从税务部门的角度探析“营改增”后的征管风险

亓莹

摘 要：客观地从税源、发票风险、信息不对称、征管方式不完善等几个方面阐述后“营改增”时期税收征管风险加剧的表现，并从政策制度设计不完善等方面来分析原因。最后，从完善税收政策、加强风险管控、推动涉税信息共享机制建设、依托信息化大数据平台，构建风险防控体系等方面提出相应的建议。

关键词：“营改增”;税收增管风险;征管建议

中图分类号：F812.42        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）16-0054-04

一、后“营改增”时期税收征管风险加剧

（一）“营改增”税率引发税收征管风险

“营改增”后我国税务率增加到五档，再加上小规模纳税人3%的征税率，税率复杂化不符合税收中性的基本原则，在管理过程中容易引发制度风险。首先，“营改增”影响了企业的现金流，企业在销售环节和抵扣环节所缴纳的增值税税率不同，进而对一般纳税人销项和进项产生影响，使得部分企业出现无税扣税、高征低扣的情况，对他们现金的流动产生了限制，增加了企业的运营风险。其次，阻碍了产业之间的融合。例如在“营改增”中，整个交通运输业都按照11%的税率征税。但是，交通运输业有着密切关系的仓储服务、海运运输代理服务等却都属于现代服务业，实行的是6%的税率。事实上，两者具有很强的相关性和融合度，企业分别来核算会带来负面影响。

（二）税源管控风险不断加大

1.税源管控缺失加剧，监管风险加大。“营改增”全面推开后，涉改的企业数量大幅增加、相关的涉税业务越来越复杂，税务机关的税源管理面临着新的挑战。如果缺乏有效的税源管控，税源流失现象将会不断加剧。在具体的征管中，由于建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大新近的“营改增”行业，企业本身的经营结构和内部运营管理结构就相对复杂，企业之间的经营模式、管理模式、财务运行模式都存在一定的差异。以建筑业为例，企业的经营业态就包括分包、清包、转包、挂靠经营等模式;生活服务业中的行业细分多样，行业之间、企业之间都有自己相对独立的经营模式、财务核算方法。税务机关在征管过程中需要根据行业的不同特点进行细化分类，差异化征管。在具体实践中，我们以公路货物运输业为例进行分析。因为公路货物运输分布面广，时间上的机动性较大，可以实现运输直达，运送速度快等优势，公路运输资金周转快、技术易掌握等特点。但消费者接受客运服务后，基本不会主动要求开具发票。在结算上，普遍采用现金结算方式，除非货主要求开局大额的运输发票，公路货运的纳税人基本不会办理税务登记证，税务机关对其根本无法进行有效监管。此外，从事公路货运的车辆监管难度较大，由于车辆流动性较大，经常会有本地纳税人长期在外地经营公路货运逃避税务局的监管。从事本地货运的车辆，也存在“回程收入”，司機在完成单方向货运行为后，一般会在返回途中寻找顺路业务，以取得收入，企业一般不会将此类隐蔽性较强的收入计入营业收入，一旦发现企业存在此类收入，由于其存在收入不确定，税务局也很难调查取证。

2.发票管理风险加大，后续管理问题突出。在发票的管理实践中，纳税人在开具发票时常出现不规范的行为，表现为随意作废和随意开红字发票、填写内容不全、开具经营范围以外的发票等不规范行为，税务部门核实发票真实性的难度不断加大，发票后续管理问题更加突出。在现阶段，根据相关政策，企业如果要申请领用十万元以下（含）的增值税专用发票，税务机关对发票的审批，已经由之前的事前核实，改变为现在的事后管理监控，不再进行企业的实地核查。缺乏事前对企业真实信息的严格核实，对发票的管理工作带来了极大的隐患。相当一部分的“营改增”企业规模不大，但是行业类型的种类却多样，在实际的财务管理中缺乏规范的会计核算，没有完整齐全的备查合同单据等，税务部门难以对其后续的发票使用进行严格有效的监管。在监管不严的情况下，部门企业就容易受利益驱动，利用专用发票虚开虚抵进行盈利，纳税人的违法行为多发。

3.信息不对称，信息共享问题明显。这几年，我国电子商务发展迅猛，税务机关获取跨国界、跨区域的相关涉税信息方面的难度越来越大。后“营改增”时期，由于税务部门人力资源的短缺和“营改增”企业征管经验的匮乏，税务机关在涉税信息上的获取能力的要求加大。在税源管控中，现阶段的违法分子往往利用虚开增值税专用发票来偷税漏税，甚至是骗取出口退税，作案手段高度信息化、职业化、集团化。同时，发票虚开金额巨大、相关涉案企业多、涉案地域分布广，涉案企业之间勾结，给市场经济秩序带来了巨大的冲击，破坏了良好的市场竞争格局。

4.征管方式不完善，征管难度较大。简易和差额征收实行备案制度，缺乏有效监管，管理效果较差。建筑业、房地产业等行业税收上分项目征税，简易征收时间长、跨度大，分项目长时间连续性管理有难度。建筑业、旅游业、劳务派遣等实行差额征收，分包业务的真实性需要甄别。跨县（市）建筑服务预交税款无法实施监控，项目所在地税务机关对预交税款无法实施跟踪监控，纳税人选择纳税地点随意性较大，不利于地方利益合理分配。

同时，企业混业经营时不同税率项目的收入划分不合理，加大了税源管控的风险。在经营过程中，纳税人的同一笔经营业务，可能就需要适用不同的增值税税率。纳税人在核算适用不同税目的应税服务收入应占比例时，经常存在适用错误的情况发生。税务部门如果对行业缺乏了解，就无法准确掌握定价标准，对企业混业项目收入划分缺乏根据，划分得不合理、不准确，有可能造成税源流失。

二、“营改增”后税收征管风险高发的原因分析

在这一轮的大型的税制改革中，制度设计不可能没有漏洞的，需要在“营改增”的实践中，逐步进行完善。我国现阶段的税制改革中，仍然存在着税率过多、行业税率界定不明确、“营改增”企业的过度性政策有冲突、增值税发票管控缺乏有效的制度规范、税收优惠政策存在制度上的漏洞等一系列的制度缺陷和不足。另外，“营改增”给税务系统的税源管理带来巨大的挑战，对企业的冲击也是巨大的;尤其是对“营改增”企业的财务会计核算方法和规则影响巨大。后“营改增”时期，企业在发票开具系统、专用发票认证抵扣系统、纳税申报系统、金三的抄报税系统、相关的税款缴纳等具体操作上有了很大的革新。但是，这些制度和操作的改革是需要在实践中一步步完善，在制度设计上存在缺陷是不可避免的。

第一，“营改增”税率复杂。我国目前五档增值税率过于繁杂，纳税人往往较难掌握，纳税人因税收制度掌握的局限性，出现选择错误税率的概率就会增大，税收违法行为发生的概率不断提高，因此企业受到税收处罚的可能性也在提高。要保证企业的会计记录及纳税申报准确无误，企业必须投入大量的人力资源和培训，加大对税务培训投入的同时也增加了企业的纳税成本，使得纳税人的财务负担不断加大。而且多档税率的存在，也使得一些不法分子故意将高税率的商品报较低的税率，降低了纳税人的遵从度。与此同时，税务机关为了保证财政收入，监督制止处罚该类情况的发生，需要投入大量的人力物力资源去核实纳税人税务申报信息的正确性，为税收征管带来了新的挑战。

第二，征管制度改革滞后，相关法律不健全。为适应税制改革需要，我国需要对税收征管法进行重新的修订。但是多年来我国的税收立法不如人意，税收相关法律修订严重滞后，与之相配套的征管制度改革缺乏足够的信心。我国虽然修订颁布了新的《税收征管法》，但随着税制改革进程推进，相关法律法规的修订和出台增加，导致制度碎片化、执法重复化的情况日益突显，难以形成严密而周全的制度规定。具体表现为：如纳税主体的确定、纳税地点的确定、“营改增”相关行业的具体划分标准、行业税目的确定、税率的确定、一般纳税人的确定、发票的管理等方面，制度上还需要进一步完善。

三、税务部门的管理能力有待提高

第一，税源管控力度下降。在税源管控力度下降主要有以下几个方面的原因，一是人力资源短缺，忽略实地核查的重要性。“营改增”后，由于人力资源的缺乏，税务机关忽视去实地检查，税收管理员下户检查减少。这种情况在一定程度上导致了税收部门对现在阶段的“营改增”企业无法清晰、准确、全面地掌握税源户的信息，甚至对税源户的具体地址、资产情况都知之甚少。二是纳税人数量急剧增多、涉税业务繁杂多样化，使得有效的税源监管的可能性降低。同时，政策设计复杂使监管要求大幅提高，营改增后税收政策的不断更新与调整使得税务机关很难再短时间内充分掌握相关知识，对纳税人的税收监管缺失。三是有效的涉税信息存在差异。纳税人的涉税申报不实，现实的营业情况与申报存在严重不符，税务机关对纳税人信息获取存在滞后甚至是错误的情况。

第二，发票管理等征管手段不完善，信息管税水平低。税制改革的推进促使税务部门对税收征管手段进行逐步优化，但是现阶段的征管手段主要还是过分依赖人的管理，借助现代化的科技手段进行征管的手段缺失。“智能化纳税”“互联网+模式”“大数据平台”等新型的征管模式并未得到较好的普及应用。此外，在税收征管过程，税务部门缺乏现代管理理念，没有认识到大数据时代信息对税收征管的作用。金税三期的上线，为税务机关提供了强大的信息数据支持，但是大部分的税务局信息管税仍处于起步阶段，部分税务人员没有能力对现有信息进行分析和运用，在对增值税专用发票的管理、简易征收、混业经营的管理过分依赖于人的管控，缺乏利用金三工程、电子税务局、发票流向监控等新的监管手段对发票管理、纳税人的简易征收、差额征收、混业经营等方式进行有效监管。

第三，部门之间缺乏涉税信息共享，涉税数据比对艰难。“营改增”后，多项政策要求相关部门进行相关信息数据采集共享，但在落实过程中仍旧很难顺利获得涉税的相关信息。在获取相关涉税信息的过程中，最关键的是缺乏跨部门之间的联动，数据无法实行共享，核心税源需求数据分析缺失。“营改增”纳税人提供的是服务，缺少实物的流转，需要通过资金流和发票信息进行查证，需要与银行等金融机构的合作，对纳税人的资金流向进行管控。同时，需要与国土、建设、供电局等部门进行数据有效共享，对“营改增”纳税的业务的真实性的测算与监管进行数据比对。

第四，涉税信息获取不完整，风险管理理念缺乏革新。以浙江省为例，浙江省在征管体制改革中加强以风险管理为突破口，通过对涉税风险的分类、分级管理，提高税收征管的准确性，以信息化建设来不断提升征管水平。可是，风险管理的前提条件是需要收集完整的涉税信息，以此来提高风险管理的针对性和正确性。但是后“营改增”时期，征管改革仍然难以有效解决涉税信息全面收集的问题。多种多样的涉税信息的获取，仍然是建立在纳税人自主申报的基础上。然而涉税信息的申报直接影响到纳税人的切身利益，在申报过程中往往存在漏报少报的情形，申报信息的真实性、全面性严重不足。而且，后“营改增”时间税务机关缺乏有效的监管手段对纳税的营业收入实现有效的核实。

四、现阶段税务部门防范税收征管风险的建议

（一）完善税收政策，为风险防范提供制度保障

1.简化增值税税率，减少税率档次。与多税率相比较，单一的增值税税率能够达到减少税收效率损失的效果，便于政府政策的制定。从客观上来讲，单一税率简单明了，掌握和学习的难度大幅降低，减少企业的学习成本，有助于企业成本和风险的降低。在实践中，纳税人自行申报错误的可能性大幅降低，也可以有效限制纳税人利用税率差异来规避纳税。对于税务机关来讲，单一的增值税税率大幅降低税务机关的征税成本，税法知识的宣传更加简单易懂。在改革中，我国已经于2018年将13%的税率取消。通过在合适的时机将总体税率下调，将税率档次由原来的3档变为减并后的2档，通过税率档次的减少和税率的降低，对征管效率的提高有着巨大的帮助，同时有效遏制税收违法行为的发生。

2.进一步完善征管制度，制定规范标准。一是确定服务业行业的详细的划分标准，加强对混业经营行为的规范。建议税务机关可以根据工信部对第三产业行业划分标准来进行重新分类，使得行业划分具有相应的法律支撑。二是在规范行业划分的同时，对混业经营收入进一步加强管理。在对纳税的混业经营管理过程中，不同的收入需要先确定相應的税目，对收入所占的比例进行严格的划分，同时加强对相关混业经营收入划分的事前报备和事后加强审核。对纳税人的交易价格和划分比率进行重点核查，假如划分缺乏依据而且无合理理由的，收入一律从高适用税率，坚决制止滥用不合理的税收筹划来进行逃税避税的行为。三是加强对一般纳税人的后续税源监管，主要变事前监管为事后监管，加大对纳税人的发票的管理力度。加强对一般纳税人的纳税申报，发票使用情况的监管。加强对一般纳税人的实地管理，及时准确了解企业的经营成效。利用纳税申报以及对企业资产核查和信用等级的评定结果来核定企业的发票领票数，对一般纳税人进行有效的监管。依托金三系统分析企业的开票相关信息，对企业的发票领用情况及时进行调整。四是完善发票管理制度。减少企业的现金交易，对企业的现金交易情况严格审核。对企业的大额的专用发票的交易必须要求使用银行转账等形式，杜绝大额现金交易，有利于从根本上遏制企业的专票虚开现象。此外，依托金三系统，构建全国范围内的发票统一查询系统，制定统一的发票模式，在全国范围内使用统一的发票规格，减少发票多样带来的管理难题，同时也可以有效防止虚假发票的流通。五是通过简化行政审批，规范优化涉税事项的审批流程，加快审批节奏，充分提高审批效率。在减政放权的同时，后续的税源需要同时加强。

（二）加强风险管控，提高征管效能

1.提高税收征管技能，加强日常税源监管

后“营改增”时期，“营改增”的企业以服务类企业为主，企业的经营收入主要来源无形的服务收入，而不是货物类的有形交易。要对服务型企业有充分的了解，就必须要能够准确把握行业的生产经营模式，对企业的相关业务流程、收入来源方式、企业间的结算方式、企业的资产规模和员工情况有着充分的了解。

在具体的征管过程中，地税部门相对税务部门有着相对丰富的管理经验，国地税部门之间可以加强沟通协作，共享试点企业的税收征管信息，交流税收征管经验，分行业和企业规模开展税收管理。此外，税务部门可以有效依托金三系统。重点关注企业的一般纳税人资格认定、专用发票领用使用情况、纳税申报、进项税额的抵扣认证情况，将纳税人的发票开具情况、税负变动情况、税收减免办理情况等加强监控分析，重点关注销售额变动大、进项取得少、税负偏高或偏低的试点纳税人，查找存在的征管漏洞和征管风险，对存在的风险进行及时的识别应对处理;明确“营改增”后税收风险岗责，加强风险的识别和提高风险警示能力，通过加大对虚开增值税专用发票情况的监管和稽查力度，加大打击隐瞒销售收入等逃骗税行为的力度。

2.加强信息化建设，促进征管制度革新

首先，推进商事主体实名制办税改革。可以有效借鉴商业银行的客户身份识别管理机制，遵循严格准入，详细登记、重点识别、持续关注、及时报告的原则。逐步推广纳税人的办税实名制，便于加强对纳税人的管理，同时对税务部门的风险应对提供了有效的后续监管。

其次，加大对企业的信用核准和评价力度。严格实施法定代表人（负责人、业主）等的身份识别，通过人行公安的的信息记录和个人的征信情况分析，对纳税人的实际信用情况进行评价，对税收违法行为的人员进行一定的税务禁入。对税收信用良好的企业和个人，给予相关的证明，支持企业和个人的投资经商和银行贷款。此外，对企业加大信用等级评定力度，根据不同的信用等级给予相应的税收支持。

再次，推广实施“互联网+”的税收征管模式。全力打造“互联网+税收管理”体系，加大征管数据和第三方数据的“信息化+标准化”改造，加大对税收数据的深度开发利用，使税收征管过程转变为信息流的管理过程，大幅提升税收的管理能力，实现税收征管由管理到监管的转变。可以通过加强税收电子登记报送制度，以及建立以互联网为核心的大数据和云计算平台等手段来实现税收征管的高度信息化。

最后，大力推行“电子税务局”管理模式。一是电子税务局的办理业务涉及税务登记、发票办理、优惠证明、税务认定、优惠事项审批等，可以有效地引导纳税人的“非接触”式办税，对实体办税厅的定向分流，对降低办税服务厅的纳税服务风险和压力起到重要作用，纳税人的办税成本可以得到有效的降低。二是税务部门通过对电子税务登记的不断完善，将企业的电子交易平台地址、经营地址电子地图、实名办税情况等信息增加到电子系统中。三是可以有效地参照电子银行和网上银行的模式，完善纳税人通过网上报送资料信息的相关制度，对纳税人报送的涉税资料及时进行相关的数据转化，相关的涉税信息的实行一户式、电子化的管理模式。

通过加强信息化建设和征管手段革新，充分利用税收信息化技术，加强对纳税人相关涉税数据的有效获得，在为纳税人减少办税时间和降低纳税成本的同时，也为税务部门强化税源监控，有效防范税收风险提供一定的数据支持。此外，在税款征收过程中，对征管流程进行统一规范，不但规范税务人员的执法行为，同时也压缩随意操作的空间，从行为规范上减少税务人员的执法风险。

（三）推动涉税信息共享机制建设，加强数据分析利用

1.强化风险共享理念，加强第三方信息的互通、协作。税收信息是风险防控最重要的信息来源，是税务机关进行风险识别、分析、预计应对的最重要参考数据。税收信息特别是第三方信息的利用和获取是最重要的一个环节，税务机关在将银行、社保局、海关、股票交易、土地房产、车管等多个部门的信息进行优化整合的过程中，实行了部门间的信息共享交互，第三方数据之间的相互印证能够提高税收信息的真实性和可靠性。对存在偷税漏税等不法行为的纳税人，税务机关依托风险管理平台将信息反馈给工商、银行等部门。各部门通过信息的交互，对企业的经营活动会有充分的了解。如果企业有相关的涉税风险发生，将会限制对企业的银行贷款，法人代表的出入境也将受到限制。不仅如此，税务部门可以通过将税收信用评价与企业的诚信档案、银行的征信系统相结合，强化对企业的纳税信用管理，提高各部门之间的风险共享，提高风险的应对能力。

2.在推进信息共享的基础上，制定与工商、公安、财政、国土、银行、海关等部门的协作机制。有效依托政府部门内部网络化资源，探索相关涉税信息的网上资源有效共享，减轻营改增后税务部门的工作量;同时与公安部门加强信息交换，联合加大对虚开增值税专用发票的打击力度，可以有效确保“营改增”后税务部门在面对税收风险时能从多方面进行有效防范。

（四）依托信息化大数据平台，构建风险防控体系

1.加强数据利用，提高风险的识别和评价能力。“大数据”建设主要是通过信息技术、信息数据和思维的高度整合来实现的。纳税人涉税信息的采集有以下几个方面：税务登记信息、税务申报信息、纳税人的发票使用信息和企业的财务报表信息等浅表信息。税务机关对纳税人日常管理中形成的有效数据和风险点（收入数据、资产数据、人员情况）却不在税务机关的涉税信息采集中。2016年开始实行的金税三期工程，是“营改增”后，税务部门的一个征管体制改革。金税三期有效地整合优化了信息系统工程，能够为纳税人提供更加便利的办税渠道。通过系统，可以充分运用增值税发票电子底账管理系统，极大地完善了系统对发票流向的自动监控分析。在此基础上，通过以票控税的逻辑，开发更为智能的大数据采集分析工具，建立风险指标库对申报表、报表系统等征管数据进行比对分析，将风险更为简单直观地凸显出来，可以有效地提高风险分析水平和风险预警的效率，进一步防范纳税人的税收违法行为。

2.加强数据利用，提高风险应对处理能力。依托税收征管系统，内控风险平台的建设以及新的发票电子底账系统等，通过对“营改增”纳税人的实地调查和详细了解，对与企业收入先关的销售额数据、销售商品、专用发票的流向，以及企业的进项税额抵扣数据挖掘分析。按照相应的风险级别采取對应的税源监管举措，实行有效的风险应对。以发票系统为例，在确保数据安全的前提下，进一步改善完善系统，利用涉税数据以及税收风险预警分析的相关结果，拟定后续风险管理的企业，在实施过程中根据风险程度的高低移送相关科室开展调查核实，纳税评估和税务稽查，并对相关问题及时进行整治，对税收风险进行有效遏制。

参考文献：

[1]  伦玉君，邓巍巍，李琣.当前国地税合作中存在的问题及政策建议[J].税务经济研究，2015，（6）.

[2]  陈晓光.增值税有效税率差异与效率损失——兼议对“营改增”的启示”[J].中国社会科学，2013，（8）.

[3]  高萍，徐娜.“营改增”对电信行业的影响分析及应对策略[J].中央财经大学学报，2014，（7）.

[4]  赵连伟.营改增的企业成长效应研究[J].中央财经大学学报，2015，（7）.

[5]  宫庆翠.“营改增”存在的问题及对策研究[J].济南：山东大学，2015.

[6]  胡怡建.上海服务业“营改增”改革试点效应分析[J].科学发展，2013，（1）.

[7]  赵国志.我国税务机构设置改革初探——基于税收征管效率视角的思考[D].成都：西南财经大学，2014.