走向现代国家治理的财税配套改革

贾康

今天我谈谈怎么认识走向现代国家治理的财税配套改革问题。

一

首先说说怎么认识财政。“以政控财，以财行政”的财政分配体系，是以政府体系为主体处理公共资源配置的问题，涉及的是公共事务和政府必须承担的公共服务职责。大到国家安全、国土开发，小到老百姓日常生活，如义务教育、基本医疗保障、基本养老保障体系等，都要以财政作为后盾给予支持。这些都是财政必须起到的作用，都属于公共资源的配置、公共服务的提供，又必然影响、辐射、拉动整个社会资源的配置。公共资源配置的优化，与整个社会资源配置的优化和绩效提高，有着千丝万缕的联系，必然作为一个系统工程来优化和把握。

中共十八大以后，从十八届三中全会到六中全会，关于财政改革，中央已有一系列概念的提炼和表述。十八届三中全会文件（即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）里面最核心、最浓缩的理念，就是要实现“国家治理体系和治理能力的现代化”，我们可以简称为现代国家治理，这是一个有别于过去讲管理调控“管理”的创新概念。治理更多是强调多元主体充分互动，把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控合在一起，最大限度地释放活力、解放生产力。在升级的概念上强调治理，实际上是紧扣中国在工业革命以后严重落伍而要寻求实现民族伟大复兴的现代化主线，如何推进现代化的过程。没有国家治理的现代化，民族伟大复兴的愿景就是空谈，因此，一定要落实到这个核心理念上。

现代国家治理的核心理念，对接的是现代市场体系，是与中国的现代化诉求紧紧结合在一起的重要概念。十八届三中全会明确了市场在资源配置中的决定性作用。这个意义是非常深远的，现实生活中我们所说的政府怎样更好发挥作用，怎么正确处理市场和政府的关系，都离不开这个大前提。我们在供给侧研究中所提出的新供给经济学框架，十分推崇“守正出奇”的理念：“守正”首先是守市场决定论，这是人类发展中文明提升到市场经济阶段，我们必须遵循的基本规律。市场决定，也就意味着在整个资源配置中，政府充其量只是一个配角，政府不可能决定性地处理通盘资源配置，要让市场充分发挥作用，这是首要的。

关于“守正”，十八届三中全会具有重大现实意义地提出了在市场主体的微观层面，必须紧紧抓住产权制度，把基本经济制度的重要实现形式表述为混合所有制。国有企业、民营企业越来越多地可在现代企业制度标准形式——股份制框架下“混起来”，这是共赢的前提。

财政改革必须解决好打造“国家治理的基础和重要支柱”，即构建“现代财政制度”的问题。全局意义上，这种制度建设优化，始终高度关注政府体系履行职能、发挥作用，即必须进行“以政控财，以财行政”体系的改革，这个改革是服务于全局性现代化战略的。“财政是国家治理的基础和重要支柱”出现在十八届三中全会文件中，其在学理上是非常严谨的：财政处理的公共资源配置，必然和总体的资源配置紧密相关，它对公共资源配置的优化，对接的是政府更好发挥作用，对于全面改革发挥支撑作用，以及整个资源配置优化，起到了不可或缺的匹配作用。

深化财税改革会面对一些非常复杂、棘手的问题。关于政府和市场的关系，我们过去认识到要厘清二者的边界，各尽其责，既不越位又不缺位，大家都接受了，但现在“螺旋式上升”到了非常重要、举足轻重的公共工程、基础设施、产业新城和产业园区的建设和运营，以及国土连片开发等重大的投资建设领域，政府和市场主体可以以合作伙伴的关系一起做——不是划清边界，而是一起以伙伴关系形成契约，密切合作。这些认识都是很有挑战性的，都具有它的复杂性。

“守正”而“出奇”，“出奇”要承担风险，争取“出奇”制胜——在实现现代化的关键时期，这条道是相当窄的，有种种复杂的问题，掌握不好就会走偏。瓶颈期过去以后，是我们跨越中等收入陷阱，达到2035年基本建成社会主义现代化、乘势发展追求2049年建成现代化强国的新境界了。未来十几年，却恰恰是外部压力和内部矛盾凸显交织在一起，对我们最严峻的考验期。

十八届三中全会提出现代国家治理理念后，又有了十八届四中全会关于“全面依法治国”的重要文件，我把它称之为现代化为取向派生而来的“现代政治文明”。全面依法治国、依宪行政，就是要构建高标准、法治化的社会环境，也是市场主体必须得到的现代营商环境。到了十八届五中全会，则系统表述了“现代发展理念”，以创新发展作为第一动力，要带出协调发展、绿色发展、开放发展，落在人本主义主场上的共享发展。这样成体系的现代发展理念，在实际生活中，首先强调第一动力——只有创新才能带出现代化的发展过程，最后又落到共享发展的归宿上，这不仅是中华民族范围之内的概念，而且与“人类命运共同体”一脉相承：中国的现代化绝对不是狭隘民族主义的现代化，中国的现代化就是在和平与发展成为时代主题之后，在共享经济的正面推动下，争取走出和平崛起之路，而中国的和平崛起不是解决“谁战胜谁”的问题，是解决和其他的经济体共同打造人类命运共同体的升级发展问题。

可以看到，十九大之前中央的大政方针，是指导我们推进全面改革部署的纲领，对于我们2020年实现全面建成小康社会以及后续的发展，具有重大的指导意义。

二

再来说一下深化改革，可提几点过去已形成的基本认识。现在的挑战性表现是中国的发展直观体现为高峰期已不再，逐步放缓平稳发展。高速往下必须调整为中高速，虽然还有黄金发展期特征的尾巴，但“矛盾凸显期”的特点越来越明显，到了改革的深水期，也到了一个能不能取得决定性成果的关键时期。对我们来讲，不要看有那么多的成就，有前些年那么多值得肯定的进展，对还没有解决的问题，必须以居安思危、防患未然的战略思维来理解和对待。这样的背景下，中国深化改革在未来的十几年内，有一个“创造歷史”的关键性意义：处理得好，对转型陷阱、中等收入陷阱、修昔底德陷阱等的潜在威胁，我们可以控制、化解;如果处理不好，可能会在实际生活中对我们造成非常大的困扰。因此，我们必须紧紧抓住改革这条主线，寻求释放现代化过程中改革的“最大红利”，抓住这个现代化的“关键一招”，认识、顺应、引领新常态。在让市场充分发挥作用的过程中，财税改革必然要作为重头戏。

十八届三中全会后，政治局首先审批通过的第一个具体领域、部门的配套改革方案，就是财税改革。这是一系列改革拉开帷幕，按照全面改革部署推进攻坚的重头戏，合乎逻辑地重现了作为国家治理基础和重要支柱位置上的财政改革的先锋作用。财税配套改革方案里提出的改革要求，有三大方面。

（一）预算管理改革

1. 政府预算是政府所有活动在具体资源配置方面，通过计划文件及其执行所表现出来的运行载体。政府预算直观地看，是政府从哪儿拿钱再怎么用，是与政府所有职能的履行紧密结合在一起的。政府活动的范围、方向、政策、要领，在预算里统统都要反映出来。

预算改革取向上，要有透明度和完整性。透明度就是要让公众知情，信息的细致程度要逐渐提高。首先是中央及各部委的部门预算要公示，且从中央到地方都要如此，让公众知情，接受公众的质询、监督。完整性就是编制全口径的预算，所有的政府财力必须都进预算体系，不再允许有预算外资金概念存在，更不要说制度外资金。这都是十八大以后非常明确的预算改革方面的基本要领。透明度带来的制度建设的意义非常重大，体现了法治和民主的结合。透明度、完整性后面跟着的是公众参与，依法使公共资源配置的绩效提升，靠规范的税收和预算优化政府职能和公共服务，提高公众的获得感、幸福感。

2. 预算体系怎么形成？有四个相对独立又相互协调的部分。我们过去看到的财政局、财政厅、财政部对人代会报告的一般公共收支预算，只是一项，后面跟着的还必须有国有资本经营预算（简称资本预算）、社会保障预算（首先从基本养老开始，是政府支持这个体系的预算形式）。再就是基金预算，地方政府土地批租收入进的就是基金预算。这四个预算都相对独立，但是必须协调合成一个预算体系，表现为政府财力通通在预算里，反映它的完整性。当时还非常明确地要求，预算中的重点支出以后一般不再做挂钩的安排。

3. 发展三年期、跨年度的滚动预算。后来概念做了些调整，表述改为三年滚动规划。编预算，就得把非常细致的数据都安排好，我们没有这样的预测能力，改为先做粗线条的三年滚动规划，发展方向还是从中央到地方，更好体现瞻前顾后，预算并不局限于一年，以更好适应现实生活和发挥预算对政府履行职能的指导功能。

4. 完善转移支付。转移支付是财政体制里的重要组成部分，在我国这样区域差异非常明显的大国里，转移支付应该处理为中央和省两级自上而下、发挥维护国家统一、民族团结、推进各个区域共同富裕的重要功能性制度安排。如何完善？最主要的，是一般性转移支付的具体机制应该是比较客观的因素法，用统计数据可以代入的一系列指标形成计算公式，而不是“跑部钱进”。一般性转移支付给地方和下级以后，地方和下级有权与自己本级的收入合在一起，统一安排使用。另外一种是专项转移支付，上面已规定好用于什么地方。

（二）税制改革

税收是要解决政府发挥职能作用的钱从哪里来、怎么来的问题。税制改革中曾规定了六大任务，总体来看，有完成的，也有一些有待完成的事项。

一是营改增。目前已在全国实行。

二是消费税。到底怎么改还有待有关部门推出方案。

三是资源税。在比较普遍地按照从量征收变成从价征收，以更好适应市场经济中自然资源要素价值表现、比价关系演变规律的同时，做了扩大覆盖面的努力。比如水资源税开始在河北试点，后来扩大到十个省级行政区域，前瞻是全面铺开，尽可能把水资源以及其他的自然资源，统统纳入资源税调节的覆盖面之下。

四是环境税。改革后环保部门和税务部门配合，开始以“费改税”负担平移的方式依税法执行征收。说是负担平移，实际上因为税务部门的管理比原来环保部门环保所的管理更有约束效应，所以对于造成排污的主体，压力是提升的。未来的环保税还要进一步优化对接到环境税制体系的建设上。

五是个人所得税。2018年，个人所得税有了新一轮改革，提高到了5000元的起征点。随着老百姓收入提高，这个面还会继续扩大，但对于将近14亿人来说，原来1.4亿个税纳税人的比重不算高（十分之一），现在个人所得税覆盖面又明显缩小，那么今后怎样逐渐提高直接税的比重？这还是十八届三中全会强调的改革方向——这个方向并没有改变。个人所得税的低、中端要降低税负，对高端的调节能力应该提高。综合，就是想让收入高的人更多做贡献，遗憾的是，这一轮个人所得税改革只是在劳动收入方面做了综合，非劳动收入未有具体方案，同时又没有调低最高边际税率，这又带来新的问题。面对新的问题，在粤港澳大湾区，做出调整方面已经有文件出台，即国务院批准广东对于个人所得税对应的专家群体所形成的税收，减免由地方政府规定，可以以补贴的方式使这些人避免增加个人所得稅负担，也即专家型的企业技术人员、管理人员，除了工资收入，还有稿酬、劳务费和特许权收入（如发明专利带来的收入）。个税税负明显提高，又不做对冲的话，就可能出现社会问题，高科技公司要留住高级人才团队更困难了。怎么办？允许地方政府以补贴的方式，把新增的税负退回去，以维持原来的税负不变。这对于全国颇有借鉴意义，但现在执行的范围只限粤港澳大湾区。以后如何优化，也是我们应考虑的问题。

六是房地产税。目前为止，仍在调研及形成阶段，是块硬骨头。

概括来说，六大任务，现在还有一半左右需要我们在攻坚克难的决心之下，继续推进“税收法定”轨道上的改革。

（三）优化调整中央地方体制

包括理顺事权和收入划分两个方面。理顺事权应由划分原则一直对接到可操作的状态。理顺收入划分方面，关键是要处理好分税制下税基如何合理化配置问题，即财政管理体制怎么合理化。财政体制看起来是中央和地方的财力分配问题，但研究结果显示，实际上，财政体制是把政府和企业、中央和地方、公权主体和居民（包括作为自然人的纳税人）三大关系汇合在一起来加以优化、处理和把握的一套制度安排。新中国成立后的几十年里，主要讨论的是政府与企业、中央与地方两大关系。对这两大关系在几十年间多轮探索，始终没有达到理想结果，即怎样更好调动中央和地方各自积极性，更好发挥经济生活中各种各样的活力来支持发展。

原来相对稳定的“总额分成”体制，被称为高度集中的统收统支，即初期实行的各个地方最基层的收入逐级上交，一直交到中央库，所有的支出逐级下拨，从中央一直拨到最基层，这是最典型的统收统支。其后财政部开始试点财政分级安排，但仍强调中央的意图是第一位的，虽然不是真正意义上严格的统收统支，但其实是近乎于统收统支的一套财政制度。改革开放以后，保留一些特定地区试点的同时，面上铺开的是1980年“分灶吃饭”。宏观层面首先由财政先行向地方放权，实行分灶吃饭，以“划分收支、分级包干”，调动地方的积极性，使原来的“条条为主”变成了“块块为主”。这个探索在一定阶段上，显示出一系列的正面效应。但是负面效应又形成困扰现实生活的一系列问题。最关键的是地方政府在整个经济生活中权力扩大了，但是中央也好、地方各级也好，怎么控制企业呢，仍然按照行政隶属关系控制自己的企业。比如在北京，有中央企业、北京市企业、区企业、街道企业，各级按照行政主管身份，要求企业依照隶属关系规则，把收入交到相应级别，即中央企业的交中央、市的交市、区的交区、街道的交给街道办事处，这样一来各级条块分割地对企业的过多干预、过多关照成为这种旧体制的症结，造成政企不分、过多干预和关照企业，始终不能真正解决公平竞争的“一条起跑线”问题。各种各样问题合在一起，经过十年以上的反复讨论以后，开始在思路上明确要搞分税制。即财政这边，也从行政性分权转变为经济性分权，做了分税制的方案设计，于1994年1月1日推出。这种体制，终于里程碑式地解决了改革开放以后怎样走出原来“放、乱、收、死”循环和对地方行政性分权以后种种弊病的困扰，真正和市场经济长治久安对接，没有“体制周期”了，建立起可同时把几大关系处理好的基本制度模式。

分税制之下，最值得肯定的，是解决了所有的企业无论大小、不分经济性质，不看行政级别，不讲隶属关系，作为市场法人在税法面前一律平等、一视同仁，依法纳税的问题。企业依法把税交了，剩下的就是按照产权规则和政策环境，企业自主分配。这样一来，真正划出了公平竞争的“一条起跑线”，打开了以后企业跨隶属关系、跨行政区划要素流动中兼并重组的广阔天地，也打开了国有企业高管怎么样淡化行政级别、由企业家市场形成这种新的可能性的空间，等等。

另外，居民作为自然人，收入提高以后，有规范的个人所得税的调节，使大家都体会到必须有规范、依法的调节机制，这个框架也是1994年稳定地形成的。

1994年的制度成果，可以称之为里程碑式的经济性分权，对于全局的长治久安产生了重要、长远的作用。而1994年以后遗留的问题是什么？当时没有办法更细致地考虑省以下的体制到底怎样给出可操作方案。其他的经济体搞分税制匹配市场经济，都是三级框架，比如说联邦制的美国是三级，单一制的日本是三级，法国、英国税基配比大同小异，也都是三级，没有哪个国家的经验涉及五级该怎么分税。而当时中国已经是五级框架，中央、省、“市管县”以后的市、还有县、乡镇五级合在一起怎么分税？当时寄希望于地方自己试，走出中国特色的五级分税之路。实际上这条路没有走通。

1994年之后，分税制演变出政府间财政关系新格局，依法的税收收入和非税收入合在一起，是财政收入的来源，中央的本级收入和收入划分原则下的地方收入，分为两大块，1994年的体制里又有一个中央收入按照原来的收入基数和分成办法加递增办法安排的“税收返还”，税收返还使中央收入这一块调到地方，成了地方的收入。所有的地方都有，成为地方收入的保障之一，但随着整个收入范围扩大，返还在地方财政收入里占的比重逐渐缩小，多年下来，已经开始使地方感到越来越无足轻重。

税收返还也是广义上的转移支付，有别于狭义上的转移支付——此转移支付是按照过渡期转移支付办法衍生出来的一般转移支付加上专项转移支付，合成中央对地方区别对待的支持。中央的收入拨出一大块，合在一起的转移支付，又包括了前面的税收返还，一起转到地方，使地方可支配的财力扩大规模。2009年之前，中央本级支出一部分是花的自己的钱，另一部分是靠发债来填补的赤字。到2009年之后，中央代地方发行地方债，也开始有了地方赤字概念，地方本级支出多了赤字支持的部分。全国财政支出合在一起，中央和地方的赤字，也可以合计。所有的支出合在一起，体现为赤字加入后的支出规模，与前面全国财政收入的规模对照，支出大于收入。

三

运行了这么多年，地方的反映和公众的反映中特别令人关心的，也被人们诟病的问题，大概是三个方面。

一是曾经一度非常有压力的基层财政困难。2000年前后，全国2000多个县级行政区里，有1000个以上（一半以上或是一半左右）存在着欠发工资等非常明显的基层财政困难现象。这确实反映了当时演变过程中，财力的重心往上提，而支出的重心往下落，造成县、乡、基层入不敷出的缺口，压力非常大的状况。后来经过种种努力，发不出工资的问题基本解决，但不排除某些时候在一些地方，有類似的地方基层极度困难的具体案例。这个问题并没有完全从根上解决。

二是隐性负债。《预算法》修订后，把18万亿左右地方隐性债的余额做了几轮的消化，最主要的方式就是中央政府牵头由银行、金融机构认可的，把原来对地方政府融资平台提供的贷款等转成中期票据，银行财务在未来收益上的表现是降低的，但是资产的安全性、规范化程度提高了，在银监会的考核约束下，银行和金融机构也接受了。这样财政方面减少了付息支出压力，做了置换以后，便可以从地方隐性债的数量规模上减掉，这就是消化掉了。但隐性负债的问题并没有完全解决，防范金融风险的攻坚战中，大家又特别担心是否地方隐性债已卷土重来。

三是土地财政短期行为问题。土地财政模式，短期行为非常明显，也会带来一些问题。

这些都涉及可持续性方面的问题，需考虑如何解决。

基本情况说明，我国省以下的体制五花八门，非常容易变化。前面说到，全国财政收入，中央拿的部分约占一半左右，即中央在全国财政收入里，拿45%左右，地方的部分是合计拿到一半出头。同时很多人注意到，中央本级支出占全部支出不到20%，更注意到最近一两年，中央只占15%，85%都是地方支出。于是又会产生疑问，这不是证明体制不合理吗？地方为什么有这么大的事权，财权却这么小？这个理解中包含了偏差，没有理解全国总体而言各地区域差异所造成的横向不平等，需要中央政府在这里来安排一种纵向不均衡的机制，以矫正横向不均衡。

因为我们这些年特别看重财政维系全局。在财力分配纵向上看，使中央本级拿到的钱明显多于本级支出需要，腾出来的很大一块财力，自上而下用来区别地做转移支付——更多的是支持欠发达的中西部，这样才能达到以纵向的财力不均衡矫治横向的财力不均衡，维护国家的统一、民族的团结。而有关这个制度安排，分税制恰恰是它的优点，如果分税制能贯彻到底的话，中央对省级如此，省以下也是一样的道理，省一级自上而下地在省本级完成支出安排以后，以多出的财力支持其他地市，以这类地方为主实施调节横向区域差异的分配。

中央的能力从哪儿来？全国大概有十个地方给中央做贡献，按照规范的税种、税基的体制安排算账下来，对中央做出贡献的，本地的收入里或大或小有一块进入中央库，中央拿到钱以后，按照一般性转移支付的方式，拨给剩下的二十多个行政区，各个省本级再结合自己的安排往下支持市、县和特定项目，这是中国的基本情况。

从全球其他的经济体来看，这种情况有共性，比如说美国，联邦拿70%，支出正好反过来，州和地方层级占总支出的70%;日本中央、地方间的财力分配，也是这样的格局，這和中国的道理是一模一样的。这个时候中央手上有更多的财力投向地方的分配，不是过去条块分割情况下行政性分权的结果，是走向把依法的税基尽可能合理配置，使中央手上有了履行中央政府职能更好的财力保障，但是这种形式也有不完善之处，需要动态做出改进。比如说过去的专项转移支付比重过高、项目过细、对地方提出的资金配套要求促使地方弄虚作假，就是要改进之处。总体来说要肯定中央对下的纵向不均衡，才能使其有校正横向不均衡、发挥中央应尽职能的机制与能力，表现在框图上，全国财政收入里，中央为什么会出现一环一环下来以后，自己留的部分越来越小，给地方的部分越来越大？就是在依托财力分配来履行中央政府职能。中央履行这种职能一定是区别对待，不会对所有地方按一个办法做，而是主要用来支持欠发达地区。

除了前面所说自上而下的转移支付之外，中国还发展了横向支付，比如说“对口支援”，即是中央牵头的横向转移支付，以后还要发展生态补偿，这是按经济原则做的横向转移支付。

有了这些关于体制方面的分析说明以后，就可以理解，这些年碰到的三大问题（基层财政收入困难，地方隐性负债和土地财政短期行为）的困扰和不满，但不能据此认为是1994年分税制所造成，如果这么认为，合乎逻辑的基本思路和建议，必然就是否定1994年的制度框架，那么剩下有什么可选择的制度框架呢？过去我们试了不知道多少，想到的、试过的，都走不出一条路来。现在必须认清楚：搞市场经济，财政体制必须是分税制为基础的分级财政，认清楚这一条，就必须坚定不移地继续按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要攻坚的问题在这里的关键，就是要使分税制于省以下落地，使其正面效应充分发挥，促进国家的长治久安。

四

为什么1994年以后省以下分税制落不了地？我们做了调研分析，认为其实病理分析很简单，就是五级框架使省以下分税制没有合适路径。一个国家税制必须法定，有多少种税可分？1994年改革从43种税减少到28种，现在进一步收缩到18种，以后再多一两种，也就是20种左右，以一般的国际经验来讲，再增加几种也未尝不可，但也不可能太多。20多种税在五级里分，肯定没法分，不得不搞出很多的共享税。落实的过程中，省以下的四级怎么办？谁也拿不出像样的方案，地方只好顺势形成一大套体制文件，搞成各种各样的分成制。分成制的过渡态开始变成凝固态，凝固到恰恰是我们过去知道一定会出弊病的分成制，带来基层财政困难。讨价还价的过程中财力重心往有实权的省、市集中，更多的事权支出压力却压到基层、压到县乡，基层的财政困难和地方发展战略需要逼得实在过不了日子，隐性负债问题也就随之而来了。

还有与“土地财政”概念相关的土地批租问题。土地批租不是想批就能批得出来的，全国主要的土地批租收入，集中在沿海，沿海也不是所有地方都如此，全国70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心区域，中部所占比重为20%左右，西部不到10%。这样的土地批租，除了有短期行为特征外，也客观上拉大了各地财力运用的不均衡，不利于实现共同富裕。这些问题或弊病，不是分税制造成的，是分税制在省以下落地受阻带来的。

如果说省以下还有四级、合在一起五级分税“无解”的话，能不能想办法让它“有解”？其实这个出路已经呼之欲出，一个就是农村税费改革之后，发现一般的农村区域必须实行乡财县管，实际上已把乡镇财政废了——乡镇一级变成县级财政下管的预算单位，中国广大的地方基层，乡财县管已经推开，已经实现了把乡镇这一级在实体层级意义上去掉，这样就减了一层。

另外是浙江经验为基础的财政省直管县，前些年由中央文件肯定财政部发文，有条件的地方实行财政的省直管县，到2012年，财政部要求全国省级行政区域除了民族地区之外统统推行省直管县，到现在为止有些地方还停留在试点，没有完全铺开，但这个方向是既定的。中央文件后来又说，有条件的地方还可以试行行政的省直管县体制，但很遗憾，没有完全铺开，但是要肯定这个大方向。财政省直管县先于行政省直管县，浙江几十年来一直在坚持和探索：市和县行政不同级，但财政同级，“一起对省说话搭体制”。按照分税制来说，上面有中央，下面是省和市县两个平台，合在一起三级，20种左右的税按照三级怎么分，马上豁然开朗。于是便有可能借鉴国际经验，在中国提出比较明确的分税制在省以下落实的方案。

如上分析，财政体制改革基本思路应该是按照三级扁平化的框架，结合大部制改革、扁平化改革，贯彻财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的原则，在促进基本公共服务均等化的取向下，从厘清事权开始，落到支出责任的合理化。基本思路可表述为：三级框架下，每级政权得到最高权力机构人大授权的事权，并使事权（按照最新的进展）形成具体的一览表，一级政权、一级事权后面，跟着的是一级财权，财权最关键的是税基，因为它是依法的、稳定的、大宗的收入来源，这是最关键的财权体现，再带出三级框架下每一级的预算。现代意义上的预算必须结合中国的客观需要，让它透明、完整、事前决定、有充分的公众参与，经过最高权力机构审批以后，形成有法律效力的执行文件，并加以严格执行，而且要编制三年滚动预算，贯彻绩效考评的原则和问责机制。这一套环节打通了，当然还要匹配国有资产管理的产权——中央、省、市县（就是按照三级）配国有资产管理的人格化代表机构，国资委、国资局、国资办，对应上的就是资本预算，资本预算也是按照三级扁平化的框架，成为预算体系一个有机组成部分。还有就是举债权。《预算法》修订以后，地方的举债权首先体现在省，省里拿到资金再分到市、县——未来不能完全排除一种可能：市场经济成熟、发达后，未必永远都是市、县由省切块来拿到举债的资金，有些地方，从发达地区开始，可试行市和县一定约束情况下的举债等。

总体来说三级框架下贯彻“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”，这样的制度建设要领，再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付，那就可以达到“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的较理想的分税制境界。这个境界一定是服务于全局资源配置优化、长治久安的目标的。区域经济这方面我们要结合预算改革、税收改革，在体制方面做种种优化。十九大有了进一步的探索和指导，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系;建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理;深化税收制度改革，健全地方税收体系”。可知，财税改革三大任务中，现在是把财政体制摆在第一位了，然后是预算要在规范透明方面再加上全面绩效管理。接下来，税收方面特别强调的，是地方税体系建设。

中央和地方的体制关系，无非是厘清从人大授予政府事权，委托政府履行公共职能以后，怎样一个一个环节最后落到支出责任上，可以非常有依据地实行问责，这是综合绩效提高的制度保障。

在财税改革承担着服务全局重任的前提下，顺应十九大以后的发展大势，对于中国的现代化，未来的十几年是最关键的时期。怎样回应市场主体的诉求，做好宏观政策协调，是应重点考虑的。客观协调一定要在服务全局的意识下尽量摆脱部门自己的局限性，在服务全局、服务配套改革的视角下掌握好部门工作。

宏观层面两大政策协调配合中，一定要强调以配套改革来保证政策的合理实施机制，当然就要特别注意优化区域发展战略、投融资机制、预算硬约束和各种各样的政策组合。我们理念上应强调的，是财税改革一定要服务全面改革，要在攻坚克难方面有清醒的大局意识、担当意识、机遇意识，争取有所作为，力争取得中央所说的决定性成果。财税改革三大方面的任务，我们必须继续往前推进，审时度势，争取把改革的硬骨头啃下来，积极主动取得财税改革的决定性成果。

（本文根据作者“走向现代国家治理的财税配套改革”专题报告演讲整理，有删节）

〔作者系国家财政部财政科学研究所原所长〕