高分城市精细化管理遥感应用示范系统项目管理实践和体会

文｜住房和城乡建设部遥感应用中心 张宁 胡淼 陈新宇

1 概述

高分辨率对地观测系统重大专项（简称高分专项）是《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中确定的16 个重大专项之一，国防科技局负责专项组织和管理，国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部等十余部委作为专项领导小组成员单位共同参与。高分城市精细化管理遥感应用示范系统是高分专项民用部分的行业应用示范项目之一，由住房和城乡建设部负责实施，2011-2012年实施先期攻关项目，2013-2017年实施一期项目。

高分城市精细化管理遥感应用示范系统一期项目从基础信息产品生产到示范应用，安排了建设、科研、示范三方面任务，主要完成了行业遥感信息产品生产平台建设、全国遥感基准影像库建设、关键技术研发、产品示范应用和验证等工作。住房和城乡建设部遥感应用中心是该项目承研单位，目前该项目已顺利通过财务审计和各系统分项验收，即将开展总验收。总结高分专项先期攻关和一期项目科研项目管理经验，可以为高分后续阶段项目以及国防科工类科研项目的实施提供借鉴。

2 高分专项项目管理特点

国防科研管理项目具备高科技性、时效性、跨学科综合性、全国大协作性、资源有限性、复杂艰巨性特点，与国家科技部组织实施的其他科技重大专项和重点研发计划项目在立项过程、管理办法、管理重点、验收考核等方面都有较大差别，主要体现在以下方面。

（1）立项过程

高分专项实施之初由总工程师系统组织编制专项实施方案和应用系统研制总要求，每个行业部门分配有应用系统建设任务。在实施的每个节点，行业部门根据应用系统实施方案组织编制《项目建设书（代可行性研究报告）》，上报国防科工局。国防科工局委托咨询机构开展方案可行性评估，行业部门调整优化项目方案。通过评估后，国防科工局联合财政部批复立项。

（2）管理办法

高分专项管理办法主要有：《民用航天科研项目管理暂行办法》(科工一司〔2010〕828 号)、《民用航天技术预先研究项目管理实施细则》(科工一司〔2012〕361号)、《民用航天科研工程管理实施细则》（科工一司〔2012〕363 号）、《国防科工局科研项目管理办法》（科工技〔2012〕34 号）、《国防科技工业科研经费管理暂行办法》（财防〔2008〕11 号）等。

（3）管理重点

一是参与单位组织管理。高分专项应用系统具有子系统多、参与单位多、单位性质多样等特点，高分城市精细化管理遥感应用示范系统一期项目共有承研、参研、招标中标、外协等几十家单位，在项目实施过程中做好对相关单位的协调管理成为项目管理的重点之一。

二是实施过程管理。高分专项实施实行节点控制和里程碑考核。每年6月份上报项目实施进展情况、经费使用情况、存在的问题及解决措施建议等；每年12月份上报下一年度科研计划和经费计划；实施中期开展任务和财务的监督检查。该类项目涉及学科广泛且多学科交叉，科研成果类型复杂，形式多样。

三是经费管理。高分专项实行国防科技工业科研经费管理办法，实行预算管理制度，由承研单位负责按年编报预算和管理经费，采用零余额账户进行管理。大额专用费需要公开招标，设计费和外协费的委托需要进行询价。

（4）验收考核

项目依据《国防科技工业固定资产投资项目竣工验收工作准则》进行逐级验收，承研单位分别完成外协任务、招标任务和参研任务验收后，提请财务审计，完成审计后由行业主管部门组织开展项目预验收，并向国防科工局提交验收申请，进行正式验收。

3 高分城市精细化管理遥感应用示范系统项目管理实践

住房和城乡建设部遥感应用中心在实施高分项目之前，并没有国防科工类科研项目管理经验，存在着人员少、任务重、管理新等困难。项目组通过加强对高分专项相关管理办法的认真学习，在实践中探索出一套较为科学、高效的项目管理方法。通过计划、组织、控制、评估等手段加强项目全过程管理，把管理重点放在了人才队伍建设、过程严格管理、经费精细管理、应用信息手段加强管理等方面，通过扎实工作来推动项目的有序实施。

（1）精心组织建立项目管理体系

住房和城乡建设部在实施高分专项伊始，就发布了《关于成立城市精细化管理高分专项应用示范系统项目领导小组、办公室、专家组的通知》（建办科〔2011〕17号），成立了项目领导小组、项目办公室和专家组，由分管副部长担任领导小组组长。领导小组负责审定项目阶段目标、组织协调相关资源、集体协商重大事项、检查项目实施情况，项目办公室负责项目的具体实施及日常管理，专家组负责对课题研究内容、技术路线把关。项目办公室编制了《项目管理暂行办法》，构建合理的人力资源配置和专项团队，建立强矩阵式项目管理组织结构，将所有参研人员划分成技术小组、管理小组、数据小组等多功能团队。

（2）实施过程加强监督管理和质量管控

项目办公室注重把控项目实施的关键环节质量。一是加强对各单位专用费招标、设计费和外协费委托进行前置监管，保证资金使用合规安全；二是加强计划管理，通过月度例会、季度检查、年度成果评审等方式，扎实推进项目按计划实施；三是配合做好监督检查，定期向主管司局汇报项目研究进展、预算执行情况，每年向国防科工局重大专项工程中心报送年度计划完成情况，项目实施中接受国防科工局的任务、财务等多次监督检查；四是加强成果质量管理，对各子系统和各类专题产品制定了详细的质量标准，通过第三方检测和示范验证推动产品质量全面达标。

（3）财务资金管理

资金管理为项目管理中最为重要的部分之一，本项目根据《国防科技工业科研经费管理暂行办法》制定财务管理细则，落实各单位确定专职人员管理资金使用，并通过参加高分专项财务培训、邀请财务专家讲课等方式提高专职人员管理技能。由专职人员负责编报和执行科研经费预算，严格核定科研项目成本开支范围，每季度编报科研经费使用报告。本项目在2015年底原定研究结束时，尚有400 多万结余经费，依照高分专项管理规定，项目组提出项目调整申请，将结余经费使用到新增任务中。2018年项目最终审计时，项目经费执行率达到99.6%，实现了任务和资金匹配完成的圆满结果。

（4）应用信息系统加强项目管理

信息化项目需要信息化管理手段，本项目在实施过程中根据项目管理特点研发了专项科研管理信息系统，实现从项目立项、计划、质量控制、财务经费到项目验收的信息化管理。系统的主要功能界面见下图。

图1 立项管理界面

图2 项目经费管理界面

图3 项目成果管理界面

5 实施成效

通过上述管理措施，确保项目有序高效推进，按时完成了批复研究内容，顺利通过国防科工局重大专项工程中心组织的历次检查和审计，并取得了丰硕的成果。住房和城乡建设部遥感应用中心建成了由20多台高性能服务器、500T 大容量数据存储、一批高效率数据处理工具和千兆带宽数据传输网络等组成的高水平行业遥感数据机房，累计接收和处理国产1 米、2 米高分辨率卫星数据5 万多景（超过3 千万km2），基本实现全国城市全域2 米分辨率和中心城区1 米分辨率1年覆盖1-2 次的数据获取能力；在行业示范应用中，提升了城乡规划编制和审批水平、城市精细化管理水平，增强了城乡和风景名胜区违法建设查处力度，推动了行业空间信息应用发展。

6 经验和体会

住房和城乡建设部已组织实施了高分专项两个项目，部遥感应用中心、信息中心等单位从不熟悉到奋起直追，通过学习和实践，探索出一套细化组织体系、加强里程碑考核、应用信息管理手段等行之有效的高分项目管理办法。今后住房和城乡建设部还将继续实施高分专项和其他国防科工类科研项目，这套在实践中总结的管理办法势必还会继续发挥作用，其他刚开始承担国防科工类科研项目的团队也可从中学到一些有用经验。