公共政策审计现状调查报告

蔡梦珏 王子豪 陈紫玲 刘睿涵 文 秘

南京审计大学 江苏南京 210000

一、导言

自20世纪80年代以来，新公共管理运动对公共部门绩效评估的重视进一步促进了绩效审计的发展。它还为美国等其他发达国家政府审计部门的绩效审计打开了大门，并为此奠定了基础。而中国公共政策政策审计的发展过程与国外相似。随着国家治理免疫论的提出，公共政策审计作为审计服务国家治理的一种新模式日益受到关注。国家层面的治理需要政府在公共领域合理配置资源、制定政策、解决问题，换句话说，公共政策作为国家治理的基本工具，其执行情况是反映国家治理能力高低的关键。

就我国目前现状来看，我国的公共政策审计仍处于萌芽阶段。虽然说具有中国特点的政策审计模式正初步形成，政策审计实施规范体系正在建立，但是在发展过程中还是会产生各种问题，大致有：审计评估体系不健全，审计质量控制难度增加，审计技术方法滞后。其中最为主要的问题便是政策科学与审计专业的交叉人才亟待培养这一难题。

因此，我们大创小组为了了解目前公共政策审计存在的主要问题以及尚未解决的原因，决定对我们所研究的问题进行走访与调研。

我们将大创组成员分成了三组，一组于2019年3月中旬开始对南京各大高校的审计学院的老师进行了调查问卷的发放与回收；二组于2019年3月27日深入江苏省审计厅开展调研，并对审计厅办公室主任进行了半结构式访谈；三组于2019年3月31日对来审计干部培训学院学习的审计工作人员发放了调查问卷。

二、国内外研究成果

国外的公共政策审计缘起1980年，新的公共管理运动以加强公共部门的业绩为重要目标，这进一步促进了绩效审计的迅速发展。随着绩效审计的不断推进，审计部门发现绩效审计可以使相关政府部门更加重视行政绩效。但是，由于绩效审计大多是通过事后审计进行的，发现的问题难以纠正。因此，美国审计部门将政策分析的概念引入了绩效审计。目前，政策分析是美国政府审计部门进行政策审计的主要途径。

我国的研究发展与国外类似，目前公共政策审计发展现状主要体现在以下两点：

（一）我国有中国特色的初步形成的政策审计模式

虽然中国的政策审计在数量和质量上略低于财政收支审计和绩效审计，但中国现行的政策审计是在项目本身有焦点和重要性的前提下，以原始审计实施标准为基础，通过对审计人员的创新，初步形成了自己的特点，为政策审计的发展奠定了良好的基础。

（二）我国正在建立政策审计实施标准体系

政策审计的审计目的、审计方法和审计组织与以往审计模式不同。因此，制定政策审计的操作规范不仅是政策审计制度形成的必然需要，还是促进政策审计发展的稳固基石。

三、调查方法

本次调查主要采用在线上线下相结合发布调查问卷，被调查人员自愿参加的形式。参与人员基本为从事审计工作的公职人员或从事审计研究的人员，可以反映理论和实践两个视角的情况。

但本次调查为抽样调查，取样有一定局限性，因此不能完全代表所有 专业人士的意见，但可以作为积极的参考和借鉴。

下面为参与调查人员的具体特征情况：

（一）职级比例（见图1）

图1

图2

图3

（二）工作年限（见图2）

（三）了解程度（见图3）

四、数据分析

本次问卷共设计四个大类共12个问题，以下为具体分析：

（一）公共政策审计内容及工作方面

调查发现，审计学界对公共政策审计主要内容的了解包括了公共政策审计中的公共政策决策的科学性、政策制定的合法性、政策环境的适用性、运行的可操作性和执行的绩效性。在对155位审计方向研究人员的调查中，这五部分内容均获得了九成以上专家学者的认可。对前四个方面的认同人数普遍占专家总人数的91%～93%之间，而对公共政策执行绩效性的认同率却高达96.1%，说明现阶段审计学界对公共政策审计主要内容的认知更侧重于对政策执行和政策效果进行监督评价的绩效审计。

在公共政策审计人员开展工作的过程中，认为公共政策审计人员权威性较高以上的专家学者有只有60人，认为公共政策审计人员权威性一般及偏低的有103人。对公共政策审计开展工作的执行效果判断情况是，认为执行效果较好或非常好的专家学者占44.5%，认为执行效果一般及以下的占55.5%，且有4位学者认为公共政策审计开展工作的执行效果非常不好，公共政策审计人员的权威性非常低。显示出当前审计领域主要研究人员对公共政策审计工作的执行情况普遍持消极看法，对公共政策审计工作人员的专业素养及综合素质认同度较低。

（二）公共政策审计运行机制方面

问卷主要针对公共政策审计运行机制中的构成要素、保障条件各方面存在的问题及不足之处进行了调查，结果如下：

1.构成要素及保障条件：审计学者对公共政策审计运行机制中包含审计委托机制、对象库构建机制、计划机制、资源整合机制、方式创新机制、信息反馈机制等要素给予认可的人数占受调查专家总人数的82%～89%之间，对审计的效果评价机制的认同率占比为96.1%。公共政策审计运行机制保障条件中含有的政策法规保障、组织保障（机构设置、人员配备等）、经费预算保障、技术方法保障都获得极高的认同。体现出政策绩效审计与公共政策审计工作组织建立、法规健全的重要性。

2.计划、委托及对象库构建机制：学者们对审计计划机制存在问题的关注点十分明确，计划制定思路原则的科学性、项目立项标准科学性两方面一半以上学者表示认同，有七成以上的学者觉得审计机关制定计划的自主性与针对性、项目纳入及时性存在的不足。对于审计委托机制，学者们更倾向于将关注点放在审计委托相关法律的健全性、审计委托权限划分的清晰性、审计委托管理信息系统的全面性三个方面，但一半以上人也认为主体多元化与程序科学性存在不足。而审计对象库构建机制则更多地吸引了专家们的眼球，对审计对象涉面广泛模糊、对象缺乏合理分类、对象内容不完整与管理信息系统不完善四个问题均有七到八成专家发现这些问题。

3.资源整合及创新机制：现阶段公共政策审计运行机制中资源整合机制的不足之处，学界的观点还是更倾向于信息技术的利用程度与智库的建立完善程度较低。认为审计资源分类标准、民间审计资源利用率、内部审计资源重视程度尚有不足的专家学者都占65%左右，认为现代信息技术资源没有得到高效利用、审计智库资源不完善的则占总人数的78.7%和73.6%。对于审计方式创新机制，审计方式体系不完善，审计对象、审计目标、政策类型区分程度不足对审计方式积极推动较少的问题存在认可率均在七成以下，而认为大数据云计算智能审计方式运用水平较低的学者占74.8%，也表明当前公共政策审计运行机制的发展还是要更好地借助于数据与信息技术的利用。

4.信息反馈机制：公共政策审计的信息反馈关键点在于执行效果的报告，学界对执行效果的报送对象不明确认同度相对较低，调查中认为报送对象不明确的学者占了一半多，专家们还是普遍认为信息反馈的难点在审计全覆盖对执行效果的报告本身的目标与内容还有报送的渠道与方式，尤其是认为审计全覆盖执行效果的报告内容无统一规定的专家占受81.3%。说明公共政策审计执行过程中对工作报告的内容格式与要求还未规范化、具体化。

5.审计全覆盖效果评价机制：关于经济责任审计全覆盖运行机制中的审计全覆盖效果评价机制中的问题，认为评价主体不明确的学者占 67.7%，认为评价目标不清晰的占77.4%，而认为评价指标体系尚未有效建立的则占比94.2%，可以见得，审计学界普遍认为当前公共政策审计执行效果审计的具体考核指标的确立还有待完善。

（三）公共政策审计评估结果方面

调查过程中确定了从探讨公共政策审计各方面保障体系的缺陷中哪些部分对公共政策审计评估结果的准确性造成影响的调查思路，并从五类保障体系的影响作用对专家意见进行了询问，具体调查结果如下：

1.政策法规保障体系：主要分为审计公共政策主体的相关法律法规、审计委托人确立标准的相关法律法规、审计对象界定标准的相关法律法规、审计项目立项标准的相关法律法规、审计经费预算的相关法律法规和公共政策审计执行效果评价的相关法律法规，学者们对六种政策法规保障体系不完善造成审计评估结果准确性不足的认可率都占六七成。如此分布的主要原因可能在于学者们更重视公共政策审计执行效果的评价与建立审计公共政策执行的相关组织，因此对应的法律法规健全也尤为重要。

2.组织保障体系：对公共政策审计的组织保障体系中存在的会影响审计评估结果准确性的缺陷问题，学界各专家学者对此意见较为均衡，对审计联席工作会议制度、审计的责任主体、权限划分、职责分工、机构设置和人员配备、审计人员专业胜任能力、执行效果的评价主体八大方面中不明确的不足均表示出共同认可，八个方面各自的专家认可率相差不大也都在六七成左右。一方面显示出组织保障体系中审计组织无特别突出问题，另一方面也说明我国学界普遍认为当前公共政策审计对应组织的发展才刚刚起步，正因当前公共政策审计组织要达到成熟化的目标还有一定的距离，各方面所表现出的不足之处才会获得学界的广泛关注。

3.预算经费保障体系：专家们对经费预算缺乏独立性与灵活性的问题认同度最高，认同人数占受调查总人数的70.3%，其次是经费作用于对象库的构建、智能技术的研发、现代信息技术的更新、公共政策审计管理信息系统的构建和公共政策人员的后续专业教育，占比相对持平在65%～70%。经费预算的审批与使用是学者们在研究审计工作执行效果的过程中的直观指标之一。

4.技术方法保障体系：现有的技术方法保障体系中，大数据云计算智能审计模式的应用推广是理论界与实务界都共同关注的一个发展趋势，85.2%的受调查专家普遍认为该因素影响了公共政策审计评估的准确性。其余的如审计对象库的构建与方法不足、重点公共政策审计项目的选取方法粗糙以及公共政策执行效果的评价方法体系不完善等缺陷受重视程度相对较低，但认同率也占七成，相比其他类别的保障体系，技术方法保障体系的实际意义又显得较为重大。

5.信息系统保障体系：主要有委托责任主体、对象库、计划的管理信息系统不完善、信息系统技术平台安全性不高、执行效果评价的管理信息系统不完善五个方面的缺陷，受调查人员也都认识到这些问题。公共政策审计执行效果始终为各学者重点关注，对象库的管理信息系统构建又与信息技术创新方式的发展相关，因此也被认为是影响公共政策评估结果准确性的主要因素之一。

（四）公共政策审计创新建议方面

问卷最后请学者们提出了公共政策审计未来的创新对策相关建议，可从以下五个方面加以完善：

1.机构设置：应成立独立的公共政策审计部门内设机构，从相应的经费预算保障、人员保障、制度保障进行全面落实，整合可利用的资源。

2.人员素质：一是对审计项目人员进行专业领域的培训，而是注重审计人员的自我提升，加强审计人员的学习，着力培养复合型人才。

3.大数据：未来需强化多元化多边化的大数据审计分析，逐步推进大数据审计的发展进度，健全政策内容信息数据的共享机制与加强数据比对分析。

4.评价体系：建立公共政策审计科学评价体系，既要使各项评价指标动态健全跟进，又要不仅仅局限于审计执行效果的评估，加强公共政策审计全过程的跟踪审计。将部门内审与社会委托结合，双向监督，亦可建立起审计机关与立法和政策制定机关的沟通机制，确保审计评估结果的准确性。

5.制度与方法：可采取建立制度政策池等措施，提高审计工作效率。完善法规，充分运用新技术，提升审计的技术方法，落实对应法律法规的制定。也可将公共政策审计的切入点由差错纠弊转为政策分析，促进政策回应，结合国家重大方针政策初步探索战略审计，促进战略管理。

五、问题及其对策分析

（一）现行审计如何适应公共政策审计

进一步完善机构设置。现代审计主要是对财政财务收支的真实合法性进行审计，起到了对经营管理活动的有效协调作用。为了对政府政策的价值与效果进行评价，现代审计必须与公共政策审计的需求相适应，首先便要在公共政策审计主体的机构设置方面有着更进一步的转型与创新。

公共政策审计机构设置的不足之处主要在以下三点：（1）审计机关的独立性有待提高。现有的审计是对政府的经济活动进行监督，而不是对政府制定出台与实施政策的工作进行评估，审计机关并非独立的政策评估组织，意味着专有的公共政策审计机构的匮乏。所以公共政策的评估主体为国家审计机关，地方审计机关隶属于本级人民政府的现状便会约束着地方审计机关对地方政府的评估工作，影响着审计结果的客观公正性，从而不能达到公共政策审计的目的。（2）科室间条块分明，综合评估能力较弱。我国现如今的审计部门是根据审计项目的不同来以对象进行划分的，职能区分明确，分工运作十分严谨。但公共政策审计工作相比于传统审计工作具有着范围广、时间长、环节多的本质特征，条块分割明显使得公共政策审计的难度倍增。同时，公共政策审计在面对如建设施工政策、教育医疗政策等不同性质的专业政策的情况下，部门的纵向划分过多只会降低机构整体运作效率，使得公共政策审计的评估能力欠缺，对政策的及时跟踪不能高效完成。（3）部门间权力交叉，评估责任难以明确。审计工作向公共政策审计工作过渡的阻碍中有相当大的一部分来源于其他权力主体的制约。公共政策审计机构在行使对政府的监督权的过程中，政党、人大、司法机关、监察委等具有一定部分重合权力的部门可能会对公共政策审计工作加以干涉，或是使政策评估结果的获取工作向其他部门的优先事务作出让步。

审计要想适应公共政策审计的需求，在机构设置方面就应该完成从单一内部评估主体向多元化外部评估主体的升级转变。审计对账面进行核算，对财政文件进行审查，都仅仅是政府机构内部的审计工作，讲究的是内部评估主体的机构完善。而公共政策审计的需求恰恰在于国家审计机关下设内部机构的职能不仅仅只是对政府日常事务、经济活动的监督，更是对政府在制定出台政策的全过程持续跟进、评估效果。

公共政策审计的发展是建立在绩效管理基础之上。我国开展绩效审计的时间比西方晚，基础理论相对欠缺，以绩效审计为基础不断发展的政策审计在我国仍处于萌芽阶段，受关注程度与受重视程度普遍较低，政府官员与政府工作人员对此知之甚少，要将现有审计机关与公共政策审计机关区分开的意识也相对薄弱。推行公共政策审计，完善政策审计部门保障体制，不仅仅是国家审计机关与各级行政主管部门的努力，更需要社会各界都参与进来。

对于现行审计适应公共政策审计的路径作出以下建议：（1）设立独立机构，减少资源依附。长远看来，为保证公共政策审计的客观公正性，地方各级审计机关的设立需独立区分于一般政府部门，遵从公共政策审计机关与地方政府关系的特殊性，使地方审计机关直接隶属于国家审计署，而不必向地方政府报告工作，从而实现由地方审计机关监督地方政府工作的目的。对现有的政府内部审计机关，在保障其监督政府活动权利职能的同时，应在机构编制、经费预算使用等方面强化上级审计机关对地方审计机关的领导，使地方审计机关对地方政府行政部门的资源依附度降低。（2）实现联合监督，突破科室壁垒。公共政策审计不再像旧有审计模式那样与其他部门交流有限，而是需要与政策制定全过程涉及的多方主体加强沟通，联动合作。为更好地对应公共政策审计的发展，可在权力交叉的情况下设立专项委员会，由审计人员与其他监督机构共同组成，开展联合监督工作，确保政策评估工作的及时有效性。同时，为进一步促使现代审计向公共政策审计的转型，在政府内部应做到上下级审计机关的资源、职能分配重新整合，对审计机构的人员配备应以政策性质的不同为依据，对不同的专业性政策进行评估，可设立对应的技术性部门，引入专业性人才，使公共政策审计部门的政策评估能力趋于多元化、多边化。（3）完善法律法规，加强机构保障。为使得政策审计工作顺利开展，需为审计机关的部门设置提供更加完善的法律法规。出台相应法规，明确公共政策评估主体对政府工作的审计权限，与其他监督机构的单一权限作出区分界定，避免出现交叉。同时建立健全的机构问责机制，加强审计机关对政府的监督权力，提高政策执行过程中审计工作的优先级。（4）推行多元共治，提倡多方参与。对审计的创新升级，应积极探求现有审计机关与其他审计机构的共同协作模式。一方面，可举办专家研讨会，促使学界加大对公共政策审计的研究力度，成立相关的学术型组织，以理论基础推动侧重经济活动合法合规性的现代审计向侧重政府绩效的公共政策审计转型。另一方面，可就不同类政策的审计结果召开市民听证会，提高公众参与度，以多方主体的参与使得审计机构通过获取综合性意见，及时对政府政策进行纠偏，使政策的预期效果与制定政策的目标更贴近民意。

（二）加快创新制度与方法

在我国，公共政策审计是一个新出现的概念，现有的制度与方法基础无法与公共政策审计工作相匹配，所以这就需要有一套规范的审计制度以及法律法规来保障前期准备工作的实施。需要有制度的规范以及法律法规来保障审前的调查完善与审前审计人员对政策的深入了解。公共政策审计的审计对象覆盖了政策制定的整个过程。而在政策的制定工作中，需要在制定前，制定过程中以及实施阶段给予长期、大量、广泛的反馈。这样一个艰巨的跟踪工作需要由政府组织专门的人员来进行，这会耗费大量的人力物力资源，因此需要制度与方法作为基础提供支持。如果没有制度与方法的支持，那么审计人员的权力就无法得到落实，审计过程必然不够高效，数据的支撑也会显得薄弱。

公共政策审计是在绩效审计的基础上提出的，所以他和政策绩效审计一样，都非常重视工作组织的建立和法规健全。但现行的公共政策审计运行机制还存在一些问题和不足：在计划、委托及对象库构建机制方面，计划制定思路原则的科学性以及项目立项标准的科学性比较重要，但审计机关在这方面的自主性、针对性、还有及时性存在不足；在审计委托机制、审计委托相关法律的健全性、审计委托权限划分的清晰性、审计委托管理信息系统的全面性上都还有所欠缺；在信息反馈机制方面，公共政策审计执行过程中对工作报告的内容格式与要求还未规范化、具体化，说明审计全覆盖执行效果的报告内容无统一规定；在审计全覆盖效果评价机制方面，当前公共政策审计执行效果审计的具体考核指标的确立还有待完善。

因此现如今审计应该如何应对和适应公共政策审计，在制度和方法方面，可提供如下对策：

1.建立一套规范的公共政策审计流程，通过此流程规范审计工作，很大程度上可以使审计人员从容应对公共政策审计。

2.尽快完善法规，健全相关机制、法律以及权限划分制定，落实审计人员权力。作为审计的分支，公共政策审计有其特殊之处，所以应该有相应的法律法规来保障其工作过程。

3.建立审计机关和政策制定机构常建性沟通机制。可以从一定角度为审计人员审前提供数据资料，更加了解被审政策，为审计工作提供了便利。

4.对公共政策审计执行过程中对工作报告的内容格式与要求规范化、具体化。提高审计信息反馈的准确性。

5.举办专家研讨会，促使学界加大对公共政策审计的理论研究力度，成立相关的学术型组织，以理论基础推动侧重经济效益的传统审计向侧重政府绩效的公共政策审计转型，以适应公共政策审计。

（三）如何提高公共政策审计的效率

充分利用大数据系统。我们当今社会正在经历由大数据及其技术的应用带来了新一轮的政府治理变革创新，智慧政府则是大数据时代政府治理变革的重要目标，因此地方智慧政府的发展能够有效地反映出当地的大数据的发展应用情况。而公共政策审计的发展也离不开互联网技术的革新与大数据的普及。随着公共政策审计的持续发展，海量数据获取、存储与处理方法给审计工作带来了机遇和挑战。挑战在于，如今很多被审计单位提供的数据量，不仅包含最基层的微观数据，而且包含反映整体的宏观数据，组成越来越庞大复杂的海量数据，审计工作如果不顺势而为、与时俱进地开展大数据分析，将寸步难行。机遇在于，这些海量数据可以极大地扩展我们的审计视野和监督深度，使审计全覆盖在广度和深度上取得突破性跨越性的提升成为可能。①因此，大数据对提高公共政策审计的效率具有极大的促进作用。

我们小组根据前几个季度的调研成果，通过对北京、上海、杭州、苏州和南京这五座城市进行智慧政府发展现状的分析以及对南京市从事审计工作的公职人员进行有关公共政策审计了解程度的调查，我们发现：北京和上海作为调查对象中的一线城市，其智慧政府发展情况较好，基本已经做到了成形阶段，而其余三个在2019年入围的新一线城市中，杭州的智慧政府情况发展较好，始终走在全国前列。但是南京和苏州这两座城市的智慧政府的发展则还处于初级阶段，还存在较多问题。并且在对向审计人员发放的问卷调查的反馈进行整理时发现，有近五分之一的审计工作人员基本不了解公共政策审计这一概念。

因此，通过以上对地区智慧政府视角下的公共政策审计发展的评估，我们可以得出结论，那就是目前江苏省的大数据应用及发展情况相比较其他一线城市与新一线城市来说，发展较为缓慢，大数据应用不足。

对于江苏省大数据发展不足的原因，我们可以通过与其他城市的对比来找出其存在的问题。首先将北京，上海与江苏地区进行比较我们可以发现，我国大数据产业集聚区主要位于经济比较发达的地区，北京、上海作为一直以来的一线城市，拥有知名互联网及技术企业、高端科技人才、国家强有力政策支撑等良好的信息技术产业发展基础，形成了比较完整的产业生态，且产业规模仍在不断扩大。因此，当大数据开始普及时，一线城市必定会先于其他城市进行发展，而南京，苏州等地作为2019年刚刚纳入的新一线城市，其大数据的发展时间固然没有北京上海等地发展时间长，并且这些一线地区相比江苏来说，有着更多更好的互联网企业的支持，因此江苏的大数据发展落后于一线城市。其次，我们将新一线城市中大数据发展较好的浙江省与江苏省进行比较，近年来，在智慧城市建设上，浙江始终走在全国前列。如覆盖面广的移动支付、新颖的在线医疗模式、创新的物流运输模式，都受到较大关注。与江苏省相比，浙江在完善了政务网以及公共服务在线处理这些基本技术之后，便积极进行其余便民产业的大数据化，并且不断进行创新，其省会城市杭州还积极运用“互联网+物联网+大数据”手段，依托“数字化城管”、视频监控等技术建立了数据大脑。同时，作为阿里巴巴的故乡，阿里云为杭州提供大数据、人工智能技术支撑，从而更加稳固了数据大脑的良好运行。而江苏在发展完与大数据有关的基础方面之后，便还是在不断改良这些基础建设，并没有将大数据开展其他项目中。

综上所述，江苏省大数据发展应用不足的原因主要是发展晚，缺少强力互联网企业的支持以及没有积极针对大数据进行创新。因此，我们应该向一线城市中已经将大数据运用的非常全面稳定的城市及省份学习，了解他们是如何一步步准备及进行的，对于他们取得的进步，我们应该不断组织学习，结合江苏实际情况进行改进，对于他们以前发展过程中的一些失误，我们应该谨慎判断，尽量避免这些失误，争取尽快跟紧一线城市大数据发展的脚步。缩短与一线城市大数据发展距离，离不开外资和先进技术的引进，这就需要政府利用其权利和政策，积极与一些拥有高新技术的企业进行联系，以达到将高新技术运用到政务当中的目的。在努力缩短与一线城市大数据发展距离的同时，我们也要对于大数据可能覆盖到的事项进行创新，要将大数据运用到便民事项当中，不仅是加强政务处理的效率，更要加强协同办公，行政执法智能化，智慧决策等涉及到政府对城市日常管理的事项。

除了对大数据的应用，尽快完善法律法规以及权限划分制定，落实审计人员权利；简化审计机关关于经费预算使用的审批程序，使审计能实时跟进政策推行工作：对公共政策审计部门中的技术性部门给予高于传统审计部门的决策优先级，在对施工政策、教育医疗政策等各类专业性政策的审计工作中力求更科学地整合利用部门资源，这些方法都可以有效提高公共政策审计的效率。因此，对于提高公共政策审计，政府部门应该主要加强大数据的应用，不断提高互联网技术，不断创新，使得其运用到更多领域中去，除此之外，还应结合当地具体情况，完善法律法规及政策，使之与大数据技术相配合，让公共政策审计的效率得到保证与提高。

（四）如何拓展公共政策审计的领域和范围

1.全面提高人员素质。审计人员的自身素质对于拓宽公共政策审计的领域和范围有着重要的意义。公共政策审计与传统的绩效相比，主要区别在于，公共政策审计最重要的一个步骤是审前的研究和审计计划的制定，审计的对象和内容、方法和程序以及效率和效果，这些都是在审计前需要完成的研究与分析，而不是在审计过程中同步推进的。审计人员需要在审计前做审计计划的时候就应该研究到位的，包括对政策本身的理解，对政策实施环境的调查等，只有审计人员的研究和分析到位了，才知道真正了解审计政策的作用和影响。审计人员的审计内容、审计问题假设和半结构式建议都应该是审计前要初步设计好的，而不是审计过程中才做的。因此审计人员的自身素质对于拓宽公共政策审计的领域和范围有着重要的意义。

目前审计部门对复合型人才的缺乏主要原因有三：（1）高校对于审计专业学生的人才培养方案具有局限性。高校教育更多聚焦于审计技能的培养，而忽略了在审计逐渐实现全覆盖的环境中，审计人员更应该注重各行业的深入研究，其中对于政府审计而言，公共部门与公共政策的深入了解尤为重要。但高校学生正是缺少了这一重要的课堂，使得审计行业难出复合型人才，除了专业技能，自身的综合素质不够过硬。（2）政府部门的人员培训缺少专门性。对于公共政策审计这项新生而独特的审计类型，很多区域和城市的审计单位还未设立专门的部门划分，这使人员的培训缺少了专门性和针对性。（3）从理论到实践的转化过程需要时间。很多审计人员从高校进入政府部门其实完成的是从理论到实践的转化，而公共政策审计作为新生的审计类型，学术理论尚且匮乏，实践经验和人才积累又更加缺少。

为有效拓展公共政策审计的领域与范围，我们对人员素质的全面提升提出以下三点建议：（1）从高校的角度来看，高校应与时俱进，顺应时代和环境的变化更新人才培养方案。尽快增设行业研究相关课程，针对政府审计学科，除了培养最基本的审计技能，更要重点发展高校学生的公共管理的思维与眼界，使审计人才在高校学习中初步理解公共政策等公共管理的环境背景和作用影响，为政府审计部门培养复合型人才。（2）从政府部门的角度来看，审计部门的人员培训应该更加注重审计人员的自我提升，着力培养复合型人才。对于公共政策审计组的成员应引入政策分析等帮助审计人员理解政策环境和影响。（3）从理论与实践的结合来看，学术界应该更多关注新生领域的研究，贡献更多的研究成果，为实践提供理论指导；审计人员应在学习相关知识后对理论进行实践性的证实与证伪，从而倒逼学术研究的进步。双方互相促进，共同进步，加快公共政策审计体系的建立与完善。

2.建立主动审计新思路。随着公共政策审计效率的不断提高，审计理念也应与时俱进，化被动为主动，追求改变与创新。审计单位应将以事后结算、完成任务为主的被动审计向事前事中追踪、自发行动的主动审计进行转变。从被动转为主动的审计理念，并不需要惊涛骇浪的改革，主要是理念的革新。审计人员需要拥有“积极解决问题”的意识和态度，才能顺利建立起主动申请审计的新局面。正确处理好审计部门与各部门之间的关系，转变新型审计模式，最终一定能达成和谐良好的审计工作环境。

对于建立主动审计新思路我们主要提出以下方案：（1）配套更新审计人员的考核与评估方法。在现有的审计人员考核与评估发方法的基础下，将主动与被动审计进行合法合理的划分，在物质与精神层面给予主动审计以奖励措施，鼓励审计人员主动申请审计活动。（2）建立独立和积极的审计部门文化。在为人民服务的宗旨不变的情况下，建设具有审计特色的部门文化，如独立与积极。独立于政府机关的其他部门，积极为解决问题、提供优质服务寻求途径。

改变审计观念，在注重服务上下工夫。要让审计单位贯彻为人民服务的共同目标。只有建立在共同的目标取向、寓服务于审计监督之中，才是新形势下审计需要的理念与思路。

（五）公共政策审计的成果如何服务于国家治理

1.健全评价与监督体系。公共政策的评价标准很难界定的原因主要在于三方面。一方面公共政策是指政府为了解决社会公共问题，在对社会公共利益进行选择、分配和落实过程中制定的行为准则，一般来说不会与法律相违背，因此对于公共政策的评价，从某种角度来说就是看做出的分配是否为最优解，这就导致不同的主体由于所处立场的不同，对于同一个公共政策的评价往往不同，没有绝对对与错的评价标准；二是审计机关的独立性较低，这是由于当前行政型审计体制决定的，我国审计机关是政府部门，政策的执行也是由其他政府部门进行，中央政府，地方政府，人民群众的利益与期望不同，审计机关很难在公共政策审计的过程中保持较高的独立性，这也造成我国公共政策审计的内外环境达不到美国等公共政策审计评价体系发达程度的原因；第三，公共政策审计需要的资源过多，审计资源的有限和审计项目的数量之间的矛盾在审计全覆盖的理念提出后日渐突出，公共政策审计作为一个新兴的政府审计形式，目前对于其投入的资源是不足的，包括财力和人力的投入，而且公共政策审计对于审计人员的要求较高，审计人员首先应当对于各种政策的制定有非常高的理解力，与传统的审计人员主要对于执行过程的监督有所不同，因此审计人员的培养也需要大量的资源支持。

关于公共政策审计的评价体系我认为可以基于平衡记分卡（BSC）建立，BSC是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿于1992年发明的一种绩效管理和绩效考核的工具。1990年代初，美国诺顿研究所主持并完成的“未来组织绩效衡量方法”研究计划。该计划最初的动机是认为现有的以财务会计计量为基础的绩效计量方法变得越来越模糊，目的在于找出超越传统以财务计量为主的绩效衡量模式，以使组织的“战略”能够转变为“行动”。该研究包括制造业、服务业、重工业和技术行业的公司。通过研究到实践，平衡计分卡终于成为一个战略实施的工具，将公司的战略落实到可操作的目标、衡量指标和目标值上。

BSC最显著的特点是绩效评价与组织战略相结合。为了达成目标，BSC对目标进行拆解，可概括为“确定目标——从哪些方面实现目标——实现目标的关键——绩效评价——反馈”逐层递进，从而使绩效考核与战略目标结合。

套入公共政策审计来说，BSC体系的出发点“战略目标”就是维护公共权益，完善国家治理。原本企业中委托人对代理人的要求是盈利能力最大化，而在公共政策审计中，政府部门代表的是公共利益，它的目标则变为是争取社会利益最大化，而非盈利。公众虽然是公共资源的所有人，但是对于公共资源的监督力确几乎没有。

2.拓宽成果应用领域。公共政策审计切入点由纠错改为政策分析，促进政策应对，结合国家重大方针政策初步探索战略审计，促进战略管理，扩大审计领域。

（1）设立对应的技术性部门，引入专业性人才，使公共政策审计部门的政策评估能力趋于多元化、多边化提升。

（2）出台并完善更多的公共政策审计法律法规，明确审计机关对各类专业性政策的评估权限，使审计工作不拘泥于传统的财务核算与账面比对。

（3）充分运用信息技术，完善审计智库资源。

数据完备的数据库，可提供各种案例，借用大数据进行各种复杂政策分析，一定程度上能扩大公共政策审计的范围。

同时，为了加强各部门之间的沟通，建立了一个有效的信息交流平台。公共政策的审计本质上是通过开展审计活动，防止公共政策在运行 过程中出现偏差，其中涉及很多的参与主体，需要审计机关和人员做好充分的沟通交流：①审计机关和政策制定部门的沟通。审计人员应当充分了解政策制定的初衷、过程、目的，对公共政策有宏观性的把握。审计机构与政策执行部门之间的沟通。该环节是影响政策执行效果的关键，审计人员应当充分了解公共政策的实施过程、遇到的困难、产生的效果等内容，快速把握正常运行中可能存在的问题。审计机构与公众之间的沟通。公众是公共政策的对象，决策者希望通过政策实现既定目标。这些目标是否没有实现，效果如何，是否符合群众要求等一系列问题，都可以通过群众的声音反映出来。

六、结论

通过将所有的问卷调查回收整理以及对访谈记录做以分析，我们小组最终得出结论，公共政策审计的难点主要在现行审计对公共政策审计的适应、公共政策审计效率的提高、公共政策审计领域和范围的拓展以及公共政策审计服务于国家治理的成果应用。而学术认知与实践认知存在较大差异。因此学术界应该更多关注新生领域的研究，贡献更多的研究成果，为实践提供理论指导；审计人员应在学习相关知识后对理论进行实践性的证实与证伪，从而倒逼学术研究的进步。双方互相促进，共同进步，加快公共政策审计体系的建立与完善。

注释：

①《关于大数据助推审计全覆盖的几点思考》-杨爱梅-2015.5.13.