日本公平竞争审查制度及对我国借鉴意义简析

楼淼苗

摘 要：自2017年公平竞争审查制度相关指导性文件出台以来，中国在公平竞争审查制度上一直不断总结经验并推陈出新。通过对竞争政策发展与我国相似的日本的竞争评估制度的分析，发现日本竞争评估模式主要是先由政策制定机关自行评估再由公正交易委员会对评估状况进行审核，该模式具有高效但易敷衍的特点。鉴于我国实际，可采取在此基础上加强竞争执法机构的监督、执行权力，引入司法监督等措施，以完善我国的公平竞争审查制度。

关键词：公平竞争审查;日本竞争评估;启示意义

中图分类号：D912.294        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）16-0198-02

一、引言

竞争评估即公平竞争审查是指，竞争主管机构通过分析、评价现行及即将出台的政策已经或可能将会产生的竞争影响，提出评估意见，以使政策既不妨碍达成该政策及法律提出的目标，又将对竞争的损害降低至最小的制度。自澳大利亚引入竞争评估制度以清理妨碍公平竞争的存量政策后，其他欧美国家及亚洲地区的日本、韩国也相继引入。已建立公平竞争审查制度的国家与地区，主要从指导性文件的制定出台与该制度规范的内容、程序与后果等方面进行规制。

在《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）出台后，国家发改委等五部门在2017年10月23日联合印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》）。2018年1月9日，发改委在价格监督检查与反垄断局下设立公平竞争审查处，将政策落于实践，以此统筹协调和指导承办公平竞争审查工作。

虽然初衷上有正当目的，但我国政府在较长时期内对经济社会实施的管制，在实践中的确影响了竞争机制的正常发挥。中共十八届三中全会提出，“发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用。”四中全会提出，“当下经济制度要适应经济发展的新常态，就要创新宏观调控的思路和方式。”随着《意见》的出台，更见我国在一直持续争议的经济转型过程中竞争政策与产业政策之间，确立了前者的优先地位。

作为“政府管制”与“市场机制”之间的平衡点，競争政策无疑是适应经济发展新常态、清减政府不合理干预竞争行为即行政垄断的有效举措。公平竞争审查制度作为国家基础性经济政策贯彻落实的途径，在《意见》印发后，国务院各部门均已建立审查机制，对新出台的政策措施进行审查;各省积极印发实施方案，市县政府在省政府指导下着手落实，取得了阶段性的成效。

但在实施过程中也暴露出一些问题。一些政府部门由于观念陈旧、能力不足，未能及时有效地认识到竞争审查制度的重要性。例如2018年国家发改委公布的深圳药品GPO采购案中，地方政府部门在出台相关政策时偏重考虑行业管理的需求，对市场竞争的考虑不够，导致在其遴选要求实质上排除了除全药网之外所有参与遴选的药品经营企业的竞争可能性，难以真正推动深圳GPO建设，反而带来负面影响。

基于前述问题，国家发改委会同有关部门研究制定了《实施细则》，以此推进各界对公平竞争审查制度的理解;进一步明确审查机制和程序、强化监督问责，有效地解决审查不力不能等问题;总结在实践中形成的有效经验做法，细化在各个方面进行的有益探索，推动公平竞争审查制度这项新的制度本身在实践中不断完善。而本文则将对在竞争政策发展上与我国相似的日本竞争评估制度进行介绍，从中总结出对我国完善发展公平竞争审查制度有益的经验。

二、日本竞争评估制度

日本的资本主义市场经济体制具有政府主导的特点，从二战后经济复兴开始，行政垄断便涉及日本各行各业。自英美等国出现小政府、民营化及减少政府干预思潮以来，日本政府也开始改革，提出“原则上自由化，规制作为例外”的缓和改革原则。20世纪70年代的《许可、批准等整顿的合理化建议》取消或简化了1 000多项审批，20世纪80年代的《放宽限制的推进纲要》中再次废除大批管制事宜。

日本在2010年4月正式确立起竞争评估制度，目前形成了政策制定机关自我审查，再由日本公正交易委员会（JFTC）对审查结果进行评估的模式。JFTC在新增或修改存量规制时，认为应探讨多种对策，尽可能采用竞争限制效果最小化的政策。此外，日本在2013年对《独占禁止法》修改中，废止了实行八年的公正交易委员会审判制度，规定对JFTC的行政处分不服的，可向东京裁判所起诉，并可逐级上诉至最高裁判所，开始将司法力量引入公平竞争审查制度。

在具体执行中，日本总务省基于OECD的《竞争评估工具书》，与JFTC共同制定了竞争评估核对清单，并由JFTC制作和发放相关说明手册，开办说明会。该核对清单主要分为规制所影响的竞争市场，以及规制本身所产生的影响两个部分。本文的重点主要在第二部分，该部分主要通过三个方面评估，即规制是否直接或间接地限制经营者数量，是否限制经营者的竞争活动，是否减少经营者的竞争激励。

林仲豪曾提出“路径依赖性”概念，认为日本行政垄断规制由日本特定的历史和自然条件决定，由此考虑到我国也因长期的计划经济体制、高度集中管理而产生政府不合理地过度干预市场，中日两国在行政垄断规制上均对政府政策具有依赖性，日本多年来的缓和推进改革对我国的政策制定颇具启示意义。

三、对我国的启示意义

我国此前受到产业政策优先论影响，并不重视竞争政策，而我国的企业建设与国企改革也深受计划经济影响，在当前转变的过程中，更需要结合他国已有的类似经验来平衡竞争政策机制。日本的竞争评估模式可概括为先由政策制定部门按照核对清单自行评估，再由JFTC对评估状况进行审核。这样的做法有利于在政策制定初期就能对可能出现的影响竞争的问题进行考虑，但也会存在政策制定者对核对清单敷衍了事的弊端。

我国现阶段不论是存量还是增量政策，数量和种类都极其庞杂，但竞争执法机构的资源、精力与经验有限。因此，日本的先自我评估再机构审核的制度设计对我国有相当的借鉴意义，可以避免政策出台需要进行两次甚至多次审查导致政府行政效率下降的问题。但为了避免出现前文所述政策制定机关敷衍了事的弊端，国家可通过出台相关文件赋予执法机构更强的监督职能来增强其执行力，也可借鉴日本引入司法监督的做法，让法院成为公平竞争的最后一道防线。

参考文献：

[1]  林仲豪.日本行政垄断规制改革及启示[J].经济问题，2017，（12）：54-56.

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