城市重点地段地下空间规划实施途径与对策探究

邹大海，潘旭，龚丹丹

（苏交科集团股份有限公司地下空间与建筑所，江苏 南京 210019）

0 前言

城市规划的实施途径起于城市总体规划明确用地范围及功能，到该地块实施方案报批通过为止，这一过程伴随着规划的不断深入和项目的生成落地，是城市规划得以实现的重要保证；这一过程在不同的国家、同一国家不同的发展阶段，规划实施过程往往大相径庭。随着经济的发展和城市建设法制的完善，关于城市规划的实施途径，特别是城市设计实施途径的探讨一直不绝于耳。尽管从根本上讲，规划的实施不是由规划设计人员和规划管理部门来进行的，而是由整个社会来运作的，在此过程中，房地产业的发展与运作对城市规划的实施起着相当重要的作用[1],并不代表规划设计人员在城市规划实施的过程中就无所作为，相反，规划的实施必须从规划文件编制的源头有针对性地对开发企业的行为进行规范和完善。

近年来，城市地下空间开发利用进入了前所未有的高潮时期，尤其是城市中心区地下空间类型丰富、规模较大且需要相互连通，给城市地下空间规划建设和管理带来了挑战。因此，为了地下空间开发有序、便于实施，需要对城市地下空间实施途径进行研究，在地下空间专项规划、核心区地下空间概念方案、概念方案成果转化、公共地下空间实施方案设计这四个阶段提出相应的实施对策。

1 地下空间专项规划

地下空间专项规划是城市总体规划的重要组成部分，应基于对地下空间现状的研究以及对城市一定期限内地下空间规模的发展预测，提出城市地下空间的开发战略，并对地下空间开发利用的功能、规模与形态作出科学的规划，同时提出地下空间开发利用的实施步骤，以使与城市保持系统协同发展。

各地出版发行的城市地下空间规划相关规范标准中，均要求编制重点地段的地下空间开发利用的目标、方针、原则等内容。金华市早在2008年就编制了城市地下空间开发利用规划，其中对城市开发的重点地段做了规划和整合，其中多湖中心和燕尾洲区块规划为地下商业金融重点发展区和地下文化娱乐重点发展区，如图1金华市地下空间开发利用规划图。

图1 金华市地下空间开发利用规划图

针对城市地下空间开发利用总体规划不直接指导项目设计，主要指导下阶段城市规划和城市设计工作的特点，本阶段在考虑重点地区地下空间开发利用的目标、方针、原则基础上，还需重点考虑如下问题：①划定城市重点地段范围。主要考虑城市商业中心、对外交通节点和旅游休闲节点等人流量大的地区，一般与轨道交通线网相结合，以道路与交通设施用地、绿地与广场用地、商业服务业用地、办公用地等为界线。②构建地下空间发展结构形态。根据地下空间中人流集中点位置，制定公共地下空间连通方案，形成点线面相结合的空间体系。③确定地下空间类型与规模。公共地下空间以满足城市交通、人行连通、市政等公共需求为主，地下停车按城市配建标准考虑，地下公共服务设施根据城市公共设施规划、人行活动特点、既有案例业态特点，有选择的布置于城市地下。

2 地下空间概念方案设计

地下空间概念方案设计是城市设计的组成部分，长期以来，在城市设计的过程中，由于地下空间对城市形象影响不大，城市设计编制单位从业人员专业结构受限等因素，地下空间概念方案设计一直未受到足够重视，从而导致城市重点地段地下空间实施难。因此，将地下空间概念设计纳入城市设计或进行专门研究，是城市重点地段地下空间规划得以顺利实施的前提条件。

随着金华市轨道交通的规划建设和多湖中央商务区的发展，多湖中央商务区于2015年先后编制了城市设计（图2）和控制性详细规划（图3），对总体规划中提出的多湖中心地段位置进行调整，由李渔路两侧调整至宾虹路燕尾洲周边，形成江北、江南、多湖三区联动发展的空间布局。于2016年又对燕尾洲区块城市设计和整个商务区的地下空间实施规划进行研究。

图2 金华市多湖中央商务区城市设计鸟瞰图

图3 金华市多湖中央商务区控制性详细规划

配合燕尾洲区块城市设计，如图4燕尾洲城市设计鸟瞰图，燕尾洲地下空间概念方案研究就此展开，如图5燕尾洲地下空间概念方案鸟瞰图，方案从地下空间解决城市中心区交通问题入手，结合东市街过江隧道和上位规划提出的地下环路和远期过江通道，形成近期能够实施的地下环路方案，对于解决公共地下空间和出让地块地下空间的衔接问题做了充分的研究，同时对于地下环路与东市街过江通道地下互通进行设计。

图4 燕尾洲城市设计鸟瞰图

图5 燕尾洲地下空间概念方案鸟瞰图

地下空间概念方案需与城市设计相结合，或在城市设计基础上进行专项设计，本阶段概念方案在城市地下空间开发利用规划重点地段的地下空间引导的基础上，重点研究如下问题：①各类型地下空间平面与竖向布局，研究地下空间红线退让关系，开发深度。②地下空间建设时序，出让地块地下空间建设时序通常不受限制，重点研究公共地下空间建设时序，建设时序受轨道交通建设时间影响较大，确定地下空间需要协同建设的地段。③公共地下空间出入口位置和连通，公共地下空间主要出入口优先放在城市绿地和广场，消防出入口会不可避免出现侵入周边地块的情况，需要收集周边地块资料。④公共地下空间施工组织，地下空间施工期间的交通组织、空间形式和施工工法互相影响，需要协调统筹。⑤公共地下空间开发模式与投资估算，城市地下空间优先考虑社会资本投资建设，估算地下空间开发投资的基础上，还需结合城市地下空间出让政策、报建和审批流程，确保后期实施顺利。

3 地下空间概念方案成果转化

城市设计作为非法定规划，成果形式、内容深度与实施机制均缺少法制保障，难以直接指导城市建设与管理。面对规划制度的缺陷，国内城市设计实施常规途径主要包含两类：一是整合法定的控规，将城市设计作为控规的成果形式之一，并与建设审批程序结合。二是依托政府编制地方性规章，促进城市设计成果转化为管理通则[2]。随着城市设计实施的过程的不断发展，这两种实施途径对于城市设计中指标性要求落实比较到位，对城市形象、公共空间要求往往很难达到城市设计要求，特别是城市公共地下空间、重大基础设施与地块利益形成冲突时，依赖现有的控规和管理通则，很难针对性地做到具体问题具体分析。

为推动规划管理模式从指标管理向空间管制转变，加强城市设计在法定规划编制中的作用，通过编制控制性详细规划附加图则确立了城市设计的法律地位，为规划管理精细化奠定了坚实的技术基础，也大大提高了重点地区城市规划编制管理的要求[3]。燕尾洲地下空间成果转化的过程中，借鉴了上海虹桥中央商务区核心区土地出让招拍挂文件的做法，将地块城市设计、地下空间导则和图则以附件的形式进行土地出让前置条件约束，对出让的总部二期（图6）、三江水街（图7）地块和公共道路与绿化下的地下空间分别编制导则和图则，形成土地出让附加文件，从而对每个地块地上、地下空间进行精确控制。

图6 燕尾洲区块总部二期地块出让图则

图7 燕尾洲区块三江水街地块出让图则

地下空间概念方案成果与城市设计成果同步转化，是城市设计与地下空间专项方案得以实施的关键，需要对出让地块进行事先约定，避免开发企业过分最求利润损害城市公共利益。主要包括设计导则和图则，考虑如下问题：①地面建筑控制引导，包括容积率、绿化率、覆盖率、分层分功能规模、裙房与塔楼退让、高度、贴现率等强制性控制，出入口位置、内部道路、色彩和材料、夜景亮化、绿色低碳标准等引导性控制。②地下空间控制引导，分层分功能规模、退让、人防配建等强制性控制，机动车、人行出入口位置、出入口形式等引导性控制。③建设方案引导，平面图、三维模型及日照分析。

4 公共地下空间实施方案设计

公共地下空间通常是指在城市道路、广场、公共绿地、山体、水系，以及各类城市公共设施等公用地范围内，依据规划要求和政府的有关规定，以提供公共服务为目的进行开发利用的空间[4]。随着城市地下空间类型的不断丰富、城市地下空间开发层数的不断加深，城市地下空间分层使用权开始确立，另外，轨道交通、市政隧道等城市重大基础设施，在不影响出让地块正常使用的情况下，也可以事先约定和事后谈判的情况下，部分侵入出让用地范围。

燕尾洲区块公共地下空间，包含地下环路、东市街过江隧道、地下过街通道、下沉广场、综合管廊等，在概念方案成果转化的基础上，如图8燕尾洲区块公共地下空间成果转化，对概念方案进行深化设计，形成实施方案，如图9燕尾洲区块公共地下空间实施方案剖视图，并完成方案规划报批。

图8 燕尾洲区块公共地下空间成果转化

图9 燕尾洲区块公共地下空间实施方案剖视图

实施方案在概念方案及其转化成果的基础上，进行深化设计，主要解决如下问题：①对方案的内部功能、结构与柱网尺寸、空间划分、消防分区及疏散、各类设备用房大小位置进行深化；②对基坑支护、管线改迁方案进行论证研究；③做好既有地下空间连通和远期地下空间连通预留，对于需要协同建设的地下空间节点，远期施工的需协同建设的局部进行论证设计，确保节点未来精准衔接。

5 结束语

城市建设工程从规划到实施要经过一段漫长的过程，在这段过程中，怎样保证规划思想得以贯彻实施，保证城市设计效果得以体现，并不是一件容易的事，需要每个环节的规划设计人员共同努力，既要解决本环节的问题，又要对下个环节作出筹划，正是这样的环环相扣，才能让规划逐步得以实施。笔者有幸参与部分并目睹金华市燕尾洲区块公共地下空间从规划到实施论证研究的全过程，截止目前，金华燕尾洲公共地下空间的地下环路和综合管廊工程已经完成初步设计和施工图设计招标，即将开启公共地下空间施工的新篇章。