基于周边命运共同体理念下的中俄界江边境执法合作研究

陈哲 中国人民警察大学

黑龙江省东部与北部主要以乌苏里江、黑龙江与俄罗斯接壤，水陆边界长约3045公里，随着“龙江陆海丝绸之路经济带”等战略的全面实施，中俄界江集中承载着外交、军事、通航、边境管理以及领土领水主权等国家核心利益。如何顺应形势发展需要，提升中俄界江地区治安防控水平，加强中俄双方的执法合作，筑牢我国的东北部安全屏障是我国所面临的重要挑战。

一、中俄界江边境执法合作对周边命运共同体的意义

（一）中俄界江边境执法合作为周边安全命运共同体的构建积累经验

我国的边境执法合作的主要方式主要分为点对点合作、双边执法合作以及多边执法合作。中俄边境执法合作对三种方式均有所应用，分别体现在满洲里口岸与后贝加尔口岸的合作、中俄双边警务执法合作以及在上合组织框架下的中俄执法合作，所取得成果显著，是研究我国边境执法合作的典型样本，对于我国与周边国家的边境执法合作具有经验指导意义。

（二）中俄边境执法合作的成功实践引导周边国家安全命运共同体的构建

从历史维度看，两国可谓积怨较深，但发展至今日的全面协作战略伙伴关系以及双方的合作范围逐渐变大、层次不断加深的局面，这其中的博弈过程与结果是值得周边国家深思的。在全球多极化趋势加强的国际新环境下，国与国之间的利益矛盾应正确定位，相比较于周边命运共同体的整体发展利益矛盾，应像中俄两个大国一样，采取包容的态度，将国与国的矛盾视为相对利益矛盾。中俄的边境执法合作所取得的成功经验，对于与我国仍存在领土争端、利益矛盾的周边国家具有一定的引导意义。

二、中俄界江边境执法合作我国所面临的挑战

总体而言，中俄双边政治关系良好，双边合作框架日益完善，中俄界江边境地区的管控态势相对稳定，基于界江的自身特点以及在相关驱动因素的作用下，涉边违法犯罪仍时有发生，并随着经济社会的发展呈现出一些新的问题。

（一）基于中俄界江特点的地理环境因素影响

中俄界江的地理特殊性，使其称为中俄边境的天然屏障，其自身特点对边防工作具有巨大影响。中俄界江作为我国的边界，涉及国家主权利益，对其维护，应关注中俄边境地区居民的生产活动以及河流的开发与利用，主要是防止其冲刷江岸，防止其改道。受季节性因素影响，中俄界江在开江前后、5月中下旬至6月上旬、9月中下旬至10月上旬、10月下旬至11月上旬四个时段为涉外事件高发期，这四个时期是渔业高产期，案件类型也大多集中在越界捕捞上。由于中俄界江具有结冰期的特殊性，在结冰期期间，中俄界江边境地区极易出现偷越国边境的违法犯罪行为。

（二）中俄界江边境地区非传统安全威胁升级

界江违法案件频发，引发涉外事件。捕鱼业是中俄界江边境村屯地区重要的经济来源，随着经济的发展，捕捞成本也随之攀升，渔业生产的高成本与低产出矛盾凸显，而中俄界江边境两侧居民生活习惯不同，俄方一侧居民捕鱼较少，渔业资源相对丰富，导致我国渔民常常铤而走险进行越界捕捞等违法犯罪活动。

中俄双边关系虽然整体良好，但应关注到中俄双方处于“上热下冷”的状态，在西方大国的挑拨下，虽然双方高层达成高度一致的合作意愿，但在俄罗斯人民由于信息障碍存在一定的认识片面性，这不利于中俄双方建立睦邻友好的合作关系。

（三）中俄两国差异所带来的执法合作衔接困难

一是管理主体不明，直接对接困难。在我国的界江管控实践中，表面上分工明确且责任具体，实则很多工作难以协调，所涉单位职责不清，出现抓渔船时都积极、担责时都相互推诿的现象。二是执法依据滞后，衔接力度较弱。对中俄界江边境管控的执法依据主要是1997年修订的《黑龙江边境管理条例》，而该条约的最后一次修订距今已经有20年，条约内部分内容并未随着界江管控形势的变化而做出相应的修改，造成了对违反边境管理案件的处罚力度弱化，未能起到一定的威慑作用。三是出境签证审批时间长，案件办理效率低。办理出境签证相关手续的时间较长，不利于相关案件的证据固定和移交，甚至会给违法分子一定的空白期，严重影响了合作办案的效率。

三、加强中俄界江边境执法合作的路径探究

（一）突破协议联合，合作落于实处

一是寻找融合点、突破点。应充分分析中俄界江两侧的不对称性，寻找融合点、突破点，加以重点抓手，在中俄双方高层政治互信的良好大背景中，通过文化交流节、旅游节以及加强双边经贸合作等活动，增强中俄人民的情谊，消除俄方人民心中存在的西方大国的错误言论引导。二是建立固化的界江联络口岸，对双方的法律差异进行及时沟通，并及时向中俄居民进行宣传教育，避免因法律差异造成不必要的涉外纠纷，在案件移交上也可以通过该口岸直接进行，提高了办案的效率，对涉外的纠纷。三是加强双边人员培训，缩短办案人员签证审批时限。加强语言培训以及界江执法合作培训，以提高执法人员的综合素质，提升双边执法合作的水平，缩短办案人员签证审批时限，避免错失固定证据的时机，以提升边防合作的效率。

（二）加强界务管理合作，维护边界秩序

中俄边界的特殊性在于其中一大部分是界江，是天然的边界标志，对界江的维护，主要是防止其冲刷江岸，防止其改道。边界条约中明确规定，为防止界水改道，在不影响对方利益的情况下，并经对方同意，也可在本国境内单独采取维护措施，但是如因此使另一方受到任何损害，应予适当补偿。对中俄边界标志的正常维护，除了日常的中俄边界踏查以及双方的联合检查以外，还应加强对中俄边境居民的相关思想教育、法律普及，使其自觉维护边界标志的安全。

（三）建立实战机制，开拓立体管控

一是建立界江执法联动机制，定期和不定期开展中俄界江巡逻和江上执勤、搜索，尤其要增加机动力量，避免出现“看水族”可以进行通风报信的现象，在战术上也要更为灵活，可采取绕后、提前设伏等方法；二是完善应急处突协作机制，借鉴“红蓝对抗”实战训练模式的相关经验，经常性地开展拉动演练，可以提升中俄界江地区边防管控力量的应急能力；三是建立重点管控机制，对于涉外案件频发的江段，以及中俄界江的捕鱼期、结冰期案件频发的时间段，要加大警力投入和监控设施的布控，还要加大巡逻的密度，对于重点人员，可利用大数据网络分析其联系交往网络，掌握其行为动态，实时监控，确保中俄界江边境地区的安全与稳定。

（四）完善相关法律，促进界江的开发与利用

首先，1997年修订的《黑龙江边境管理条例》已经不能够完全适应当前中俄界江管控中存在的各种新问题，应与时俱进地对其进行修改。其次，应出台《边境管理法》，规范边境管理的主体、职责、权限、程序、处罚、追责等方面，同时将边界河流的管理、治理和开发作为《边境管理法》的重要内容，这不仅为我国边境管理从国家层面提供最高的法律依据，也具有将国际和国内法律衔接起来的功能，促使界江的管理、治理和开发与政府间的协定以及国际法的要求更为协调。

四、结语

在全球化的趋势下，选择合作是必然趋势，中俄两个大国对历史的相互包容，彰显大国气度，是构建人类命运共同体的典范。中俄界江作为边界河流，自身的特殊性质，对双边执法合作具有重要影响，对中俄界江的特点进行充分认识是理清界江管控的工作思路、拓宽中俄双边合作层次、构建周边命运共同体的基础。期望在中俄双方的不断合作下，把中俄界江线建成人民群众放心的“放心线”，增进双方睦邻友好的“稳定线”，促进界江双边边境地区经济发展的“富边线”。