如何实行生活垃圾分类——回顾上海市生活垃圾分类实施方法

赵喆超

(上海大学 社会科学学部，上海 200444)

1 实行生活垃圾分类的优势

清华大学环境学院教授、固体废物处理与环境安全教育部重点实验室副主任刘建国在2017 (第五届) 城市垃圾热点论坛上指出我国生活垃圾产生量在四亿吨以上。面对如此大量的生活垃圾，我国应处理好如何对这些生活垃圾进行回收利用。而近些年来，推广生活垃圾分类也成为我国生态文明建设的重要举措。实行生活垃圾分类能够有效提高垃圾资源化利用率，减少污染的同时保护自然资源、节省能源消耗，而在源头上进行垃圾分类也有利于降低经济成本。

1.1 实行生活垃圾分类有利于保护环境、减少污染

生活垃圾分类能够减轻对环境的污染，从而保护环境。分类收集后的垃圾易于无害化处置，能减轻对环境的二次污染，并且利用再生资源。

垃圾分类可以避免由填埋或焚烧引起的环境污染。现代生活的垃圾成分中含有大量化学垃圾，如塑料、电池等。这些垃圾堆放在自然界，有毒有害成分会逐步渗透到每个人的生活中，污染当地水源和土壤，部分重金属会通过农作物、水生生物或其他食物链进入人体。因此进行简单的垃圾填埋是非常危险的。

通过对生活垃圾的回收分类，可以把高污染的垃圾单独放置，可以减少危险废物对周围环境的负面影响，保护城市的生态环境。

推进生活垃圾分类还有利于加强市民的生态环保意识，每一个人都将清楚地认识到生活垃圾分类的好处，充分了解实行生活垃圾分类的原因，在这一过程中不断地增强自己的生态意识，从而更加有利于进行环境保护，为美丽中国的建设贡献出自己的一份力量。

1.2 实行生活垃圾分类有利于节约能源、降低经济成本

生活垃圾并不是一无是处，生活垃圾本身就包含着极大的经济价值。通过对垃圾的分类回收，把垃圾“变废为宝”，不仅提高了垃圾的可回收利用率，同时降低了垃圾分类的经济成本。

垃圾中所包含的废纸可以回收利用，再造出相当数量的再生纸，不仅达到了保护树木的目的，同时可以大量减少化学物品的使用，降低造纸的污染排放，节省造纸能源消耗。垃圾中的废塑料还可还原炼汽油柴油，这不仅大大减少了白色污染，同时将垃圾变为了我们可以利用的重要资源。此外，人们所产生的厨余垃圾，如菜叶、果皮等湿垃圾也可以再生利用为绿色肥料，降低用肥成本。回收废玻璃也可避免再造新的玻璃。废电池其中所含的汞、镉是污染性极强的有毒重金属，但回收电池可提取稀有金属锌、铜和二氧化碳。

我们按照以前不分类扔垃圾的行为，虽然简单方便，但是造成了资源的严重浪费，为垃圾处理带来了巨大的难度，垃圾的混合回收还增加了垃圾分类处理的成本，这与可持续性发展趋势背道而驰。实行生活垃圾分类能使垃圾处理的成本和难度大大降低。在源头进行垃圾分类相对于垃圾收集后再分类回收更为容易，能有效地减少了垃圾分类筛选的麻烦。

2 上海生活垃圾分类实施回顾

在2020 年，坚决打好污染防治攻坚战; 到2035 年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现的目标祈愿下，上海城市生态文明建设始终走在前列，上海实行的生活垃圾分类始终走在全国的前端。上海生活垃圾分类从1978 年开始，至2018 年4 月出台了《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018—2020 年) 》，提出到2020 年底，基本实现单位生活垃圾强制分类全覆盖，居民区普遍推行生活垃圾分类制度。在过去的这四十年内，上海生活垃圾分类不断前行，主要经历了三个阶段。

2.1 上海生活垃圾分类小规模试点阶段(1978—1998 年)

上海开始推行生活垃圾分类，可追溯到20 世纪70 年代。1978 年，上海以可用作农肥和非用作农肥为标准，对生活垃圾进行分类。市民们将倒掉的果皮菜叶、厨余垃圾作为有机农肥，和其他垃圾区分开。有机农肥类的分类垃圾由环卫专业运输船直接送进农田，或用作城市绿化用肥。由此可见生活垃圾分类的初衷是将部分生活垃圾作肥料用，节省一定的化肥用量的同时，达到更便捷地利用可循环资源的目的。

到了20 世纪80 年代，上海市环卫部门继续把生活垃圾用作农肥作为生活垃圾分类的中心，着重提高垃圾肥效，进一步尝试对生活垃圾的分类。1984 年，长宁区新华街道进行生活垃圾分类倾倒和清除试点。第二年，这一分类方法也推广至各区的一个街道进行试点。市民把菜皮、果壳、煤屑等倒入绿色垃圾桶，将废铁、玻璃等倒入橘红色的垃圾箱，建筑垃圾则倒在指定的垃圾集中点。环卫部门将可用作农肥的垃圾直接送到田间作肥料，而废铁、废玻璃等经过再分拣后送废品回收站，建筑垃圾由环卫部门分类清除。不过此时各区仅一个街道进行试点，并没有推广到全市，因此生活垃圾分类的效果也仅限于一小部分，成效并不理想。

1995 年，上海提出了生活垃圾无害化、减量化、资源化处置，通过有机垃圾、无机垃圾、有害垃圾三分类的方式在曹杨五村第七居委会的一个居住区开展小规模的试点。1998 年，上海生活垃圾分类开始以废玻璃、废电池——“两废”专项回收为要点，在全市党政机关、大中小学校、社区开展生活垃圾分类。

上海生活垃圾分类此时还处于小规模的试点阶段，绝大多数市民并未接触到生活垃圾分类，更谈不上拥有生活垃圾分类的意识、主动进行生活垃圾分类。1995 年6 月1 日，上海市文明委发出《关于在全市开展“大家从我做起、遵守‘七不’规范活动”的通知》，深入上海市民的“‘七不’规范”中，仅仅提到了应“不乱扔垃圾”。由此可见，整个城市的生活垃圾分类也仅处于小规模的试点运行中，生活垃圾分类还未正式进入上海市。

2.2 上海生活垃圾分类推广、调整阶段(1999—2013 年)

1999 年，上海市政府发布《关于加强本市环境保护和建设若干问题的决定》，将生活垃圾分类纳入了环境保护和建设的重要工作，标志着上海市生活垃圾分类工作正式进入政府工作推进层面。上海市市容环境卫生管理局编制了《上海市区生活垃圾分类收集、处置实施方案》，报告确定了生活垃圾分类的分类方式，将生活垃圾分类为: 有机垃圾、无机垃圾、有毒有害垃圾三类，同时仍然兼顾对“两废”的专项回收。当时，市环卫部门还意识到了宣传的重要性，与上海电视台联合发起“回收废电池，万人兴环保”的公益宣传，对市民产生了积极的影响。

2000 年，上海市被国家建设部确定为全国8 个“生活垃圾分类收集试点城市”之一，在中心城区600 个居住小区开展生活垃圾分类。同时，上海采取了“一市两制”的分类法——在焚烧厂服务地区实行“废玻璃、有害垃圾、可燃垃圾”的分类方式; 在其他区域，即主要是生活垃圾方面实行“可堆肥垃圾、有害垃圾和其他垃圾”的分类方式。但从整体看，生活垃圾分类并没有走上政府部门所期待的正轨，总体效果欠佳。

2002 年4 月1 日《上海市市容环境卫生管理条例》实施，其中第四十条明确规定本市居民应分类投放生活垃圾、市容环境卫生管理部门应当对生活垃圾分类投放进行宣传指导，否则将进行一定的处罚。2003 年3 月19 日《上海市人民政府关于实施上海市2003—2005 年环境保护和建设三年行动计划的决定》以减量化、资源化、无害化为重点，加快推行生活垃圾分类收集。由此，上海正式拉开了规模化、体系化的生活垃圾分类序幕。

随着人民生活水平的提高，生活垃圾中可回收物的增加，在征求社会意见的基础上，从2007 年开始，上海在居住区实行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”分类方式。明确垃圾物流实行“大分流、小分类”的模式，其他生活垃圾实行居住区四分法、机关和企事业单位三分法、公共场所两分法的垃圾分类标准，同时确定了垃圾分类标识和垃圾分类投放桶的颜色。“大分流、小分类”的垃圾分类模式是垃圾经过两个层面上的二次分类，处理的难度和所消耗的资源大大降低，垃圾分类的工作逐渐走上正轨。

2009 年，“上海绿色账户”应运而生，活动以“换出更绿色的上海——垃圾分类新理念”。“绿色账户”鼓励市民将废电池、牛奶包装盒等垃圾分类回收，在自己开立的账户里存储积分，并用此积分换取实物。

2010 年3 月30 日，上海市政府发布《关于进一步加强本市生活垃圾管理若干意见》，明确推进生活垃圾全过程分类。在这一阶段，上海市政府提出“推进生活垃圾，促进源头减量”，全市正式启动新一轮生活垃圾分类减量工作，并连续多年被纳入“市政府实事工程”，第一次真正地实际地将垃圾分类与减量工作相结合。世博会后，借鉴台北案例，结合上海实际，上海市从2011 年开始在居住区推进以“干湿分类”为基础的“2+X”模式。

2012 年1 月9 日，上海市建设交通委和市绿化市容局联合印发了《上海市城市生活垃圾分类设施设备配置导则(试行) 》，明确了分类标准、收集容器设置、分类标识等规范。居民家庭日常生活垃圾按照可回收物、有害垃圾、厨余垃圾(湿垃圾) 、其他垃圾(干垃圾) 分成四类。

2012 年3 月15 日，《上海市环境保护和生态建设“十二五”规划》中提出要继续加强生活垃圾分类收集、加强源头减量和资源化利用，同时坚持生活垃圾“大分流、小分类”的源头分类基本模式，。

伴随着上海新一轮垃圾分类的推行，2013 年，“绿色账户”激励机制焕然一新，一套鼓励第三方参与服务、市民源头参与分类的“上海模式”逐步成型。“绿色账户”制度让践行生活垃圾分类的市民能有更多实惠，这种富有获得感的方式，正在帮助更多上海市民养成生活垃圾分类的习惯。上海市绿化和市容管理局表示，为了提高市民的积极性，“绿色账户”的积分还能在微信、支付宝里使用。

从1998 年至2013 年，上海生活垃圾分类的经历了这一调整适应阶段，在此过程中，生活垃圾分类的标准不断更换，或者说生活垃圾分类的专业名词不断更换，为垃圾分类工作带来便利的同时也为目标群体的接受能力提出了挑战。2010 年在上海实施生活垃圾分类的社区中，有害垃圾、玻璃、可回收物的分类收集量仅占生活垃圾总量的3.5%。但随着各种规定的不断出台，2010 上海世博会的成功举办，上海市民对于生活垃圾分类的了解程度和意愿程度不断提高，但与真正实行仍有差距。

2.3 上海生活垃圾分类成熟、决胜阶段(2014 年至今)

考虑到试点中市民对垃圾“干湿分类”命名的认可度高于“厨余与其他垃圾分类”的命名，2014 年5 月1 日《上海市促进生活垃圾分类减量办法》实施，确定生活垃圾分类标准为: 可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾。同时授权市绿化市容局制定更为细化分类目录，使市民可以清楚地知道具体分类要求，以便市民实施生活垃圾分类。该《办法》也明确垃圾分类减量监督管理和推进落实职责、明确垃圾分类减量促进措施。

2018 年3 月1 日《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》出台，全面实行生活垃圾强制分类，生活垃圾分类延续四分类标准。4 月，《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018—2020 年) 》出台，提出到2020 年底，基本实现单位生活垃圾强制分类全覆盖，居民区普遍推行生活垃圾分类制度。

这是上海生活垃圾分类的成熟与决胜阶段。想要在三年内生活垃圾分类全覆盖，这是一个很大的挑战，也是一次提高全民生态意识的机遇。

自2018 年8 月1 日起，由上海市绿化和市容管理局再次与上海电视台合作，共同制作本市垃圾分类减量系列公益广告宣传片，该宣传片已在上海电视台新闻综合频道及外语频道正式播出。2018 年9 月开始，上海市首批垃圾分类志愿者队伍成立，将每月的5 日设定为“上海市生活垃圾全程分类主题宣传日”，组织和动员全市各类文明志愿者和党员群众，结合生活垃圾全程分类宣传“七进”活动，加强宣传推广和示范引导，使垃圾分类理念能够渗透到市民群众的日常生活点滴。同时《上海市生活垃圾全程分类宣传指导手册》也将逐步分发至各大社区。

3 借鉴上海生活垃圾分类经验

上海生活垃圾分类经历了四十年，其中有不少亮点，特别是对于“两废”的回收以及“绿色账户”的设置。但也经历了十几年的探索适应时期，政策上对于生活垃圾类型标准的演变，也造成了生活垃圾分类难度上的增加，导致市民的混淆。因此，回顾上海生活垃圾分类的历程，或许可以为其他地方提供借鉴。

3.1 合理设置生活垃圾分类方法，降低垃圾分类难度

上海生活垃圾分类经过了各种各样的分类方法，有以是否可堆肥作为分类方式，有以有机无机作为分类方式，有以干垃圾湿垃圾作为分类方式; 同时对金属、废玻璃等的回收也从以前的专项回收，到现在都属于垃圾分类下的可回收物，对废电池的专项回收现在也列入了有害垃圾; 而现在的湿垃圾所代表的垃圾，在以前也则可用可堆肥垃圾、有机垃圾、厨余垃圾来表述，干垃圾所代表的垃圾，以前是作为其他垃圾。上海四十年的垃圾分类发展，产生可各种各样的垃圾分类标准，对市民进行垃圾分类增加了难度。

所以应当针对各个地方设置所适应本地区市民的生活垃圾分类模式，使得市民能够接受并认同垃圾分类的标准，并进行持续的、有效的分类垃圾，培养市民垃圾分类的意识，养成市民垃圾分类的行为。

此外，各地也应该培养市民在公共场所产生的生活垃圾进行分类的意识。应该根据各种不同的公共场摆放不同垃圾回收箱，例如，城市大马路上设置的垃圾箱与社区内的垃圾箱不同。与此同时，更重要的是告知市民为何如此设置垃圾回收箱，以解除市民的疑惑、取得市民的认可。

3.2 设立“绿色账户”，刺激市民垃圾分类行为

上海生活垃圾的特色即是“绿色账户”。最初， “绿色账户”的实体形似一张存折，实名记录着市民回收、交予废弃物的时间、地点以及对应的积分。市民可以通过对生活垃圾进行可回收物和干湿分类，累积积分用积分直接兑换零食、饮料、米面油等食品或生活用品。为了加强“绿色账户”的管理和推广，上海市废弃物管理处与其他企业共同出资，组建了“上海惠众绿色公益发展促进中心”。上海市绿化和市容管理局、惠众公益中心、支付宝共同发起，联合线下商户、商业综合体、银行、品牌商等组成绿色联盟平台，并授牌首家绿色联盟商业综合体——金桥国际商业广场，这里的22 家大中小各类商家联手为“绿色账户”提供折扣券和商品兑换等优惠服务。“绿色账户”现在能够更加便捷地接入手机应用，方便居民的使用，在“激励措施”方面，也基于市民很大程度的消费优惠。

绿色账户的推行促进了上海市生活垃圾分类，尤其是湿垃圾与其他垃圾的分离。

3.3 加强多维度宣传，增强市民生活垃圾分类认同感

在推进城市生活垃圾分类处理工作中，积极、全面地宣传垃圾分类，呼吁广大市民对垃圾分类管理工作的认知，提升市民良好的生活垃圾分类习惯就显得尤为重要。上海在这方面做得比较出色。首先在本地的电视台推出相关的垃圾分类公益广告，生动形象向市民阐述垃圾分类的缘由与方法。《上海市生活垃圾全程分类宣传指导手册》的出台，也补全了市民对于生活垃圾分类的知识空白、解除了市民的疑惑，特别详细地向市民解释了为何进行分类、为何分四类、为何公共场所垃圾桶不同、垃圾车是否混装混运等问题。

上海市官方微信公众号“上海发布”，也不定期推出生活垃圾分类知识点，例如2018 年9 月6 日的推文—— “【便民】垃圾分类七大误区逐个数! 看看你中招了吗?”详细阐述了生活垃圾分类的误区。由市政府新闻办、市绿化市容局指导举办的“垃圾分类听民声——区长对话居民”的访谈，在上海人民广播电视台新闻广播《直通车990》、新闻节目《新闻坊》、微信公众平台《上海发布》也不定期呈现，这样加深了市民与上层的管理者的互信关系，增强了互通交流，解答广大市民的问题。

要改变城市市民垃圾分类投放，需要从多个维度进行宣传，来提升市民的生活垃圾分类意识，增强市民对生活垃圾分类的认同感。