用制度管权问题的对策研究

张丽丽

摘 要：制度治党，是党的十八大以来推进党的建设新的伟大工程的理论创新和实践创新。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。用制度“管权”，是用制度让领导干部正确运用手中的权力，改变和杜绝滥用权力的不正之风。新时代，我们要继续树立“用制度管权”的理念，探索用制度管权问题的对策，真正使制度发挥应有效用，为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利提供更加有效的制度保障。

关键词：制度;管权;对策

中图分类号：D26   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）05-0103-02

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建设，用制度管权不断深化，全面从严治党取得重大进展。我国初步构建起了中国特色社会主义制度体系，为党的建设和国家的发展提供了较好的制度保障。同时，我们应清醒地认识到，坚持用制度管权，不仅是一种必须始终把握的重要理念，而且是一个具有较强时代性的重大课题，一项需要与时俱进、常抓不懈的战略任务。笔者认为，当前应着力在以下四个方面深化研究、提升实效。

一、提升执行主体的制度意识和执行能力

（一）形成尊崇制度的思想意识，强化法治思维

制度建设离不开思想建设。制度是靠人来制定执行的，人的立场观点、思想觉悟对制度的制定、执行、维护至关重要。制度是否科学，能否得到切实执行和精心维护，取决于党员领导干部的理想信念、思想觉悟和党性修养，取决于思想建党的成效。要使制度制定得更加科学严谨，执行得更加迅捷规范，必须提高党员领导干部的政治素养和思想水平，坚定理想信念、加强道德修养，培养其制度意识。进行广泛、持久、深入的制度宣传教育，是强化党员领导干部制度意识的有效途径。2018年10月，中共中央印发《2018—2022年全国干部教育培训规划》，《规划》中提出加强党章学习培训、党规党纪特别是政治纪律和政治规矩教育作为党性教育的重要内容。将制度体系教育培训以理论中心组学习、党校培训等多种形式固定下来，让广大党员领导干部领会制度精神、熟悉制度内容，明底线、守规矩、知敬畏，主动在思想上划出红线、在行为上明确界限，确保党员领导干部真正从内心深处敬畏和认同法规制度，养成自觉落实制度的习惯。尤其要利用各种反面教材，对广大领导干部进行廉洁自律和权力观教育，逐渐改变一些领导干部的“人治”思想，变“人治”为“法治”，从而在全党范围内形成尊崇制度的氛围。

（二）抓住“关键少数”，以身作则、率先垂范

各级领导干部是我们党执政兴国的骨干力量，也是管党治党的组织者、推动者和实践者，是“关键少数”。抓住“关键少数”，要求领导干部在党组织中带头严格按照制度约束自己，发挥正向的示范和带动效应。要率先学习制度。充分发挥自身的榜样力量，对制度先学先知，由浅入深地体悟制度背后的学理支撑和内在的为民情怀，寻找差距、为民谋利。要率先践行制度。领导干部应树立正确的权力观，深刻认识自身既是一个同普通党员具有平等地位的普通人，又是一个比普通党员践行制度更为彻底的特殊人，应以更加严格、更高要求的标准来约束自己。要坚持民主集中制和党内组织生活制度。认真执行党委内部的议事和决策规则，凡是重大决策，必须经集体讨论做决定，遵守制度，按制度办事，做制度执行的“领头雁”。要强化权力运行制约和监督体系。科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制，同时要加强对领导干部，特别是一把手行使权力的监督，党内监督、人大监督、舆论监督、群众监督等多种方式同时进行，让领导干部在聚光灯下行使权力，在放大镜下开展工作。率先垂范、以上率下，以此带动制度执行力不断提升。

（三）开展专题教育和实践活动，提高基层制度执行能力

基层工作是推进制度落实的“最后一公里”，而基层领导干部的制度执行能力事关制度能否落到实处。开展专题教育和实践活动是提高基层制度执行能力的有效途径。通过“三会一课”、民主生活会、组织生活会等将制度制定的意义、主要内容、执行要求等教育到位。特别要创新专题教育载体，要改变单一的灌输式教育手段，探索讨论式教学、案例式教学、体验式教学等多种教育方式，开展制度专题教育。要制定地方具体制度，提高领导干部制度实践能力。根据党中央制定的制度，结合当地实际情况，制定符合本地区的更为细化和具体的制度。在维护党中央制度权威性的同时，地方制度的起草和制定应开展深入调研，广泛征求各方合理建议，增强基层干部对制度的认同感和自觉性，同时提高制度实践能力。要用好批评与自我批评这一利器。定期查找自身不足，经常开展批评与自我批评，“抓早抓小，有病就治”。对苗头性、倾向性问题和轻微违反制度和规矩的问题，及时预警、及早纠正。如开展“增强制度意识、争做执行表率”教育活动，基层领导干部应结合主题，从思想意识、工作作风、廉洁勤政等多方面开展批评与自我批评，用实际行动提高制度执行力。

二、构建科学合理的制度体系

（一）推进制度创新发展，增强制度的与时俱进和有效性

制度建设必须强化问题意识，只有从治党治国的现实问题出发，与时俱进地推进制度创新完善，才能够保持制度具有长久生命力。制度的制定是回应当前社会问题而产生的，以解决问题为导向。一项制度是否管用，取决于是否适应当时的社会背景。制度只有与时俱进、不断调整，才能够更好地发挥其管权之功效。随着科技的不断发展，以网络、手机为代表的新媒体改变了人们的生活工作方式，微信软件已经逐渐成为领导干部获取信息、进行学习工作和娱乐不可或缺的重要工具。但网络是一把“双刃剑”，给人们带来学习工作便利、生活丰富的同时，也存在著一些隐患，使用不当则伤人害己。中共天津市委组织部制定《部机关党员干部使用微信“十严禁”行为规范》，严禁机关党员干部利用微信接受或赠送可能影响公正执行公务的微信红包或电子礼券。这样的规范在全国多地都陆续发布实施，应当加大此类规范的推广，形成制度化，补齐制度“短板”，增强制度的与时俱进和有效性。

（二）完善制度体系结构，增强制度间的系统性、配套性和协调性

制度体系内部协调统一，分类科学、相互匹配、环环紧扣是制度建设的基本要求，也是制度执行的前提。分门别类，清除冗杂，在对制度体系中的内容相近的单项制度进行合理归并之前，首先，对现行管权制度进行科学分类。其次，对管权制度进行清理，摸清制度“家底”。制度清理工作要按照中央要求，建立健全清理工作长效机制，既重视定期的集中清理，也重视日常的即时清理，实现清理工作的制度化、规范化。最后，针对整理规范后的制度，合理归并，既要注意不同类别的单项制度的制定修订，将效力相似的管权管事制度合理归并，同时也对一些制度进行完善配套，使各项制度彼此衔接、环环相扣，增强制度之间的系统性、配套性和协调性。

（三）明晰制度科学内涵，增强制度的刚性和可操作性

制度是一种具有权威性和强制性的行为规范。在制定制度时，应全面了解制度的深刻内涵，并在制度中明确规定党员干部应该做什么、不应该做什么、怎样做，增强制度的刚性和可操作性。在制度制定时如果留下了太多的自由裁量空间，就好比“牛栏关猫”，猫还是进出自如，制度就成了一纸空文。在制定制度时，要注意制度内容的表述不要用模糊性、抽象性的语言，如尽可能不用“原则上”“一般应”这样具有极大弹性的表述，一定要用明确性、具体性、定量性的严谨周密的语言来表述，降低制度执行的随意性，从而最大限度地压缩制度执行的自由裁量和推责诿过的空间。在特殊情况下，可以灵活处理，允许有一定的“自由裁量空间”，但必须以不违反制度基本规定为前提，“自由裁量空间”的边界必须明确限制。

三、增强制度的高效执行力

（一）全面清权、理权、固权，厘清权力边界

增强制度的执行力必须要限定权力的范围、划分权力的边界，科学设定权力的运行流程。党的十八届三中全会首次提出权力清单制度，就是要对权力进行科学的分权、限权、清权、理权，明确权力运行边界，做到“法无授权不可为”。要进一步完善权力清单和责任清单制度，首先，要规范权力运作的政府权力清单和责任清单，制度本身也应规范化。由于各地各政府单位情况不同，所列的权力清单和责任清单标准不一，需要在国家层面制定相对统一标准，制定全国统一的清单母本，同时允许各地根据实情，对权力清单进行适当调整。其次，要在建立权力清单制度的同时建立起责任清单制度，推行“权责一体”制度。权力清单和责任清单制度是长期性制度，不是简单的一次性梳理和公开工作，而是一项持续性的工程，它需要随着经济、社会发展的变化而及时调整和修改。再次，权力清单和责任清单制度建设在进一步完善中需建立实施的监督考评机制，将权力清单和责任清单制度落实情况纳入既有行政监督框架内容中[1]。

（二）评估制度全过程，创新制度执行力

制度评估是制度制定和执行过程中不可缺少的重要环节，是创新提高执行力的实现方式。对制度制定和执行全过程开展评估，首先要制定详细可行的制度评估方案，使评估工作有计划、有步骤地有序进行。制度制定和执行全过程评估的标准应包括：判断党内法规制度实施是否达到了立规目的和宗旨;制度结构是否合理;制度逻辑关系是否清晰;制度用语和表述是否准确、规范、明确;所评估的制度与上位制度是否一致、与国法是否协调等。制度制定和执行全过程评估的内容应包括：通过评估制度实施的效果及其存在的问题，分析原因，判断制度是否合理、是否切合实际而具有操作性以及操作的难度;实体性制度和程序性制度是否恰当，有无需要补充制度的空白区域等。根据制度制定和执行全过程评估所反馈的信息，采取修改、完善、废止制度的措施，进一步推动制度的贯彻实施[2]。

（三）完善监督、问责、巡视和执纪措施，增强实效

制定监督执纪问责工作方案，明确责任主体，细化职责，把监督、执纪、问责的内容、对象、事项、程序、方式等制度化、程序化，充分发挥巡视利剑作用。同时，建立制度执行的程序性制度，严格规定管权制度的执行流程，保证制度执行的过程更加民主，接受党内、党外监督，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制，对群众和媒体反映的重要信息和线索及时跟进。让制度管权全过程在阳光下操作。

四、优化制度执行的政治与社会生态

（一）弘扬依法治国和依规治党思想，营造良好的政治生态

要在弘扬依法治国和依规治党思想上下功夫。强化党员领导干部对制度的认同和服从，使制度执行变成一种自觉，提高党员领导干部运用法治思维和法治方式办事的能力，努力营造一个有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制环境，从而营造良好的政治生态。要维护制度的严肃性和权威性。制度具有长期性、稳定性和根本性的特点。制度的设计是一项复杂工程，一旦制定公布，就具有权威性，不因领导人的调整而改变，不因领导人注意力的转移而改变。要大力宣传党和国家的各项制度，使制度内化为人们的思想意识，自觉执行制度，在全社会营造尊重法律制度、遵纪守法、以法律和制度为最高准则的政治文化氛围。加强制度执行的监管和考评力度。

（二）加强制度文化建设，改善制度执行的社会生态

道德是人们内心的法律，加强制度文化建设，根治传统的“人情”“人治”文化顽疾，重在培育社会主义核心价值观，强化理想信念教育，从而改善制度执行的社會生态。教育引导从小抓起。中小学校应进行社会主义核心价值观的教育和引导，针对不同年级编写教材，科学设定培训和教学计划，开展革命传统教育活动、道德实践活动等，由浅入深、循序渐进地进行。同时，培养学生尊崇制度的意识，使学生从小树立正确的世界观、人生观、价值观。教育引导从家风抓起。只有家风正、个人廉，才会从基础上使社会生态更好，积极倡导党员领导干部以及行政职能单位在用权过程中，严格按照制度办事，杜绝“人情”“人治”现象。通过开展“良好家风”“廉洁家庭”“模范家庭”等活动，改善制度执行的社会生态。

（三）加大宣传和表彰力度，扩大执行制度的典型效应

要加强宣传引导，扩大典型效应。对按制度用权的先进典型事例进行宣传，使领导干部树立正确的权力观，按照制度规范用权、规范办事。先进典型事例的宣传可有多种形式，如学习研讨、座谈交流;举办事迹展览;组建报告团，全国巡讲;在电台电视台、党报党刊中开辟专栏;举办“按制度用权的先进典型人物”评选活动;以先进事迹为主题，创作一批文化精品力作。同时，坚持全媒体联动，推动传统媒体与新型媒体协同发力。还要加大表彰力度，鼓励用制度履职，在提拔干部时可优先考虑。

参考文献：

[1]袁刚，丁虹.权力清单制度也应规范化[N].学习时报，2017-

03-27.

[2]李斌雄.扎紧制度的笼子——中国共产党党内法规制度的重大发展研究[M].武汉：武汉出版社，2017.