性，常常脱离体育与健康课程标准，依然采取单一技术的碎片化教学内容及“填鸭式”的教学手段，而且忽视与学生的交流，忽视学生的情意表现，导致体育与健康课堂教学氛围单调、枯燥，难以激发学生的学习兴趣，弱化了学生的获得感。此外，随着“家庭少子化”趋势的加重，学生安全日益成为学校校长、体育教师组织开展有质量的学校体育活动的“紧箍咒”。由于我国目前尚缺少对学校体育伤害事故处理进行明确规定的法律法规，学校体育伤害事故处理更多的是参考《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》，而《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》的核心依据是过错原则，即如果学生在学校发生体育伤害事故，学校将承担过错责任（刘乃宝,2015），这导致学校校长和体育教师“谈责色变”，使得学校不敢、不愿开展面向全体学生的校园体育比赛活动，课外体育活动也多以田径场学生集体“跑圈”、集体做操为主，体育与健康课堂教学也变成了“无运动量、无战术、无比赛”的“三无”体育课，这对于活泼好动、喜欢比赛的广大学生而言，显然是不合适的，导致学生在体育与健康课程学习中难以感受到运动的魅力和价值，获得感较低。

能否让人民在社会经济发展中有更多获得感已成为新时代国家治理的良政基准与善治标尺（王浦劬 等,2018）6。同样，能否让学生有更多获得感也应是评价学校体育发展成效的基本标尺。目前，我国已建立了一定的学校体育评估机制。然而，不管是《中小学校体育工作评估办法》，还是《高等学校体育工作基本标准》，其在评估指标的设立上更多地偏向资金、场地、师资等硬件环境，反映在评估理念上就是更侧重于对学校是否达标进行判定，并没有充分地将学校体育是否带给学生更多获得感作为基本标尺进行综合考量。这样的评估理念容易导致学校为了完成达标，而功利性地进行“形象工程”建设，甚至为了达标而虚报数据，致使学生的获得感不足。另外一个值得注意的问题是，目前的学校体育评估指标强化了对学生体质健康水平的重视，这是需要给予肯定的。然而，落实到实践中，却容易产生使体育与健康课程变异为体质测试课程的现象。正如教育部体卫艺司司长王登峰（2017）6指出的：“在中国很多学校出现了非常奇葩的体育课上法。体质健康水平测试什么项目，体育课就教什么项目。体育课变成让孩子活动活动，然后达到体测标准就行了……从目标上来讲，学校体育绝不仅仅是提高学生的体质健康水平”。这种异化现象其实也是“形式主义”的另一种表现，其不仅导致学校体育的目标简单化，而且忽略了学生的情感体验以及运动兴趣的培养，需要引起高度重视。

1.3 充分挖掘与发挥学校体育的德育功能

2012年，党的十八大首次把“立德树人”作为教育根本任务。《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》强调：“全面提升体育教育质量，健全学生人格品质，切实发挥体育在培育和践行社会主义核心价值观、推进素质教育中的综合作用”。党的十九大再次强调：“要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。最近颁布的《普通高中体育与健康课程标准（2017年版）》也将“落实立德树人根本任务和健康第一指导思想，促进学生健康与全面发展”（教育部,2018）2作为体育与健康课程的基本理念，并将“体育品德”列为体育与健康课程学科核心素养的3个主要方面之一。可以说，对于新时代的学校体育发展而言，不仅要强调学生运动能力与健康行为的培养，更要重视体育在促进学生勇敢顽强、团结奋进、遵守规则、公平正义、社会责任感等体育品德养成上的育人价值。

根据《我国青少年道德情感现状调查研究》显示：我国青少年道德情感总平均得分为 4.5分，总体上处于正向、积极状态，但仍需看到这一得分与“基本符合”（5分）还有一定距离，离“完全符合”（6分）更是有相当差距，说明青少年道德情感整体水平仍然不高，尤其是在正直感、责任感上亟需加强（卢家楣 等,2010）。另据《当前我国中小学生基本道德品质调查研究》显示：有约70%的学生能够礼让和尊重父母，但却有超过40%的学生对父母关心不足；有约80%的学生乐于助人，但有40%左右的学生合作意识不强；有超过30%的学生缺乏惜时守诺意识，30%左右的学生缺乏遵守公共秩序意识（赵丽霞,2012）。此外，据《当代大学生道德情感现状调查研究》显示：我国大学生的道德情感得分处于偏低水平，甚至低于青少年的道德情感得分，尤其是在正直感、奉献感与公益感上得分较低（卢家楣 等,2016）。从以上全国性的调查数据中可以看出：我国学生整体的道德素养仍有待进一步提高，尤其是在正直感、责任感、公益感、合作意识以及遵守公共秩序上亟需加强。

我国传统的德育多强调道德的知识性，常常把德育简单地视为道德知识的传授与评价，而对道德认知如何形成身体内在的道德品质和外在的行为习惯重视不足，往往导致知与行两张皮的弊端。学者孟万金将这种德育称之为“离身德育”，即把身外的、客观的社会道德像电脑软件一样简单装入身体内的大脑主观世界，扼杀了德育的主体性和受教育者的主观能动性，是典型的身心二元论在德育中的体现（孟万金,2017）70。鉴于“离身德育”的弊端，“具身德育”的新理念应运而生。所谓“具身德育”是指身体经验同道德认知与判断等心理过程相互嵌入和相互影响的过程（孟万金,2017）70。“具身德育”新理念在学理上来自于具身哲学在德育中的应用。具身哲学最早由法国身体现象学的代表人物梅洛·庞蒂提出，其主张知觉的主体是身体，人基于身体对客观世界的作用产生知觉，并在此基础上认识世界，所以知觉、身体与世界是一体的（孟万金,2017）70。具身哲学强调身心一元，与传统的身心二元论形成了鲜明的对比。“具身德育”倡导恢复身体在教育中的位置（孟万金,2018b），重视学生的切身参与，强调身体力行与心理活动的有机统一，形成“身体、情景、行动、认知、情感、养成、开放”七位一体的育人模式（孟万金,2018a）。

体育与健康课程以身体练习为主要手段和载体，在“具身德育”中具有不可替代的独特作用，即体育与健康课程在具体实践中能够为学生提供多样化、复合型的真实道德教育情景，让学生在体育游戏或比赛中，切身体会到如何与人公平竞争、如何与同伴进行协同合作，如何遵守规则、尊重裁判，并增强学生在复杂情景下分析问题和解决问题的能力，更为关键的是在运动实践中培养积极进取、不怕困难、挑战自我、顽强拼搏、追求卓越的精神和意志。事实上，国外发达国家也越来越重视体育课程的德育价值（杨琼 等,2016）。所以，对于新时代的学校体育发展而言，要更加重视体育与健康课程在“具身德育”中的作用发挥，重点是改变落后的体育与健康课堂教学形态，让学生在体育与健康课程学习中体验到更多复合型、多样化的运动情景，并引导学生在这些运动情景中体验遵守规则、公平竞争、团结合作、互相尊重等体育道德的重要性，进而增强学生的正直感、责任感、公益感和奉献感，以更好地落实“立德树人”根本任务。

1.4 协调好普及与提高的关系，助力体育强国建设

习近平总书记在会见全国体育先进单位、先进个人等代表时强调：“体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想。体育强则中国强，国运兴则体育兴”（人民网,2017）。党的十九大也要求：“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会”。对于新时代的体育强国建设而言，关键是要协调好普及与提高之间的关系。具体到学校体育发展上来，就是要协调好普通学生的体育参与和学校高水平运动员培养之间的关系。对于此，《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》在基本原则部分强调：“面向全体学生，广泛开展普及性体育活动，有序开展课余训练和运动竞赛，积极培养体育后备人才，大力营造校园体育文化，全面提高学生体育素养”。教育部体卫艺司司长王登峰（2017）6也指出：“知识和技能掌握了之后，能够提高学生的体质健康水平，但是没有办法去实现培养爱国主义精神、团队合作精神、顽强拼搏精神、遵守规矩的意识，这些只能通过竞赛来完成”。

在普通学生的体育参与上，据教育部2015年的全国中小学校体育工作专题调研结果显示：中小学校体育与健康课平均开足率为95.39%，每天一小时锻炼活动平均落实比例为96.92，大课间体育活动平均落实比例为92.83%（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）230-238。可见，中小学校在保障体育与健康课、大课间体育活动开展次数上有了较大改善。但根据中国教育科学研究院2012年开展的“全国中小学体育与健康优质课运动负荷调查”显示：在被调查的所有体育与健康课中，达到中等强度的运动持续时间平均累计不足8 min，达到高强度的运动持续时间平均不足5 min（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）14。从运动生理学的角度看，这样的体育与健康课对增强学生体能的效果几乎为零。体育与健康优质课尚且如此，更难以奢谈日常的普通体育与健康课能够有效促进学生体能了，这也说明当前学生的体育学习可谓“有时间保证，无质量可言。”而且，普通学生的校外体育参与情况也不理想，据中国教育科学研究院2013年开展的“学生体质健康相关行为调查”显示：放学后，有70%以上的学生不去参加户外体育锻炼，有93%以上的家长反对中小学生放学后离家与同学玩耍，有89%以上的家庭运动器械闲置不用（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）14。另据《中国少年儿童发展状况调查报告（2015）》显示：“00后”学生学习日运动时间不超过1 h的占比高达66.3%，休息日运动时间不超过1 h的占比为46.3%（中国青少年研究中心,2016）18。此外，受制于应试教育的功利性取向以及学生安全问题的羁绊，学校校长和体育教师在开展校园运动竞赛方面常常持消极态度，大部分学校除按教育部的规定开展“学校运动会”和“阳光体育活动比赛”外，其他类型的校园运动竞赛开展较少。事实上，即使是在“学校运动会”和“阳光体育活动比赛”的开展上，项目设置也比较传统，多为竞技性运动项目，缺少趣味性运动项目，更多地表现为少数体育“尖子”生的自娱自乐，忽略了更多普通学生的参与。据统计，2013－2014学年全国中学生篮球比赛参与人数总计为4 948人，而我国目前的中学生总人数大约为7 000万人，可见真正参与比赛的学生占比极少（魏磊,2014）。以上数据也说明：学校体育在保障普通学生的体育参与时间和运动质量上，仍需进一步加强。

在学校高水平运动员培养上，据教育部2016年的高校体育工作专项调研结果显示：有学校体育运动队的学校占比仅为20.08%；学校体育运动队主要项目有 10项及以上的学校占比仅为13.77%；学校体育运动队一年中平均训练1～6个月的学校占比为 50.1%，训练 7～12月的学校占比仅为37.48%；学校体育运动队在上半年参加省级以上比赛1～5次的学校占比为54.11%，6～10次的学校占比为15.11%，10次以上的学校占比仅为8.22%（《中国学校体育发展报告》编写组,2018）261-262。可见，我国学校体育运动队不仅数量偏少，而且训练时间以及参加比赛次数也相对不足，难以保障较高的竞技水平。此外，由于体育部门掌握着全运会、全国各单项锦标赛等国内重要赛事的主导权以及奥运会、世界单项锦标赛等重大国际赛事的参与权，其在选拔参赛运动员上更倾向于从各级省、市运动队以及各类体育运动学校内部选拔，导致隶属教育部门的普通学校培养出来的高水平运动员常常遭遇“报国无门”的境况（马德浩,2016）102。此外，教育、体育两大管理部门所组织的青少年运动竞赛体系相对割裂的现象较为严重，比如体育部门多不承认教育部门所举办比赛的运动员等级资格，而教育部门也存在限制曾参加过体育部门所举办比赛的学生报名参赛的情况（马德浩,2016）102。据《中国青少年体育发展报告（2015）》显示：在所调查的 31个省份中，仅有 7个省份的青少年年度运动竞赛计划是体育部门与教育部门联合制定的，其他24个省份则是体育部门与教育部门各自制定；在31个省份中有6个省份在运动员等级评定中不认可教育部门主办的比赛（郭建军 等,2015）98。体育部门与教育部门各自为政、协同度低的现状，也挫伤了普通学校培养高水平运动员的积极性。再加之培养高水平运动员需要大量的人力、财物投入，这对于大部分普通学校是难以承受的。所以，导致现在的普通学校逐渐变异为消化退役运动员的场所，难以在提高层面为体育强国建设提供有力支撑。

事实上，就我国目前的体育发展而言，在建设体育强国过程中亟需解决两大复合型难题。第一个难题是如何在普及层面提升民众的体育参与意识。对于此，单靠体育部门的宣传呼吁以及政策激励是难以奏效的，还需要从基础端（即从学校层面）培养民众的体育参与意识。如果学生在学校形成了良好的体育参与意识和习惯，其在走向社会后就极有可能坚持终身。另外，相关研究已表明：子女锻炼行为对父母参与体育锻炼具有带动作用，尤其在高中及以下阶段，家庭体育锻炼行为的逆向传递效应会更明显（王富百慧 等,2016）。也就是说，如果学校体育能够较好地实现培养学生体育参与习惯的目标，就会有效地带动家庭体育的开展，而家庭体育的活跃也会进一步促进社区体育的开展，这其实就会形成学校体育、家庭体育与社区体育相互促进的局面，从而为全民健身的广泛开展打下坚实的基础。

第二个难题是如何在提高层面夯实竞技体育的后备人才基础。受长期生育政策的影响，我国的“少子化”程度日益加深，导致青少年人口占总人口的比重呈逐年下降趋势。据联合国预测，我国15～24岁人口占总人口的比例在2010年为17.8%，之后的40年呈不断下降趋势，于2050年将下降为9.3%，并稳定在较低水平（马德浩,2016）99。青少年人口占总人口比重的下降从基数上对竞技体育后备人才选拔形成了刚性限制。而且，在“少子化”时代，家庭对子女教育投入的期望增强。再加上，高校扩招导致的学生入学概率的提高，以及各类职业教育的逐步完善，使得家长对支持青少年从事竞技体育这类高风险、高淘汰率职业的动机减弱。这也导致由体育部门主导的“业余体校—省市体工队—国家队”3级竞技体育人才培养体系正在面临着越来越严重的后备人才萎缩困境。这一困境也倒逼我国在竞技体育人才培养上要逐渐从体校培养模式向学校培养模式转变。

而且，从国际经验上看，作为世界第一体育强国，美国的学校体育不仅是培养普通学生体育参与兴趣与运动能力的主要场域，也是培养高水平运动员的重要基石。据统计：1971－1972年度全美参加中学竞技运动赛事的总人数为3 960 932人，到2014－2015年度已增加至7 807 047人，数量翻了近一番（刘扶民 等,2017）201。英国之所以能够在最近3届奥运会上实现金牌榜位次的3连跳，也与其高度重视学校体育在培养高水平运动员上的基石作用有很大的关系。比如2012年，英国颁布了“新的青年和社区体育战略”，该战略提出推行“学校运动会计划”，旨在构建面向全国中小学的体育赛事体系，包括校内运动会、校际间运动会、郡级运动会和全国总决赛4个等级，参与学校运动会的主体也不再仅包括少数精英运动员，而是鼓励各年龄段学生参与，以更充分地促进学生参与体育竞赛，为国家选拔高水平运动员打下坚实基础（刘红建 等,2017）。因此，对于新时代我国学校体育而言，既要更好地保障普通学生参与体育运动，也要重视高水平运动员的培养，从普及与提高两个层面助力体育强国建设。

2 新时代落实学校体育发展新要求的对策

2.1 构建学校体育多元治理体系，更好地满足学生的美好生活需要

对于新时代的学校体育发展而言，要树立以学生为中心的发展理念，以促进学生的全面发展、满足学生日益增长的美好生活需要为目标，通过深化改革优化学校体育发展质量，让学校体育发展成果更平衡、更充分地被学生所共享。从国外发达国家的经验看，政府在诸如学校体育这类公共服务的供给上，更多地扮演着提供基本公共服务需要的角色，而对于学生更高水平、更多元化的需要，则需借助社会组织与市场组织的力量来完成。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。而根据治理理论，评价一个国家治理体系是否现代化的最基本标尺便是其能否形成政府组织、社会组织、市场组织良性互动、共同治理社会事务的格局（俞可平,2015）4。因此，新时代的我国学校体育也应完成从传统的政府组织单一主体垂直化管理模式向政府组织、社会组织、市场组织多元主体网络化治理模式转变。这不仅是学校体育更好地满足学生日益增长的美好生活需要的必然选择，也是学校体育主动契合国家全面深化改革总目标，进而实现自身发展方式转变的应然之举。

在构建学校体育发展的多元治理体系上，政府组织应发挥主导作用，一方面要按照党的十八届三中全会精神，主动简政放权，推进管办分离、政社分离、政企分离，将适合由社会组织和市场承办的学校体育事务（比如学生体育比赛、学校体育场地建设、学校体育师资培训等）通过委托、购买、特许经营等方式交由社会组织和市场承担，以激发社会组织和市场参与学校体育治理的积极性。同时，还应通过财政补贴、税收优惠、场地借用等手段扶持社会组织与市场的发展壮大。当然，政府组织要做好相应的监管与评估工作，避免过度市场化的现象出现。另一方面政府组织也应加强自身的能力建设，进一步降低学校体育的管理重心，以实现对学校体育更为精细化的治理。此外，政府组织还应通过财政支持、政策优惠等杠杆加强对中西部地区以及农村地区学校体育发展的支持，以促进学校体育的区域、城乡协调发展。

2.2 完善学校体育法律法规，为学校体育发展提供法治保障

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十九大强调：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。对于新时代的我国学校体育发展而言，不管是保障学校体育政策有效落实，还是更充分地促进学生体育参与，均需加强学校体育的法治建设。对于此，一是要进一步完善学校体育法律法规，比如在《学校体育工作条例》或《中华人民共和国体育法》中增设有关学校体育伤害事故处理的相关条款，对伤害事故的各方责任进行明确的规定；二是要提升学校体育法律法规的可操作性，突出学校体育法律法规的强制性特征，并明确对违法行为的处罚措施（于善旭,2015）。比如在《学校体育工作条例》或《全民健身条例》中，对学校体育场馆的对外开放时间设置底线要求；三是虽然我国目前有专门针对学校体育的法规，即《学校体育工作条例》，但其毕竟仅是部门性行政法规，在我国法律法规体系“位阶”上，其效力要低于法律（胡玉鸿,2004），在实践中对学校体育发展的保障力也相对较弱。因此，建议根据党的十八届四中全会所提出的“完善教育、就业、收入分配……妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”的精神，积极推进《学校体育法》立法，从而为学校体育发展提供更高“位阶”的法治保障。

2.3 健全跨部门协同治理机制，破解学校体育的复合型难题

党的十九届三中全会指出：“必须坚持问题导向，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，优化党和国家机构设置和职能配置……加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”。事实上，随着学校体育发展进入攻坚期，很多发展难题越发带有跨界性、复合型的特点。对于此类难题的破解，单纯依靠教育部门的力量已难以奏效，亟需联合多部门进行协同治理。在健全学校体育跨部门协同治理机制上，一是教育部门要根据党的十九届三中全会所提出的“必须坚持问题导向”的精神，以问题解决而非部门利益为出发点，主动健全与其他部门的部际联席会议制度，就学校体育复合型难题进行沟通、协商；二是借鉴发达国家普遍采用的解决跨部门联合行政问题的行政缔约制度，通过联合签署合作框架协议或备忘录等形式，厘清各部门之间的权责，以更好地进行有效协同（赖先进,2015）217。需要注意的是，应根据党的十九届三中全会所提出的“坚持一类事项原则上由一个部门统筹”的要求，在学校体育复合型难题解决的多部门合作框架协议中，教育部门要发挥好统筹作用，进而避免协同治理容易出现的政出多门的问题。在此方面，可以借鉴最近由教育部、国家卫生健康委员会、国家体育总局等 8部门联合印发的《综合防控儿童青少年近视实施方案》的相关经验。在该方案中不仅有明确的量化目标（比如到2023年力争实现全国儿童青少年总体近视率在2018年的基础上每年降低0.5个百分点以上），还分别明确了8个部门的权责，并附有相应的考核指标（教育部 等,2018）；三是要充分利用现代信息技术，整合教育部门与其他部门之间的信息系统，就学校体育复合型难题进行信息共享，以消除部门间的“信息孤岛”效应（赖先进,2015）220。

2.4 深化体育与健康课程改革，落实学校体育的德育价值

2014年，教育部颁布了《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，并指出：“课程是教育思想、教育目标和教育内容的主要载体，集中体现国家意志和社会主义核心价值观，是学校教育教学活动的基本依据，直接影响人才培养质量”。对于学校体育而言，体育与健康课程也是其落实“立德树人”根本任务，实现育人目标的主要载体。在深化体育与健康课程改革上，应重点推进以下几个方面的工作：一是启动《义务教育体育与健康课程标准（2011年版）》的修订工作。由于将“立德树人”作为教育根本任务是在2012年党的十八大中提出的，虽然《义务教育体育与健康课程标准（2011年版）》在其课程目标的“心理健康与社会适应”部分对“培养学生良好的体育道德、合作精神与竞争意识”进行了强调，但与《普通高中体育与健康课程标准（2017年版）》专门将“体育品德”列为三大分目标之一，并进行详细阐述相比，《义务教育体育与健康课程标准（2011年版）》对体育与健康课程德育目标的阐述仍有待进一步完善。此外，在课程内容、学业评价和实施建议等板块，也需要借鉴《普通高中体育与健康课程标准（2017年版）》进行针对性修订，以更好地在课程标准中体现德育目标；二是在体育与健康课程教学中，要注重学习与活动情境的创设（季浏，2018）。传统的过度强调单一技术传授的体育与健康课程教学不仅难以激发学生的学习兴趣，也难以培养学生的道德素养。只有通过复杂的学习与活动情景创设，才能让学生“具身”体会到如何与他人合作、如何公平参与竞争、如何尊重规则与对手等；三是在体育与健康课程教材编写上，要重视弘扬中国传统文化。习近平总书记曾指出：“中国传统文化博大精深，学习和掌握其中的各种思想精华，对树立正确的世界观、人生观、价值观很有益处”（人民网,2014）。因此，在编写体育与健康课程教材上，应强调对武术与民族民间传统体育文化的阐释，增强学生对中国传统文化的认同感，培养其爱国主义精神。

2.5 加强体育师资队伍建设，提高体育教师专业化发展水平

2018年，中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出：“教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命，肩负着塑造灵魂、塑造生命、塑造人的时代重任，是教育发展的第一资源，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石”。对于新时代的我国学校体育发展而言，也应高度重视体育师资队伍建设。对此，一是在广泛调研的基础上，确定不同类别学校的体育与健康课程师生比标准，同时确定专职体育教师占比的底线要求，并将其纳入学校体育工作评估指标体系。同时，要重点加强中、西部地区以及农村地区的体育师资队伍建设，在政策与资源配置上进行适当倾斜；二是按照《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中关于“实施教师教育振兴行动计划，建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系”的要求，制定专门的体育师资培养标准，重点建设一批体育师资培养基地，提升体育师资的培养质量; 三是鼓励大、中、小学建立专门针对体育师资的职称评价标准与绩效考核标准，并将建设情况纳入学校体育工作评估体系；四是加强体育师资的培训工作，着重培养体育师资的教学设计与创新能力，促使体育师资从单纯地传授运动知识和技能的“教书匠”角色向通过体育教学促进学生形成学科核心素养和全面发展的“育人者”角色转变，同时要注重将健康教育纳入体育师资的职前教育和职后培训体系，促使“体育教师”向“体育与健康教师”转变（季浏,2017）。

2.6 广泛开展丰富多样的运动竞赛，培养更多高水平运动员

对于新时代的学校体育发展而言，开展丰富多彩的运动竞赛不仅是落实其育人目标的必然选择，也是助力体育强国建设的题中之意。对此，一是建立相应的激励机制，引导学校面向全体学生开展丰富多样的校园运动竞赛，应以开展班级与班级之间、年级与年级之间的比赛为主。同时，要在全国选择校园运动竞赛开展较好的学校，作为典型案例进行积极的推广；二是以全国校园足球联赛的开展为突破口，逐步扩大项目布局，构建更为多元的全国校园运动竞赛体系，比如可以增设全国校园篮球、排球、田径、游泳等项目的比赛；三是借鉴上海市通过成立校园足球联盟，构建大、中、小学相互衔接的校园足球竞赛的成功经验，鼓励地方教育部门以成立校园运动项目联盟为抓手，开展面向更多普通学生的运动项目赛事；四是引导学校成立更多学校运动队，并把学校运动队的建设情况纳入学校体育工作评估体系，对运动队建设情况较好的学校给予一定的政策与资金扶持，以培养出更多高水平运动员；五是进一步健全教育、体育两大管理部门在青少年运动竞赛方面的协同机制，比如两大管理部门可以联合成立青少年运动竞赛协调委员会，共同协商确定可以审批运动员技术等级的赛事（惠陈隆,2014）。

2.7 转变学校体育发展成效的评估理念，让学生有更多获得感

进入新时代，学生的美好生活需要应该是高水平、高质量的需要，学校体育发展带给学生的获得感也应该是高水平、高质量的。所以，对于新时代的我国学校体育发展而言，首先要积极地转变评估理念，即从强调学校体育硬件设施是否达标向强调学校体育是否带给学生更多获得感转变。具体是在前期调研与专家论证的基础上，研制学生学校体育获得感的相关指标，并将其作为重要部分纳入到目前的学校体育评估体系中来，可以通过针对学生进行问卷调查、访谈等形式来综合反映其获得感情况；其次是在学校体育评估中，要探索构建“管、办、评”分离的有效机制，积极引入第三方机构进行独立评估，以避免地方教育部门与学校为实现共同利益而可能产生的“共谋”行为。对此，可以借鉴上海市通过成立第三方评估机构——上海学校体育评估中心，来对全市学校体育工作进行独立评估的经验；最后是基于体育与健康课程标准，着手研制学校体育与健康课程教学质量的评估方案，加强对体育与健康课程教学质量的动态监测，以使学生在体育与健康课程学习中有更多获得感。

3 结语

党的十九大之所以对我国发展阶段做出进入新时代的历史方位判断，不仅是基于我国经济与社会发展转型升级的现实考量，更是基于对我国全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国历史新使命的深刻认识。对于学校体育发展而言，也要明晰新时代赋予的新要求。一是通过加大财政扶持、加强政策干预等手段重点提升中、西部地区以及农村地区的学校体育发展水平，逐步缩小区域、城乡学校体育发展差异，保障更多学生公平地享受学校体育发展成效。与此同时，还应通过健全教育与体育、文化、卫生等相关部门的协同治理机制，提升学校体育政策制定的科学性、合理性，完善相应的督查评估制度等手段，强化学校体育发展的制度供给；二是树立以学生为中心的发展理念，着重提升体育教师的专业化发展水平，鼓励体育教师基于学生发展需要进行课堂教学设计与创新，营造愉悦欢快、积极向上的课堂氛围以及平等、融洽的师生关系，进而最大限度地激发学生的体育与健康课程学习兴趣，让其在体育与健康课堂学习中有更多获得感。与此同时，要进一步健全学校体育法律法规，尤其是要尽快制定针对学校体育安全事故的相关法律法规，解除学校管理者与体育教师头上的“紧箍咒”，使其能够全身心地投入到体育与健康课堂教学中来，以更好地发挥学校体育在促进学生身心健康上的作用；三是坚持“立德树人”教育根本任务导向，充分挖掘体育与健康课程在“具身德育”中的独特作用，从课程标准制定到课程教材开发，从课程实施到课程效果评价，全方位、全过程强化体育与健康课程的德育价值。与此同时，要在体育与健康课程教学中注重复杂的学习与活动情景的创设，让学生“具身”体会到如何与他人合作、如何公平参与竞争、如何尊重规则与对手等；四是构建更为多元的全国校园运动竞赛体系，引导学校面向全体学生开展丰富多样的校园运动竞赛，以充分激发更多普通学生参与体育运动。与此同时，要为学校培养高水平运动员、组建高水平运动队创造更好的条件，健全教育与体育两大部门在竞技体育人才培养中的协同机制，从普及与提高两个层面助力体育强国建设。