“潘查亚特”制度下乡村治理的启示

孙宜婉

【摘   要】 中印同为发展中国家，在乡村治理中存在相似与不同，本文通过分析潘查亚特及其治理中的影響因素，找到印度乡村治理中的问题，从中得到完善中国乡村治理机制的一些启示。

【关键词】 乡村治理;潘查亚特

[Abstract] China and India are both developing countries in the world， and there are similarities and differences in rural governance. This paper analyzes Panchayat and its influencing factors， and finds out the problems existing in rural governance in India. From it， we can get some enlightenment from perfecting the rural governance mechanism in China.

[Keywords] rural governance;Panchayat

中印同为发展中国家，存在很多相似之处，如地域辽阔、人口众多，近现代的发展起点都是二战后，都曾是经济发展增速最快的国家。不同的是印度是最大的民主国家，两者的社会体制也不同。据相关统计数据，截至目前印度农村人口超过全部人口的70%以上。“三农”问题是阻碍印度经济发展和现代化的核心问题。

1  印度乡村治理机制中的“潘查亚特”

“潘查亚特”在乡村治理中是印度乡村古老的统治机构，应运而生的“潘查亚特制度”则是乡村的委员会评议制或乡村评议制。一般认为该制度起源于原始社会末期，英国入侵前，这种治理机制是印度农村的主要治理方式。其前身是部落民众大会和长老会，正因如此，“潘查亚特”也被称为五人长老会，主要工作是处理乡村内民事纠纷与收税。村庄分类，由于该基层组织还有分配土地的职能，因此在划分印度村落可被分为，土地集体所有的村落与土地个人所有的村落。领导权，基于印度的种姓制度，“潘查亚特”的核心成员一般是高种姓的长者。

英国殖民后，“潘查亚特”遭到破坏，英国人运用新的如马瓦尔制等取代了“潘查亚特制度”，上世纪五十年代，印度爆发大规模民族起义运动，这一运动虽然没有推翻英国的殖民统治，但却让英方政府了解到“潘查亚特制度”的重要作用。后在八十年代，时任印度总督的雷滂（Lord Ripon）在印发布干关于印度地方治理的《自治决议》，恢复“潘查亚特制度”，后印度脱离殖民统治，决定重塑潘查亚特制度，五十年代末期建立了差异化的三级潘查亚特制度。

2  印度乡村治理的影响因素

受宗族影响较大，与中国乡村治理的变化不同，宗族势力在乡村治理中依然有显著影响力，比如在乡村选举中，宗族势力干预选举，让选举失去公正性 ，这一点对中国乡村治理的影响弱很多。宗族因素不仅作用于选举过程，该因素影响地方治理的方方面面。

受种姓制度和宗教的影响，印度人口被按种姓划分，有四种，而在四种种姓之下还有表列种姓，又被称为“不可接触者”，种姓制度会成为主导选举的重要力量，不利于印度乡村治理体系的发展。印度教是印度最大的宗教，而种姓制度则是印度教的基本教义，除了印度教，还有伊斯兰教、锡克教、基督教、佛教和首那教等，宗教因素也同样影响着印度选民的投票倾向。

印度妇女是乡村治理中的积极因素。就2019年的印度大选来看，众多参选者非常注意言谈举止中对女性的尊重，以求在大选中能得到印度女性的支持。不同于中国女性在社会中的地位，印度女性的社会地位非常低，虽然比西方与中国女性地位还有差距，但是与独立前比较已经有了很大的进步。除了高种姓的印度女性，印度乡村的女性需要待在家中承担育儿持家的责任，而男性工作养家，女性有更多的时间成本去参与乡村治理。尤其是在环境治理方面的参与，最有知名度的如“抱树运动”。

3  潘查亚特治理印度乡村的困境

3.1  选举困境

受到历史遗留问题的影响，担当印度潘查亚特的领导成员的机会，只给于少数高种姓的人，而印度社会中的妇女、表列种姓是受到歧视的，虽然法律规定了必要的选举占比，但依然没有从根本上解决问题，这与中国地方治理的社会文化背景存在很大差异。第二，虽然差异化的潘查亚特制度已经建立，民主的选举制度也都步入正轨，但在印度各级的实操过程中依然存在不按中央政府的文件行事的行政单位，如弱化了公民参与的热情。第三，从2019年的大选来看，印度作为最大的民主国家，也是在选举过程中耗资最多的国家，而印度的经济并不景气，这样的一笔收入若用于农村基础设施则大有裨益。

3.2  财政困境

印度潘查亚特发展面临的最大问题就是财政问题。与中国农村的财政权力不同，村级潘查亚特组织，具有征税权，征税是财政来源之一，但是由于印度财政普遍紧张，依靠政府拨款与征税并不能让村一级的潘查亚特富裕起来。村落需要发展的地方很多，如印度农村的垃圾问题，就连多数人的温饱问题也尚未解决，村一级的潘查亚特在治理农村时，没有资金的援助，职能难以发挥。随着现代化进程的加快，为了能够赶上中国发展的步伐，莫迪政府提出“印度制造”，印度国内经济也在快速的发展，对于治理印度乡村问题是个很好的机遇。把握机遇，开源节流，摆脱财政困境，集中力量治理推动乡村发展，印度政府还有很长的路要走。

3.3  传统思想的束缚

印度被称为世界办公室，众多的印度精英在全球各个领域都占有一席之地，受到种姓制度的影响，印度的教育水平两极分化严重，整体教育水平低下。虽然宪法73号文件已规定保障受歧视群体的政治地位，但并没有从根本上解决印度社会这一根深蒂固的传统思想带来的问题。潘因此，在现有潘查亚特机制之上，对内部的思想革新十分必要，这一点上，印度女性在印度国内众多平台上发声，走在思想解放的前沿，如印度的“抱树运动”。当代印度的很多女性的思想十分的活跃，是印度村落治理的重要力量。除了印度女性，印度的NGO组织与印度政府也在为传统思想的革新做努力。

4  对中国乡村治理的启示

4.1  權力下放

在印度的潘查亚特治理中，各级治理主体开始意识到要下放权力。在乡村治理中单纯的任务下放，下一级组织在任务执行过程中会面临很大问题，地方治理机构难以正常开展工作，所以为了民主体制更好运行，印度不断完善其治理体制。在印度农村治理体系中，一个明显的特征就是，村级潘查亚特拥有很大的自主权，但是由于两国社会治理体制的不同，我们不能单纯套用印度的治理体系。上世纪八十年代，我国对农村治理就有相关立法，经过30多年的发展，中国积累了大量的实践与学术成果，借鉴印度的经验，本文在这里强调，权力的适当下放，治理权转移给村民主体。理顺各治理主体关系，发挥村自治的重要作用。

4.2  多元治理主体参与

在印度的三级潘查亚特治理体系中，村一级是主要的乡村治理主体，上一级的潘查亚特有一定的控制权，但在治理的过程中不是主要治理主体。中国乡村治理主体相对单一，而印度的多元政党体系给村落治理主体带来了更多元素，除此以外，NGO组织在印度的乡村治理体系中也占有一席之地。经过30多年的发展，中国积累了大量学术成果和实践经验，在治理中国乡村主体方面，关于借助第三方组织治理农村的理论早已先行，但治理的实际操作中确没什么进展，近期的农村治理理念中，又出现了“乡绅”治理这一概念，目前理论和实践都在摸索阶段，理论与实践应共同发展，找到属于中国自己的乡村治理之路。

4.3  地方财政摆脱依赖性

印度农村的财政短缺且对财政拨款依赖是普遍现状，一方面财政短缺影响了印度的农村治理，另一方面，印度农村发展落后又是财政短缺的原因。面对这种两难情况，只能先让印度农村摆脱对财政的依赖，各治理主体同谋出路。在中国乡村治理的过程中，同样面临财政短缺的问题，但不同的是，中国整体经济形势大好，使得中国乡村有更多的机会依靠除财政拨款以外的来源进行乡村治理。中国乡村治理需要摆脱财政依赖，多开源，谋发展。

4.4  警惕传统思想的束缚

马克思认为印度种姓制度是“使人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶，表现不出任何伟大的作为和历史首创精神”，印度种姓制度在束缚印度的发展，也束缚着印度乡村的发展。而在中国，宗族思想是阻碍农村发展的因素之一，不同宗族依赖宗族力量获得治理权，有些宗族势力，能够成为乡村治理中的助力，但是有些宗族力量确违法违规为宗族成员谋福利，这与印度种族制度不同，但都从根本上阻碍了农村治理的现代化进程。中国治理乡村应对传统思想保持警惕，适当引导。

参考文献：

[1] 张来.印度民主化进程中的潘查亚特制度[D].华中师范大学，2017.

[2] 刘昌威.印度村民自治制度—潘查亚特研究[D].湘潭大学，2017.