供给侧结构性改革背景下促进辽宁科技创新的财政政策研究

马健美（渤海大学经济学院，辽宁锦州121013）

一、研究背景

推进供给侧结构性改革，是党中央应对国内、国际经济发展形势做出的重大决策，是贯彻落实“五大发展理念”的具体实践，是推动我国社会生产力水平整体提升的良策。供给侧结构性改革重在解决结构性问题，要求从供给链和生产端入手，将发展方向锁定新兴产业和创新领域，创造出新的经济增长点。在经济发展的新常态下，经济增长必然依赖在创新基础上的效率提高，而改革所强调的结构优化、要素升级，其核心都是创新，其中科技创新又是所有创新的核心。科技创新对于供给侧结构性改革的巨大作用，就在于可以帮助解决当前中国经济供需错配的问题和经济高速发展带来的外部性问题。

为全面贯彻党的十九大精神，深化供给侧结构性改革，辽宁必须坚持把创新驱动发展作为优先战略，坚持依靠科技创新，有效激发创新活力和创造潜能，为辽宁老工业基地全面振兴提供科技支撑。为此，辽宁省人民政府先后颁布了《关于贯彻“国家创新驱动发展战略纲要”建设科技强省的实施意见》《辽宁省强化实施创新驱动发展战略，进一步推进大众创业万众创新深化发展的政策措施》和《关于全面加强基础科学研究的实施意见》等文件以进一步支持科技创新。但由于各项创新激励政策建立时间较短且执行过程中尚存在一些不足，政策效果尚未发挥充分。

二、辽宁省财政政策支持科技创新存在的问题

（一）政府财政科技投入规模小且呈下降趋势

财政科技投入在一定时期内仍是辽宁省创新活动的主要经济来源，但近年来辽宁的财政科技支出规模偏小且增速波动较大。从表1 可以看出：一方面，从2008—2013年，辽宁财政科技投入总量虽逐年增加，但占整个财政支出比重较低且增长不规律，而2014—2017年，辽宁财政科技投入总量及占整个财政支出比重均呈现明显下降趋势，到2017年占比仅为1.19%，明显低于全国3.5%左右的水平（见图1）及主要兄弟省份的水平（见图2）；另一方面，近十年来R&D 经费支出占辽宁地区生产总值之比基本维持在1.5%—1.6%左右（2008年和2015年占比更低）。这与《辽宁省实施科技成果转化三年行动计划（2018—2020年）》（以下简称“辽政办发[2018]22 号”）提出的2.3%的目标还有一定差距。而且，按照国际通行标准，R&D 经费支出占GDP 的比重在1.5%—2%之间的地区是具备一定创新能力的，只有大于2%的地区才被认为创新能力较强。综上，辽宁在支持科技创新的财政投入水平上还有待提高。

表1 2008—2017年辽宁省财政科技支出相关数据单位：亿元

图1 全国和辽宁省财政科技支出占财政总支出的比重单位：%

图2 辽宁省与主要兄弟省份财政科技支出占财政总支出的比重单位：%

（二）政府财政科技投入结构不合理

科技创新体系由基础研究、应用研究和试验发展三部分构成，其中基础研究是一切创新活动的根本，是科技创新能力可持续发展的重要保障。从基础研究在各国财政投入中的发展轨迹来看，工业化国家往往经历了先高后低的发展趋势，随着科技水平的不断提高，基础研究所占的比重有所下降，但一般也维持在10%—20%左右的水平[1]。

图3 2008—2016年辽宁省及全国基础研究占R&D经费比重

就辽宁情况，从图3 可以看出，2013年以前，辽宁基础研究经费占R&D 经费支出比重基本在3%左右，这一水平虽然2014年和2015年有所提高，却在2016年再次下降，虽略高于全国5%左右的水平，但仍增长不稳定且不连续，而且明显低于发达地区10%—20%水平，说明辽宁财政在基础研究上的投入不充足，不利于辽宁创新能力的持续稳定提高。

（三）政府财政科技投入缺乏科学性

科学的财政科技投入应有效地促进产学研结合，有效促进科研成果转化。但辽宁的财政科技投入在方式和管理模式上欠科学。

首先，财政科技投入方式单一。虽然《辽宁省科技专项资金管理暂行办法》（2017年）的第五条规定：“科技专项支持方式主要有无偿资助、贷款贴息及奖励”，但长期以来，财政直接拨款一直是辽宁支持科技创新发展的一种重要形式。随着政府对企业科技创新投入的不断加大，企业的寻租等行为也不断出现，在一定程度上弱化了财政直接拨款的作用，降低了财政科技投入的使用效率和回报率。

其次，财政科技投入管理模式多头分散，极易造成沟通不畅，难以实现资源共享。当前，辽宁科技创新主要由省财政厅和省科技厅牵头，省教育厅、省科协、省发改委，中科院沈阳分院等部门分别配合。各部门分别支持了一些推动科技创新的项目，但由于信息不对称，可能使得一些项目交叉或重复，造成科技专项资金的浪费。而且不同的资金管理部门对资金投入的侧重点也存在差异，可能使得资金投入分散或减额，影响科技专项资金的使用效率。

再次， 财政科技投入的绩效考核机制不健全。财政部门主要负责审核科技专项的项目预算，科技部门主要负责对项目进展情况进行分析、检查和监督，这就容易造成经费管理和项目管理政策不协调。另外，某些项目经费在使用过程中未按预算执行或用发票冲抵套取科研经费等情况也司空见惯[2]，说明财政科技投入的监督和考核制度仍不完善，直接导致财政科技投入的使用效率低下或浪费。

（四）政府采购的激励功能发挥不充分

政府采购的激励功能发挥不充分，对自主创新的拉动作用有限。主要表现在两个方面：一是受企业规模限制。在辽宁省财政厅《关于进一步深化政府采购管理制度改革意见》中，虽提到“按规定预留一定比例的政府采购项目预算额度专门面向中小微企业采购”，但仍显示出政府采购往往倾向于注册资本达到一定规模、产品销售额达到一定量级的企业，处于起步阶段的中小微企业得到政府采购支持的难度较大，一些来自此类企业中的创新产品因没有过大规模销售而很难进入政府采购的清单。二是促进企业技术创新的政府采购制度不够健全。政府采购对创新体系的支持主要集中在对创新产品的采购，即对产成品的采购，这说明政府采购主要支持了创新链条中的技术转移和产业发展阶段，而产品在开发和研究阶段的风险仍由企业承担，不利于企业主动进行技术创新与研发[3]。

三、促进辽宁科技创新的财政政策建议

（一）稳步加大政府财政科技投入规模

辽宁省在“辽政办发[2018]22 号”中提出要加强省级财政科技投入，以重点解决产业发展中的重大科学问题和关键共性技术问题。省政府应根据文件精神，依法制定并落实政府财政科技投入的稳定长效增长机制，应在相关政策中明确规定研发经费占国内生产总值的比重及财政科技投入占财政总支出的比重。

关于研发经费占国内生产总值的比重，省政府在2017年颁布的《关于贯彻“国家创新驱动发展战略纲要”建设科技强省的实施意见》中，明确提出到2020年R&D 经费支出占地区生产总值比重达到2.5%，到2030年此比重超过2.8%。

关于财政科技投入占财政总支出的比重，省政府在编制财政预算支出时，一要确保实现科技投入的增幅高于财政总支出的增幅，以切实扭转辽宁省财政科技投入逐年下滑的趋势；二要充分贯彻落实我国《科学技术进步法》的要求，保证财政科技投入的增幅略高于财政经常性收入的增幅。基于辽宁实际，2017年省财政总支出同比增长5.8%， 省财政经常性收入在经历2014年和2015年的递减后，2016年和2017年同比增长分别为3.4%和8.6%，再结合全国科技投入占财政支出的平均水平，建议辽宁省科技投入占财政预算支出比重达到6%左右，并稳定递增。

（二）逐步优化政府财政科技投入结构

辽宁在稳步加大政府财政科技投入规模的同时还要逐步优化政府财政科技投入结构。聚焦重大关键问题，积极开展面向产业的基础研究和应用基础研究，在关键或核心技术取得突破的基础上开展集成创新，推动科技成果转化应用，为辽宁经济社会发展提供源头科技供给和创新支撑。

加大对基础研究的支持，一要完善财政对基础研究的支持机制，保证对高等学校、科研院所等科研单位的长期稳定支持。对财政基础研究的投入采用预算管理的形式加以规范，提高基础研究占R&D 经费的比重，确定比重值的基数和浮动区间，根据当年预算支出情况在一定范围内合理浮动。二是指导和鼓励高等学校、科研院所和骨干企业承接落实国家科技重大项目，努力争取国家各类科技计划的资金支持。三是引导企业加大对基础研究的投入规模。基于基础研究公共产品的属性，基础研究经费绝大多数来源于政府财政科技投入[4]，而企业更倾向于易转化、易形成收益的应用研究与试验发展，因此省政府可以以委托、联合等方式对企业技术创新予以支持，建立政府与企业的基础研究联盟，帮助企业克服基础研究的外溢性，引导企业加大对基础研究投入。

（三）科学规划政府财政科技投入方式

要使政府财政科技投入趋于科学化、合理化，就必须从转变财政科技投入方式、改善财政科技投入管理模式和完善绩效考核机制入手。

转变财政投入方式就是要逐步改变以财政拨款为主的直接且单一的科技投入方式，将投入逐渐转变为助力科技创新的投入机制、投入环境等方面，形成“机制推动型”投入方式[5]。支持企业成为科技投入和科技创新的主体，同时通过创新创业平台鼓励更多社会力量参与科技创新。这就要求：一要建立科技型中小企业创新创业基金；二要加大对科技创新孵化器及科技园区的支持力度；三要注重对创新人才的培养。

改善财政科技投入管理模式，就是要改变科技资金管理部门多，体系分割严重、政府资金与非政府资金相互分立等情况造成的有限的科技投入更加分散的情况。我们应该通过“顶层设计”和“统一规划”使资源和数据形成共享平台。建议由省科技厅作为“顶层”，根据辽宁省社会经济发展需要，结合其他涉及项目研究与管理部门的实际需要，通过共享平台对资源进行整合，进而统一设计并规划待研项目，资金可以由省财政厅统一调配，相关信息都通过共享平台发布，这样就可以有效避免重复立项、资金分散、资金使用效率低下等弊端。

完善绩效考核机制要从以下三方面着手：一是建立科研经费的使用评价指标体系。评价指标体系应包括评价方法和赋分标准，以量化考核的方式对科研经费的使用情况进行评分，达到一定标准才能认定经费使用合理。这一步可以由科研经费使用部门进行自查。二是制定科研经费绩效考核机制[6]。考核机制应包括对科研经费的事前、事中和事后管理和监督的全过程，每个阶段都要有完整的考核标准和章程，经费使用全过程都符合标准才能认定合格。这一步可以由科技厅监管。三是引入第三方对科研经费绩效考核进行考评，以确保考评的公正性。

（四）充分发挥政府采购的激励功能

政府采购是激励创新的一项重要公共政策，在激励企业技术创新方面发挥着重要作用。充分发挥政府采购的激励功能，健全政府采购支持科技创新的制度，首先要对辽宁省重点扶持的产业和重点研究的项目建立政府采购的强制性条款，制定详细的采购创新产品的相关政策，对预算的编制、执行进行全程监督管理。其次，要动态管理政府采购中创新产品的目录，对具有自主知识产权和市场发展潜力的产品优先安排采购预算，实行“政府首购”。再次，对创新产品给予一定的价格优惠，允许创新产品在竞标过程中价格略高于其他同类产品，特别是对于节能环保型创新产品可以给予更多价格倾斜。最后，扩大对中小微企业的创新产品的采购比例，鼓励中小微企业开发和利用创新科技的热情。