集体建设用地基准地价评估方法探讨<br/>——以江苏省无锡市为例

集体建设用地基准地价评估方法探讨
——以江苏省无锡市为例

2019-07-10巫红霞宜兴市自然资源和规划局江苏宜兴214200

中国房地产业 2019年13期

文/巫红霞宜兴市自然资源和规划局江苏宜兴 214200

田瑞云、曹天邦江苏金宁达房地产评估规划测绘咨询有限公司江苏南京 210000

随着我国工业化、城市化的推进，城市建设用地数量日益减少，集体建设用地流转日趋频繁。但由于城市土地市场与农村土地市场被人为分割，农村集体土地一直处于隐形交易，使得交易双方权益难以保障，限制了价格机制在集体建设用地流转中发挥作用。规范集体土地流转行为、建立城乡统一的建设用地市场已成为必然。

开展集体建设用地基准地价评估工作是推进农村产权制度改革，加强农村集体土地管理，维护土地所有者和土地使用者合法权益的重要基础工作，为深入贯彻落实十九大精神，不断完善土地要素市场化配置和资产管理体制，显现自然资源资产价值，进一步促进城乡融合发展，具有重大而深远的意义。

对集体建设用地基准地价的评估，一是可全面掌握土地质量及利用状况，为科学管理和合理利用集体土地提供依据；二是为集体建设用地使用权流转与国家征收集体土地提供可靠依据；三是为政府制定切实可行的集体建设用地流转办法提供保障；四是为集体建设用地出让、转让、租赁、抵押等流转行为中的价格水平提供指导；五是为科学合理征收土地增值收益及相关税费提供价格参考标准；六是为保护集体建设用地交易双方的权益提供保障，规范交易秩序，使交易信息公开化、透明化。

按照国土资源“十三五”规划纲要重大工程项目实施安排，自然资源部在部署开展2018年城乡地价调查与监测工作的通知（自然资办发[2018]10号）中，明确提出，推进城乡地价一体化建设，其中一项重要工作，即为开展集体建设用地的基准地价制订试点工作。江苏省自然资源厅选取了无锡市作为试点城市之一开展本项工作。

1、集体建设用地特征

评估集体建设用地价格，是在集体建设用地流转的前提下对区域内平均价格进行评测的行为。这与国有建设用地价格评估有极大相似之处，但由于其对象属集体范畴，在特征上与国有建设用地不同，在用途上主要表现为乡镇企业用地、农业生产建设用地、乡村镇公共设施建设用地、农民宅基地等，在权利上具有一定的局限性。

从集体建设用地内在特点来说，它的权利基础是集体所有，不属于农用地范畴，其土地的使用方向为非农性质；集体建设用地仅限于在农村集体经济组织和农民内部自用；同国有建设用地相一致，对集体建设用地的使用也要服从国家规划管制和审批，需要符合土地利用总体规划，并需依法批准；集体建设用地一直游离于土地市场之外，即使进入市场，也受到诸如使用主体、使用范围等种种限制。以农民宅基地为例，目前根据相关法律法规，农村住宅用地使用权不得流转；通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。

从集体建设用地外在特点来说，它主要集中于集镇和交通干线沿线附近，总量大，布局分散；集体建设用地因在规划上、用途上、功能上、模式上的四不统一，导制开发随意性大，且因产权主体受制约、交易平台不完善、市场接受能力差等原因，使其在使用上具有风险性，变现能力较差。因此，目前集体建设用地流转在市场上交易量比较小，并且多处于隐形交易状态。

鉴于以上分析，集体建设用地与国有建设用地有较大区别，主要表现在：

①权利不同：集体建设用地所有权归集体所有，农民只享有使用权。国有建设用地所有权归国家所有。

②利用政策不同：国有建设用地国家有一套完整的法律、法规、部门管理政策体系，对其进行规范利用管理。而集体建设用地流转各地正在进行探索，大多是一些地方性的规章制度，且不完善。

③利用水平不同：国有建设用地利用集约化水平较高，而集体建设用地利用集约化水平较低。

④分布状态不同：国有建设用地一般分布较集中，而集体建设用地分布较零散。

⑤市场状况不同：国有建设用地发育成熟，市场公开透明，市场交易量大；而集体建设用地市场尚处于萌芽状态，市场隐形不透明，市场交易量小。

综上，由于集体建设用地与国有建设用地的差异，使得集体建设用地基准地价评估与城镇国有建设用地基准地价评估存在一定差异。首先，对于集体建设用地基准地价评估，可以与城镇国有土地一样划分商业、住宅和工业用途。其次，由于地价样点少，故采用多因素多因子综合评估法进行集体建设用地定级，并且所采用的定级因素因子也不同于城镇土地定级因素因子。此外，在地价评估方法中也存在一定差异。

2、定级因素因子的选择

土地定级过程中，集体建设用地定级与国有建设用地定级的主要区别集中在定级因素的选择。在因素因子选择时，要注意因地制宜地结合农村的地域特点，选取对集体建设用地级别起主导作用，能反映其差异的因素。

2.1 中心城镇影响度

在城镇建设用地定级中，商服繁华程度常常采用商服中心等级规模等指标度量。但是，对于分布分散、区位条件等有较大限制的集体建设用地而言，中心城区、建制（集）镇成为影响其周边集体建设用地的巨大的“商服中心”，距中心城区和建制（集）镇距离成为影响集体建设用地商服繁华程度的重要因素。因此，集体建设用地定级中应将距中心城区距离和距建制（集）镇距离作为重要的定级因素。中心城区和建制（集）镇在集体建设用地定级中的功能相当于城镇建设用地定级中市级和区级商服中心，但其内涵不仅仅指商服中心的影响，而是反映了城市（镇）对农村的辐射影响。

2.2 交通条件

除中心城市（镇）的影响外，交通条件也是影响集体建设用地质量的重要因素，在定级因素中应予以重点考虑。交通条件发达的地区其社会经济条件、繁华程度、基础设施条件等状况一般都好于其他地区，进而使得其土地质量较优。对于交通条件的度量，集体建设用地和城镇建设用地均可采用相应的道路通达度、公交便捷度和对外交通便利度等指标，所不同的是集体建设用地定级时道路交通网、公交线路和对外交通设施应选择连接城乡、沟通农村的路网和线路，以及重要的交通设施。公交站点在城镇建设用地定级中有较大影响，但是在集体建设用地定级中其影响作用并不明显，主要是因为运行在农村的公交线路没有十分确定的站点，多为“招之即停”。因此，交通条件因素中的定级因子为国道、省道、县道、乡村道路、高速公路出口以及其他对外交通设施等。

2.3 基本设施状况

基本设施状况分为基础设施状况和公用设施状况两类。对于基础设施状况，城市与农村有较大区别，应根据定级范围内的实际情况，考虑显化差异性的需要，对普遍一致性的因素不予考虑，如供水、排水、供气、供电、通讯、有线电视网络覆盖等条件，对城镇建设用地定级的影响程度较大，但在广大农村供水、排水、供气等设施的建设并没有达到相应市政设施建设的水平，有供水设施的区域多为自建供水，排水设施基本为自然状态，供电、通讯、有线电视网络已基本全域覆盖，区域差异较小。因此，在集体建设用地定级中，该部分基础设施条件应根据具体情况取舍。

公共设施中与日常生活密切相关的大中专院校、中小学、幼儿园、医院诊所、储蓄所、体育场馆、公园、图书馆、影剧院等设施的完备程度都可作为定级因素。但是，大中专院校、储蓄所、体育场馆、公园、图书馆、影剧院等公用设施，均分布于城区，已包含于中心城区对周边土地的影响中，不需要单独列出重复计算。幼儿园、医院诊所等在农村均有分布，但不同区域的分布状况差异较为明显，实际工作中要根据其差异程度和辐射影响范围等实际情况确定取舍。在广大农村，小学并不是普遍分布，也应根据具体情况进行取舍。

2.4 环境条件

环境条件优劣度是综合反映环境条件的重要指标，以不同的生态效应和社会效应直接影响人们的生产生活，进而对土地质量好坏、土地价格的高低产生影响。城镇建设用地定级中，环境条件常常从环境质量优劣度、绿地覆盖度、自然条件优劣度等方面，根据实际情况选择若干细化的指标进行衡量。根据农村的实际情况，如在自然条件优劣度中考虑地形对集体土地利用的影响，根据不同的地貌类型分别赋予分值，也可考虑环境质量优劣度的影响，污染源涵盖了各个要素的污染状况，可作为定级因素加以运用。

2.5 社会经济状况

衡量社会经济状况的国内生产总值、人口、收入等相关指标，常常作为城镇土地分等因素加以考虑。而实际上，国内生产总值、农民人均纯收入、人均耕地和人口密度等指标也在一定程度上反映了农村地区土地的级别差异。国内生产总值、农民人均纯收入和人口密度代表着一个地区农民的生活水平、消费能力，反映了该地区的经济发展状况，直接影响着本区域的集体建设用地价值。另外，集体建设用地级别和价格也间接地受到其他类型土地的影响，耕地资源状况就是其中的一个重要指标。因此，国内生产总值、农民人均纯收入、人均耕地和人口密度也应成为集体建设用地定级因素。

3、集体建设用地基准地价评估

3.1 集体建设用地价格构成

集体建设用地在流转时其权利主体不发生改变，转移的只是使用权。集体建设用地流转价格可以体现为价值构成和成本构成。

在价值构成上，主要包括两个部分：一是农用地自身的价值，包括农用地的自然属性价值和社会保障功能价值两个部分。其中自然属性价值主要受土地生产能力即土地肥力的影响，是农业级差地租和绝对地租之和。农用地是广大农民的“生存之本”，具有养育功能和承载功能，这些功能可以转化为农民的养老保险、就业保险、医疗保障和社会福利等，因此农用地的社会保障功能价值主要体现为养老保险、失业保险、医疗保障；二是农地发展权价值，即土地增值，是因土地用途的改变而发生的增值和对土地的投资而带来的增值。由于土地用途的改变，对周边生态环境、对国家粮食产量和粮食安全会造成影响，使得农用地的生态价值也显现出来。因此价值构成体现为对农民生存的保障、对农用地收益的补偿、对生态环境影响的补偿、对因用途改变和土地投资而带来的增值收益。

在成本构成上，首先，应包含土地取得成本，即将农用地转为建设用地时所发生的有关费用、税费等土地取得费，如土地补偿费、安置补助费、耕地开垦费等。其次，应包含土地开发成本，即国家（政府）或集体组织在农用地变为建设用地时对区域土地开发所投入的成本费用，即场地平整、通水、通电、通讯、通路等基础设施配套费，第三，当农用地转为建设用地并在其基本开发完成后，土地使用者从事生产经营活动进而获取利润；同时，使用者取得土地后对其进行开发所花费的土地取得费和开发费可以认为是购买土地的费用，必然要考虑其资金利息以及投资购买土地产生的利润、利息等。所以，集体建设用地在发生流转时，其成本构成应该包括土地取得费、土地开发费、利息和利润等。

3.2 集体建设用地基准地价评估原则

3.2.1 体现与其他用地价格的差异

集体建设用地基准地价与农用地基准地价和国有建设用地基准地价之间应存在差异。虽然在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立统一的城乡建设用地市场，实现同地同权同价”，但是当前国有土地和集体土地的所有者之间还存在各种差异，还不能完全实现同地同权同价。因此在评估集体建设用地基准地价时，应体现其与农用地和国有建设用地的差异。

3.2.2 可调控性和可操作性

集体建设用地价格确定，既要考虑经济效率和社会公平问题，还要实现政府能平稳调控的目的，体现可操作性。要使政府通过地价调控，减少农民群体之间的两极分化，使政府能够通过合理的土地价格水平有效调整城市与农村及不同农民群体之间的利益格局，从而实现集体建设用地价格与国有建设用地价格的平稳过渡和合理接轨。

3.2.3 充分保障被征地农民的合法权益

通过制订科学合理的集体建设用地基准地价，使集体建设用地合理、有序、公开、公平地进入土地市场，使农民自身和农民集体经济组织分享集体土地流转所带来的增值收益，充分保障被征地农民的合法权益。

3.3 评估技术方法

目前我们在评估集体建设用地基准地价时仍然采用样点法进行评估，根据收集的集体建设用地的房地出租、出售和土地使用权转让、作价入股、联建、联营等资料，通过收益还原法、市场比较法、剩余法和成本逼近法等直接求取集体建设用地样点地价。对样点地价进行修正后，经过总体统一性检验和均值方差检验剔除异常样本，把经过检验合格的有效样点地价，采用简单算术平均值或加权算术平均值作为该区域或级别的基准地价。

3.3.1 样点地价测算

集体建设用地样点地价的测算方法与国有土地的测算方法大致相似。但是在评估集体建设用地时，相关参数的确定与评估国有土地确定的参数存在一定的差异。

选用收益还原法测算样点地价时，其确定的土地还原利率与国有土地的还原利率应存在差异。土地还原率的测算有三种方法：投资风险与投资收益率综合排序法、安全利率加风险调整值法、纯受益与价格比率法（也称租价比方法）。在集体建设用地估价中应用纯收益与价格比率法（也称租价比方法）确定土地还原率较为合理可行，在农民集体所有建设用地出租和交易案例较少的情况下，采取对当地熟悉土地市场的管理者或村民进行询问预期租金和价格的方法，结合大盘数据，进行综合分析研究。考虑到投资集体土地的风险较国有土地的大，原则上集体建设用地的土地还原利率一般高于国有土地的还原利率。

由于集体建设用地市场发育还不够成熟，市场交易量少等原因，成本逼近法成为集体建设用地评估的重要方法。在运用成本逼近法评估样点地价时，首先要考虑集体建设用地的成本构成，在上文中从理论上分析了集体建设用地的价格构成，用公式可以表示为：集体建设用地价格=土地取得费+土地开发费+相关税费+利息+利润+土地增值收益。由于集体建设用地使用权权能和国有建设用地使用权权能不一致，导致在同一位置、同等条件下的地价两者并不相同，这说明农用地征收为国有和农用地转为集体建设用地造成的土地增值并不完全相同，集体建设用地的土地增值收益原则上应小于国有建设用地的土地增值收益。

3.3.2 样点地价修正

经计算后的样点地价还须进行样点地价修正。修正的主要内容有：交易情况修正、估价期日修正、容积率修正、地价楼层分配修正、基础设施配套修正、出让年期修正等。

3.3.3 样点地价检验

数据检验以土地级或均质区域为单位，分土地利用类型进行抽样样本的总体和方差检验。用卡方检验法、秩和检验法分别对已知数据总体分布类型和未知数据分布类型的样本进行总体一致性检验。剔除异常值，得到检验后的样点地价。

3.3.4 区域或级别地价计算

根据均值区域或土地级别情况，对检验后的样点地价采用面积加权或算术平均的方法，求取区域或级别地价。

3.4 与其他价格的比较衔接

基准地价作为政府公布的法定地价，需要与现行执行的其他地价体系相衔接。现行执行的地价体系主要包括农用地基准地价、征地区片价和国有建设用地基准地价，在确定集体建设用地基准地价时，要充分考虑与其他地价的关系，以确保成果的科学性和可操作性。农用地基准地价是建立在土地资源的生产功能之上，强调的是作为农业用途，偏重土地的自然质量测算的价格；集体建设用地价格则是建立在土地承载功能之上，其价格构成类似于国有土地，但是与国有建设用地相比，在土地取得成本、土地开发成本以及土地增值收益方面都存在着差异；征地区片综合地价在测算农用地自然质量价格的同时，还包含了农用地的社会保障价格。即通常情况下，区域条件相当的单位面积的地价存在以下关系（从高到低顺序）：国有建设用地基准地价>集体建设用地基准地价>征地区片综合地价>农用地基准地价。

4、评估概况及结果分析

4.1 评估区域概况

无锡市位于江苏南部，地处长江三角洲平原、江南腹地，太湖流域，是长江经济带、长江三角洲城市群的重要城市，是中国民族工业和乡镇工业的摇篮，是苏南模式的发祥地。

无锡市市区（不包括江阴市和宜兴市）总面积为1644平方公里（含太湖340平方公里），其中集体建设面积为184.25平方公里。

4.2 集体建设用地定级

4.2.1 技术路线

本次土地定级的技术路线可概括为：在全面收集影响无锡市市区土地质量的因素因子资料的基础上，应用地理信息系统（GIS）技术和方法，建立无锡市市区土地定级信息系统。然后，运用多因素多因子综合评价方法，根据影响综合土地级别的因素因子的相似性和差异性分别初步评定出无锡市市区集体建设用地土地级别。根据利用土地市场交易资料测算的区段价和专家评议等多种方法相互验证、相互补充，最终确定土地级别。

4.2.2 定级因素与权重

集体建设用地定级影响因素体系的确定，由熟悉无锡市集体建设用地状况的专家举行定级影响因素因子专家打分会议，经过多轮专家打分和研讨，确定定级影响因素因子体系。土地级别的划分采用多因素综合评价法，建立评价指标体系。

采用特尔斐测定法，分别确定影响综合定级的因素因子及其权重。最终计算各土地定级因素、因子的权重和标准差。结果见表1至表3。

4.2.3 定级因素量化和级别划分

①采用相对值法和距离递减法计算土地定级因素的作用分，按[0-100]区间赋分，因素指标优劣与作用分的关系按正相关设置，因素条件越好，作用分越高。

② 采用网格法将市区划分为若干实地距离50m×50m的网格作为土地定级单元。

③采用空间数字叠置技术，进行多因素多因子分值加权求和，计算定级因素作用分值和定级单元总分值。

④采用总分频率曲线法和总分剖面曲线法等分析方法，分析土地定级因素因子综合影响强度的空间分布和分异规律，初步划分综合土地级别。

⑤采用土地市场交易资料测算法测算各类用地的区段基准地价，以此验证并通过专家评议方法确定所划分的综合土地级别。

⑥采用等值线法、晕线法等计算机制图技术，自动绘制土地定级因素因子作用分值图、总分图和土地级别图。

无锡市市区集体建设用地各土地级面积统计见表4。

4.3 集体建设用地基准地价评估

本次集体建设用地基准地价评估的技术路线可概括为：在全面收集市区集体建设用地的房地出租、出售资料、商品房开发过程中的商品房造价、售价、商品房开发、征地拆迁所缴纳的各种规费和税费等资料、征地、土地使用权出让情况以及房屋重置价、物价指数等资料的基础上，以土地定级成果为基础，应用地理信息系统（GIS）、数据库技术和方法，建立市区基准地价评估信息系统。运用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法初步测算样点地价；根据本次基准地价评估设定的地价内涵，对初步测算的样点地价进行期日、容积率、开发水平、使用年期等系列修正，评定与本次评估地价内涵相一致的样点地价；采用数理统计方法对样点地价数学分布做出判定，采用样点地价测算法、样点地价和土地级别指数数学模型法、样点地价和土地定级单元总分值数学模型法评估价格，最终结合实际情况确定土地级别基准地价。

4.4 评估结果分析

按划分的土地级别，选取各级别内测算集体建设用地级别平均地价的样点和测算国有建设用地城镇基准地价的样点，商服地价测算主要采用的市场比较法与收益还原法，住宅地价测算主要采用的市场比较法与剩余法，工业地价的测算主要采用了市场比较法与成本逼近法进行测算。测算结果分别见表5至表7。

通过将集体建设用地的土地级别图与无锡市全覆盖城镇国有建设用地基准地价级别图进行叠加，通过面积加权得出集体建设用地的各个级别对应的国有城镇基准地价，通过同范围的综合对比可以得出商服、住宅和工业用地集体建设用地基准地价与城镇国有基准地价的比值约为1：1.06至1：1.36之间，具体如下表。

通过对比两类样点，造成商服和住宅用地国有建设用地城镇基准地价与集体建设用地基准地价的差异主要由于两类样点的区位的差异造成的，因为国有建设用地一般位于城镇中心区域，交通条件较优，而集体建设用地多位于城镇的外围区域，基础设施及交通条件相对较差。工业用地两类样点测算结果差异主要是土地增值收益率的差异，另外由于国有建设用地在转让、出租、抵押的方面法律都有明确的规定，较好地保证了国有建设用地在融资等方面的权利，使得其在融资等方面具有一定的优势，而集体建设用地流转则有较为严格的限制，使得其无法像国有建设用地一样较为顺利的实施土地的抵押或者担保行为，一定程度上影响了集体建设用地的增值收益率。