治理理论中的政府作用

文 田凯

近几年来，在中国的话语体系中，“治理”一词出现得较为频繁。治理理论在国外也是一个非常复杂的学术领域，包含众多概念。在中国历史上，政府发挥了非常大的作用，而新时代下政府如何在创新环境建构中扮演好自己的角色，这是一个非常值得思考的问题。

治理理论的兴起背景

治理理论在国际上兴起的背景与中国政府的改革背景相似。石油危机以后，机构臃肿、官僚主义、反应迟钝等问题使得政府饱受质疑，传统的治理模式面临困境，政府由此而探索出新的路径。

1990年以来，公共管理学界主要探讨的核心问题是公共部门改革过程中国家的本质和重要变化。以自上而下的命令和控制为核心的科层体系，曾经被认为是政府部门最有效的组织机制。但在国家面临重大问题的时候，这套组织机制往往显示出不足。因此，我们需要思考未来可能的替代方案。

学界关于“政府作用”的不同观点

学界关于政府作用的观点存在分歧，出现了两种不同的声音，分别是国家中心论和社会中心论。国家中心论强调国家的主导作用，关注国家如何设定发展目标，为社会掌舵、为经济掌舵；而社会中心论强调社会协同和网络治理，呈现出明显的去国家化倾向。

总体来看，治理理论认为，在解决公共问题的时候，政府不是唯一的行动者。多元的行动者构成了复杂网络，人们称之为“治理网络”或是“政策网络”。学者们从英国和荷兰的改革当中观察到，政府正在从传统的科层体系向水平的网络结构转型。政府不再依靠强制力单方面采取行动，而是把权力向非政府主体转移。政府只是其中一个普通的行动者，不具有超越其他行动者的特殊权力。当然，在这些国家的治理中，也并没有完全排斥政府的参与。

而另一派学者则强调政府的不可或缺性以及它的独特地位。有学者曾经提出，如若政府向非政府部门的企业和社会组织转移权力，会不会导致国家的权力空心化？也就是政府会不会失去对社会经济的控制？英国学者通过对体育部门的研究，发现权力转移实际上不会造成政府权力空心化，因为政府在伙伴关系的界定过程中，还会采用问责机制、绩效管理、标杆管理、审计与监督机制、权力制衡等新管理技术。学者们由此提出“非对称性网络管理”的概念，这种治理模式具有网络结构，但政府在治理过程中仍然占主导性地位，而且政府可以高度控制政策制定和实施过程。

美国学者在对政府的观察过程中，也发现所谓的政策网络或者是治理网络，只是以最微弱的方式改变国家的边界，并没有替代传统的公共官僚体系。学者们从对美国联邦和地方官员的观察中发现，这些人通常处于网络的核心，是关键行动者，他们掌握立法、管制、资金等方面的关键资源，很难被边缘化。在网络化的过程中，政府通常在政策层面作出最终决策，通过合同条款、贷款条件等政策工具对合作者进行紧密控制，并非如我们想象的那样对治理网络完全失去了控制权。有学者研究了英国政府在2010-2014年期间的NDPB（非部委公共机构）管理变革，也发现了权力重新向内阁和主管部委集中的过程。

网络治理中政府的作用也非常多样化，政府具有政策制定者的权力、网络激活的权力以及构思网络、设计网络、促进网络各方的沟通和知识共享的能力。从这个意义上讲，政府不可或缺。有学者提出，政府在四个方面是支配性的行动者：第一，为社会阐明共同目标并确定优先权；第二，平衡各方利益，保持目标的一致性和协调性；第三，掌舵；第四，问责。同时也有学者提出，自组也有失灵的可能性，比如行动之间很难通过沟通和谈判达成一致意见，难以形成共同目标等，而国家可以制定治理的基本规则。治理理论中的观点非常多元化，我们需要理性思考和对待。

治理理论在中国的演化

中国是研究政府作用转型的重要样本，政府与市场、国家与社会关系正在发生非常大的变化。中国虽然有大一统的宏观结构背景，但由于国情复杂，地区之间和不同政策领域之间的政府作用方式也存在差异。例如，在房地产和互联网领域，政府发挥作用的方式非常多样化；而北京、上海、广东、浙江等地，政府作用又有所不同。因此，国内学者必须要针对不同的政策领域和地域，开展坚实的研究，发展出能解释中国治理转型的理论模型。

基于研究，我认为要提升政府的治理现代化水平要从以下四个方面着手：第一，构建适当分权的制度设计；第二，转变政府角色，从划桨者变为掌舵者，这虽然是一个老命题，但依然有很大的实践空间；第三，鼓励多元主体参与制度设计，在规范化的前提下形成政策网络；第四，建立共建共治共享的治理体系，政府在纵向往下分权、横向与社会组织和企业分权，从而实现合作共赢的局面。