探讨健全全额拨款基层事业单位的内部控制制度

刘 琳

内部控制工作需要贯穿于事业单位管理活动的各个方面。全额拨款基层事业单位主要为公益型事业单位，更注重单位的社会效益发挥，经济效益的管理不足，而且由于单位的资金属于全额拨款的形式，在资金的筹集和应用方面预算和规划性不强，但是随着市场经济的发展以及事业单位的市场化趋势，使得全额拨款基层事业单位的建设中必须要加强内部控制工作的重视，完善内部控制制度。

一、全额拨款基层事业单位财务内部控制中存在的问题

（一）内部控制工作认识不足，制度可操作性不强。全额拨款基层事业单位的规模一般都比较小，涉及到的业务少，其中所应用的所有费用都是由上级部门进行拨款，导致这些事业单位在内部控制的认识上存在很多的问题，习惯于利用传统的计划经济财务管理方式，由于其非盈利性的特点，导致对内部控制工作的认识不明确。而这种思想意识下，单位的内部控制制度建设必然不够完善，或者对其他单位的内部控制制度照搬，或者仅在形式上整章建制，缺乏与本单位实际的联系。比如兰州市疾病预防控制中心，由于缺乏内部控制制度建设的经验，而且单位肩负着人民的身体健康责任，将大部分精力都放在疾病的预防和控制方面，将内部控制制度直接交由质控科管理。而由于质控科人员的非专业性，对单位的整体情况不清楚，对其他各个部门的工作内容和环节不了解，导致内部控制制度的建设不完善，形式化严重。

（二）内部控制制度缺乏全面性。全额拨款基层事业单位在财务预算中主要包括两个方面，分别为收入和支出。在预算的编制中，一般需要将预算管理的收入作为抵支收入，同时将单位的预算数额与抵支收入间的差额作为预算拨款的具体数额。国家在全额预算管理的过程中，主要采取的预算管理办法为预算包干、结余上缴以及超支不补的原则。而这种拨款方式下，全额补款基层单位必须要做好预算资金安排。同样以兰州市疾病预防控制中心为例，由于其获得的拨款经费比较少，因此在工作的开展中，都尽可能的花小钱办大事，在预算资金的安排上非常严谨，通过开源节流的方式控制单位的资金。但是由于内部控制制度的建设不全面，没有贯穿于整个单位所有工作的方方面面，具体人力资源政策不合理、没有独立的内审机构、没有建立工程后评估制度、反舞弊机制等、内部监督不严格，导致会计工作的落实存在一定的难度，会计管理和监督职能难以得到有效的发挥。同时在岗位的设置上没有遵循不相容原则性，缺乏稽核和牵制制度的建设，岗位职责不够清晰。此外，单位在实物资产的管理中，由于没有建立专门的清点盘查制度，导致固定资产以及库存物资的管理存在很多的问题，容易导致国有资产的浪费。

（三）内审工作落实不彻底。全额拨款基层事业单位的内部审计部门设置中与其他的职能部门都属于平行关系，或者没有设置专门的内审部门，这种情况下必然无法保证内审的权威性和独立性。同时上级管理以及基层单位的内审部门主要的管理方向为对已经发生的经费复核审查，主要集中在对财务数据真实性的审查方面，没有涉及到具体的经营和管理领域，导致内审工作主要都为事后审计。同时上级主管部门对基层单位的内部控制制度建设没有参与和提供指导，导致内审制度建设不完善，落实不彻底。

二、全额拨款基层事业单位内部控制制度

（一）注重对单位内控环境的完善。内部控制制度涉及面比较广，包括人、物、技术以及各种信息的控制和管理。全额拨款基层事业单位的内部控制工作中不能简单的依靠人的治理或者财务部门的管理，而是需要一套完善的、全面的内部控制制度体系约束，使每个人都能够了解自己如何参与到内部控制工作中，并严格的根据具体的程序和要求加强工程管理，做好单位内部控制工作。比如，兰州市疾病预防控制中心在认识到内控制度的重要性后，应该聘请专家以及上级主管部门的领导共同参与到内控制度的制定中，同时要求所有部门的主管人员以及质控部门全部人员参与，使整个单位都加强对内部制度建设的重视。同时在单位内部定期组织内部控制学习工作，使单位的职工都能够转变传统的财务观念，并积极的参与到财务管理和审计工作中，严肃单位纪律，做好各方面的信息反馈工作，在单位中营造出一种良好的氛围，在以后内控工作的开展和落实中也更有利。

（二）强调内部控制制度的完整性。内部控制过程中，基层事业单位的各职能部门管理人员是内部控制工作开展的关键，他们对单位内部控制的问题和情况最了解，通过对单位问题的分析有利于解决其中存在的隐患，消除风险。在这个过程中，各职能部门的管理人员有利于将大部分的风险扼杀在萌芽中。因此必须要重视职能部门管理人员在内部控制制度建设中的作用。首先其能够客观的评价内控制度建设活动，而且能够提出相应的改进措施，提升内控制度建设和落实的质量。因此必须要提升基层事业单位特别是领导及各职能部门的内控意识，加强对内控制度的重视，明确各岗位职责，并使各岗位和部门间形成牵制作用，同时保证信息传达的顺畅性，防止在企业中存在内部控制死角。

（三）强化内部审计，坚守内控防线。内部审计工作的实施力度影响基层事业单位审计制度的完善。首先全额拨款基层事业单位需要建设专门的、独立的内审部门，并指定专门的内审人员。同时对内部审计组织和制度进行完善，在内部审计部门中配备专业的审计人员，并做好岗位的设置，防止在审计工作的落实中存在缺位的问题，有效的实施内部审计监督职能。同时审计部门相对于其他的职能部门来说地位要高，直接对上级单位内部审计部门负责。同时根据单位的实际情况，转变工作重点。随着内部控制制度的建设和完善，全额拨款基层事业单位必须要做好对内审部门的定位。比如兰州市疾病预防控制中心其在内审部门的设置中应将其定位为单位领导决策的帮手，以及各部门内控制度执行的监督员。主要负责对单位各项财务支出的规范，对社会和经济效益的提升具有重要的指导作用。通过该定位有利于对内部审计工作标准和成效的衡量。同时，在内部审计工作的开展中还需要做好审计领域的拓展，根据建设和经济审计责任和内容，构建多元化、全方位的审计体系，促进全额拨款事业单位经济活动的健康发展。

结语

综上所述，全额拨款事业单位的财务内部控制工作开展对单位的资金管理以及市场化发展都具有非常重要的作用。由于计划经济的影响全额事业单位对经济管理的认识不足，经济管理主要集中在预算的上报以及后续的开源节流等方面，这种财务管理方式显然不适合市场经济体制的发展。因此全额拨款基层事业单位还需要加强对内部控制制度的建设，完善单位的内控环境，保证内控制度的完整性，强化内部审计，促进事业单位的顺利发展。