现代应急管理：理论体系与应用实践

陈 安研究员

（中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190）

0 引言

2018年3 月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将原来与应急管理相关的13个部门部分职责融入新组建的应急管理部。应急管理部作为践行我国总体国家安全观的首要职责部门，其职能架构、运作模式及发展方向受到广泛关注。当前我国的应急管理体系建设，宏观层面存在以下问题：不同事件类型中统一的应急逻辑尚未建立；部门间的职责边界与协作模式仍不清楚；管理运作的能力建设与系统设计有待

图1 现代应急管理体系Fig.1 Modern emergency management system

1 现代应急管理的功能体制与组织架构

1.1 功能体制

为了更加科学、全面地界定现代应急管理体制，应该从功能上对其进行划分，即现代应急管理加强。因此，为推进防灾减灾救灾体制机制改革，应遵循现代应急管理理论，整合、优化应急资源和力量，构建具有中国特色的现代应急管理体系，其主要特征包括：统一指挥、灵敏应对、专常兼备、上下联动和平战结合。现代应急管理的定义：为减少突发事件危害，在对突发事件的成因、发生和发展及其负面影响进行科学分析的基础上，可以有效整合各方面的社会资源，通过现代管理方法和现代应急技术，能够有效地监测、应对、控制和处理突发事件[1]。如图1，现代应急管理体系能够在应急管理部的部门组织架构、职能设计等方面，以及在应对突发事件过程中给予理论依据和现实指导，为应急管理部建立长效运行机制提供助力，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。的功能体制包括以下4个系统：行政责任与社会责任系统、事件响应与评估恢复系统、资源支持与技术保障系统和事件预防与灾难减除系统[2]，如图2。

图2 应急管理功能结构图Fig.2 Emergency management function structure diagram

（1）行政责任和社会责任系统。它可分为行政责任子系统和社会责任子系统。行政责任子系统是指参与突发事件应急管理的政府组织及其应急管理绩效评价等辅助规则；社会责任子系统包括非政府机构、各类企业和普通民众等，以及这些责任主体间的关系界定。

（2）事件响应与评估恢复系统。它可分为信息收集和处理子系统（信息中心和收集终端）、预警和现场指挥子系统、灾害评估系统及恢复重建系统。其中，灾害评估系统包括事前预评估、事中跟踪评估和事后评估，事中跟踪评估具体是指可挽救性评估、可恢复性评估及可缓解性评估。

（3）资源支持和技术保障系统。它包括2方面的内容：第一，应急资源的储备、分配和集成等功能；第二，确保业务实现可持续发展的技术保障手段，如数据备份中心、灾难备份系统等。

（4）事件预防与灾难减除系统。它包括工程防御子系统、避难所子系统、救援子系统3部分。工程防御子系统主要为人员和设备提供保障，使其免受攻击或降低冲击影响；避难所子系统指灾害发生时为灾民提供临时避难场所和设施；救援子系统主要解决灾害发生后的现场救援问题。

在突发事件的现代应急管理过程中，行政责任和社会责任能力界定应急管理的主体及其关系，属于基础主体定义层；资源支持和技术保障能力确保特定应急响应过程的有效性和稳健性；事件预防与灾难减除能力、事件响应和评估恢复能力是应急管理主体基于相关法律与规定来识别和解决突发事件的应用实践层[2]。这样，设计出一套以“八个能力”为核心的层级关系体系，如图3，该体系具备一整套的应急能力，也是组织架构与职责确定的基础。

图3 “八个能力”的层级关系框架Fig.3 Hierarchy framework of "eight competencies"

横向上，资源支持和技术保障能力为具体的应急管理工作提供后方支持，确保应急响应的有效性和稳定性；而其余的6项能力逐渐从突发事件应急管理的后方转移到前线，且存在重叠。纵向上，行政责任和社会责任能力界定的主体属于应急管理的底层结构，所有突发事件的应急管理都离不开这2项能力。事件预防与灾难减除能力、事件响应和评估恢复能力是应对突发事件的4类基本能力，属于功能的中上层结构。可以看出，“八种能力”密切相关、相互依存，是现代应急管理职能不可或缺的组成部分[3]。

1.2 组织架构

应急管理部的总职责为防灾、减灾、救灾，职责的有效发挥需要以合理、科学的组织体系架构为载体。由于应急管理的复杂性和专业性，改革有大量工作要做，部门的组建可分阶段稳步推进。对于第一阶段的机构设置，应充分考虑现有可整合资源，构建核心或必不可缺的部门，以确保应急管理工作早日落到实处。根据应急管理部已确定整合的13部门职能及其所拥有的资源，可行性比较高的机构设置逻辑建议遵循“专项灾种职能部门+关键支撑中心+一般性业务支持部门”模式，如图4。

其中，应急管理部整合了绝大多数自然灾害、事故灾难的对应职责，未将公共卫生事件与社会安全事件纳入其中，仍由卫生健康委员会和公安部主要负责。因此应急管理部的专项灾种职能部门主要包括自然灾害与事故灾难2类。自然灾害类包括防汛抗旱司、火灾防治管理司、地震和地质灾害救援司；事故灾难类包括危险化学品安全监督管理司和工矿商贸的安全监管部门，工矿商贸行业类部门具体细分为安全生产基础司、安全生产执法司和安全生产综合协调司。

图4 组织架构示意图Fig.4 Schematic diagram of organizational structure

在专项职能部门履行单灾种防治工作的同时，需要配备专业的救援力量、灾前物资准备和灾后救助及与其他政府部门的应急联动以有效弥补专项职能部门的单一性，因此需要多部门组成的关键支撑中心，包括应急指挥中心、救灾和物资保障司、救援协调和预案管理司、风险监测和综合减灾司及全国综合性应急救援队伍。

一般性业务支持部门包括：常规行政部门（办公厅、人事司、规划财务司）、政策法规司、教育训练司、科技和信息化司、调查评估和统计司、新闻宣传司等业务支持性部门，辅助专项职能部门更高效地履行灾害防治职责。

为进一步完善和提升我国应急管理工作的专业化、科学化，应急管理部应考虑：第一，成立针对应急管理工作人员培训和各种灾害联动救援的应急培训与演练基地；第二，成立专门针对应急管理领域相关问题进行研究的机构，可以采用研究院或高校的形式；第三，开展与各大高校间的合作，鼓励高校开展应急管理领域的研究工作，将应急管理纳入一般性教育体系，从而培养储备专业应急人员。

按照大部制改革的思路，应急管理部在整合资源时不应也无法做到包揽各类突发事件的应急职责，最好把分散在各个部门的职能横向联系起来。因此，作为我国专司公共突发事件管理的最高行政机构，应急管理部主要发挥的应是协调功能，其职能特征应是“大而不全”。

2 现代应急管理的风险分析与评价方法创新

2.1 综合风险分析法

作为一种风险可视化的工具，风险矩阵图能够在风险评估中把危险发生的可能性和伤害的严重程度可视化，成为公共风险评估领域应用最广泛、最热门的工具。但传统的风险矩阵方法存在2大缺陷，即非精细的变量等级划分和单一的集对组合式的运算规则，存在风险结现象。因此提出综合风险分析方法，开发4种基于算术运算的风险矩阵扩展形式，包括加法扩展形式、减法扩展形式、乘法扩展形式及除法扩展形式，4类扩展形式的图形，如图5。需要指出的是，风险矩阵的扩展并非只局限于运算形式，实际上这一扩展还包括风险的不同应用侧面，它不仅是风险的评价度量这单一角度，还可以用来评价应急资源消耗、救援力量加总以及应急行动效率等。

图5 4类扩展形式的图形Fig.5 Graphs of the four extended forms

2.1.1 加法扩展形式

风险矩阵的加法拓展形式所适用的评估对象是2种具有相同性质的风险因素，且它们的作用效果C是以相互叠加的形式存在的。公式如下：

其中，a和b的大小取决于风险因素X和风险因素Y在风险评估中的影响程度。应急管理中，加法形式可用于评估突发事件造成的总损失，可表示为：总损失=直接损失+间接损失=事件破坏+应急成本。通过观察这些常见的变量组合形式，不难发现，其实待评估目标已经不再局限于风险了，同时，传统矩阵的图形样式也会随着新的扩展形式而发生重大变化。

2.1.2 减法扩展形式

风险矩阵的减法扩展形式所适用的评估对象是2种具有相同性质的风险因素，且它们的作用效果C是以相互抵消的形式存在。公式如下：

其中，a和b的大小取决于风险因素Y和风险因素X在风险评估中的影响程度。在应急管理中，减法形式的一个典型应用是可以评估应急资源缺口，可表示为：应急资源缺口=资源需求量—资源储备量。

2.1.3 乘法扩展形式

风险矩阵的乘法扩展形式一般适用于具有不同性质的2种风险因素X、Y，且二者的作用效果C是相互促进的风险评估。公式如下：

例如，以应急管理为例，衡量一个突发事件的影响程度就可以使用如下的类似表达式：事件的影响度 = 造成的损失×发生概率。

2.1.4 除法扩展形式

风险矩阵的除法扩展形式和乘法扩展形式类似，一般适用于2种不同类别的风险因素X、Y。二者的作用效果C用公式表示如下：

同样以应急管理为例，一项应急处置行动的效率通常可以用如下的除法公式来评估：应急行动效率=利得/成本=行动挽回的损失/行动导致的成本。

新的扩展形式不仅保留传统方法的优点，去除原有的主要缺陷，而且大幅扩充评估对象的范围，更具有普适性。图6总结应用扩展形式进行实际评估的大致步骤，可以作为使用参考。

图6 风险矩阵扩展形式的应用过程Fig.6 Application process of extended form of risk matrix

2.2 风险九度分析模型

在传统的风险评价方法的基础上，即风险发生的可能性和后果严重性二维分析思想，对风险的一般属性进行了总结和分类，建立了包括时间类、空间类和状态类的多维风险分析模型，也就是风险九度分析模型[4-5]，共3类9个维度，见表1。

表1 风险九度分析模型含义表[4]Tab.1 Risk nine-degree analysis model meaning table

为使九度风险分析模型在不同事件、不同目标、不同需求的应用思想和过程模式具有科学性、灵活性以及合理性，基于系统论和霍尔模型思想，从过程和逻辑双重维度构建了九度风险分析模型的应用模式[5]，如图7。

图7 风险九度分析模型应用模式Fig.7 Application mode of the nine-degree risk analysis model

2.3 事中评价模型

事中评价（During-incident Process Assessment，DIPA）是通过分析影响应急响应措施和行动的相关因素，对有关突发事件态势、发展趋势及受灾客体状况、应急主体的能力等进行的实时度量和评价，用以辅助制定事态控制、受灾客体救援和受损基础设施快速恢复等应急决策[6]。事中评价包括对事件的可减缓程度、被困人员和财产的可救援程度以及受损客体的可恢复程度的评价，即事中评价可以分为3类具体的评价策略，即可减缓性评价、可救援性评价和可恢复性评价[7]。

2.3.1 可减缓性评价

可减缓性评价：度量的是对事件的控制能力，即在多大程度上能够延缓事件的发生及发展蔓延速度。可减缓性用于衡量突发事件可以被减轻的程度。它包括时间和价值2个维度。也就是说，可以用延迟时间和减少损失来计算可减缓性[8]。对于可减缓性评价着重考虑的是可能性Vp，而减缓的必要性Vn作为辅助指标可在选择方案时提供决策依据。

因此可减缓性评价基本模型[9]为：

假设s0是突发事件的初始阶段，sn是突发事件的最终阶段，si和sj是事件发展过程中的2个阶段点，满足s0≤si≤sj≤sn。假设在si点采取措施进行减缓，那么，当前阶段点si到sj阶段点在减缓措施采取前后的时间差异大小就可反映出减缓可能性的大小，相关定义如下：

t'(si,sj)：采取减缓措施后事件由si阶段发展到sj阶段的时间。

t(si,sj)：无减缓措施下事件由si阶段发展到sj阶段的时间。

v'(si,sj)：采取减缓措施后事件由si阶段发展到sj阶段产生的损失。

v(si,sj)：无减缓措施时事件由si阶段发展到sj阶段产生的损失。

c(si,sj)：采取减缓措施由si阶段发展到sj阶段所付出的成本。

α是用来衡量2个维度相对重要性的系数，属于[0,1]。 一般来说，α是根据实际情况由应急管理者来决定[8]。

2.3.2 可救援性评价

可救援性评价：在突发事件发生后，应急处理完成前，评估当前的灾害情况和未来可能造成的损失的补救情况[2]。可救援性测度的着眼点在于突发事件中涉及的承载体（即被困人员和物质财产等）被挽救的可能性与必要性。

因此可救援性评价基本模型为：

式中：

Vpc—人员被成功救援的可能性；

Vnc—人员被成功救援的必要性；

Vpm—物质财产被成功救援的可能性；

Vn

m—物质财产被成功救援的必要性。权重wc和wm（wc，wm∈[0,1]且wc+wm=1 ）代表了人员和物质财产的相对重要性。

2.3.3 可恢复性评价

可恢复性评价：突发事件发生后，应急管理结束前，评估将突发事件由混乱状态恢复到基本正常状态的能力以及完成恢复过程所需的资源和时间[10-13]。假设恢复过程涉及到m项恢复指标，每种指标均有其恢复目标和即时状态，以各自功能的恢复水平来表示。最终的目标是恢复所有的相关因素使整体功能实现。因此，恢复可能性可用各项指标的即时状态与目标状态的比值的加权和表示：

式中，

wj（wj∈[0,1]，∑m

j=1wj=1）—第j项恢复指标的权重，它表示第j项指标在恢复过程中的重要程度；

Staj—指标j的即时状态；

Goalj—度量阶段指标j的恢复目标。因此，恢复可能性是一个[0,1]区间的值，值越大代表成功恢复的可能性越大。

恢复必要性取决于恢复成本与潜在收益的大小。对快速恢复而言，度量对象一般是重要的基础保障功能，如供水、供电等，由于其对应急工作的支撑作用以及对灾民生活的重要性，其潜在的收益往往很难估算，鉴于此，一般假定快速恢复的恢复必要性为1。

可恢复性评价在应急管理的整个生命周期都起到至关重要的作用。它不但为应急决策提供辅助信息，提高了应急救援的速度，最大限度地减少资源的浪费和次生衍生灾害的发生，而且提高了舆情的可信度。

2.4 状态-能力-绩效综合应急评价

该应急综合评价方法由3个元素组成：状态评价（S），能力评价（C），以及绩效评价（P），也被称作SCP模型。状态评价关注的是现在和未来的状态，是应急响应的基础。能力评价的主要对象是应急管理主要参与者的多种能力。绩效评价是有效性和效率的总结，可以解决突发事件或灾难有关的大部分问题，并能帮助管理者更加高效、简明、准确地进行应急响应，在未来突发事件或灾难的响应中具有实用价值。

状态评价包括5个方面：突发事件、管理者、资源、灾民和关键基础设施。突发事件的状态评价促进了所有相关资源的需求。资源评价需要提供资源的存在性、可用性、可利用性和及时性等信息。管理者和灾民的状态在某种意义上是相关的，后者会影响前者的决策。关键基础设施的评估集中在3个方面：一是受损状态；二是达到何种程度可以满足应急的需要；三是快速重建的概率。

能力评价包括事中和事后阶段资源的可达性、应对能力、组织协调能力，以及为灾民的资金筹措能力。对于主要的响应过程，管理者应该知道突发事件可减缓性，灾民和财产的可挽救性，普通情形和安全环境的可恢复性。

绩效评价有2种途径：一是结果，二是过程。由于可以把应急管理看作一个项目，前者可以看作评估项目的验收，而后者在某种意义上可以看作是工程项目的监督，并期望应急响应的每一步都是正确的。监控和响应对绩效评价也非常重要。实际上，监控不仅应用在事前阶段，还应用于事中阶段，因为还有可能引发一些次生灾害。

3 现代应急管理的关键机制

应急机制的设计是现代应急管理体系建设的基础性内容之一，规定了应急管理中体制运行需要遵循的规则和规律，因此建立统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制显得尤为重要。

3.1 管理机制设计

《国家突发公共事件总体应急预案》对“运行机制”做了规定，将其主要从时间维度上分为4个部分：预测与预警、应急处置、恢复与重建和信息发布。通过梳理和分析我国近年来应急管理机制建设与运行的实践经验，将应急管理的机制分为监控与启动机制、处置与协调机制、运行与评价机制、监督与奖惩机制和终止与补偿机制[14-15]。图8描述了10个主要的应急机制之间的基本逻辑关系。

图8 现代应急机制的组成部分和关系示意图Fig.8 Components and relationships of modern emergency response mechanism

监控机制是灾害发生之前对风险事件进行的一系列监视和控制的方法；启动机制是判断灾害是否已造成一定程度的危害及是否需要启动应急措施的方法；在开始处理突发事件时，不可避免地会涉及到多个应急主体。也就是说，在启动处置机制的同时，也应该相继启动协调机制，以实现参与应急的人员及不同组织之间的协调与合作。同时，指挥机制起的是主导性的作用，指挥机制保证了处置、协调过程有序、正确、高效地进行；运行机制保证事件中的人员保持“统一指挥、分工协作”，针对资源的可获得性来进行适当的协调。也说明了指挥机制、处置机制和协调机制是不可分割的；评估机制除了需要评估整个突发事件的发生、发展和演变情况，还需要评估应急管理的效率、效果和效益；监督机制应存在于应急管理全过程中，即启动机制、处置机制、协调机制、运行机制和评估机制均应在监督机制的管辖范围内；奖惩与问责机制的启动在整个应急管理过程完全结束之后，是对于那些在应急管理过程中存在措施不当而造成负面效果的行为进行责任的追究；终止机制表示危机大部分或者全部解除，意味着已经完成灾后的快速恢复，将应急状态转化为常态；补偿机制是为了保障善后补偿工作的顺利实施，为突发事件的应急物资补偿打好基础。

3.2 应急管理的关键机制

3.2.1 监控机制

监控机制不仅在预测和预警中发挥着重要作用，而且在应急响应过程中，监控机制还可以实时监测事件的发展和未来趋势，从而为应急决策提供依据。监控机制是指为实现某个监控目的，监控系统内各组成成分之间的相互关系和运行模式，如图9，监控主体通过“相互关系和运行模式”对监控对象实施监控，监控主体和监控对象两者间往往要借助于监控介质，并且离不开时间和空间2大要素[16]。

图9 监控机制的定义Fig.9 Definition of monitoring mechanism

监控系统是由监控主体、监控对象和监控介质组成，监测主体是指实施监控的个人或组织，根据反映监控目标的直接性和间接性，监控对象可以分为直接对象和间接对象。监控机制的核心是监控系统内各组分间的相互关系和运行模式；关联要素是监控主体和监控对象；支撑要素是时间、空间以及介质。其中，监控目的决定了监控机制的设计方式。相反，监控机制设计的有效性应该通过监控目的来验证[16]。

3.2.2 指挥与协调机制

在应急管理中，指挥与协调机制是密不可分的，因为在突发事件处理过程中，往往涉及到多个部门和人员，这其中协调要起到很大的作用。

（1）指挥机制[3]：突发事件发生后，需要根据处置机制及时处理。指挥机制的主要内容可根据时间和空间2个维度来进行分类，即从时间维度，可以根据突发事件的发生发展过程分为事前、事中和事后，其指挥权限也会有所不同；从空间维度，可以分为现场实施和幕后指挥；它也可以根据参与事件的人员身份进行分类。突发事件发生后，立即成立突发事件指挥组，其主要职责是负责全面指挥协调突发事件外置工作。指挥人员分为上级领导幕后指挥和现场指挥。上级领导幕后指挥的主要职责是：在详细了解突发事件后，上级领导幕后指挥对突发事件处置作出决定，调动和协调相关人员，现场处理相关设备，实时观察和监督事件的发生过程，并根据事件汇报实况，实时改进处理方法，以进行整体指挥和调度；现场指挥的主要职责是根据事件发生特点和当时的伤亡情况及环境条件，合理分配人员和设备，并采用最有效的处理方式以减少突发事件的负面影响。

（2）协调机制[3，15]：突发事件的发生往往涉及到社会的许多方面，包括不同的人员身份和组织类型，这要求在应急管理中建立良好的协调机制，以便在突发事件处置过程中合理地分配人员和组织。协调机制的具体内容与突发事件的规模和领域紧密相连。 一般来说，它包括上级和下级之间的协调、以及同级之间的协调（受害者，施救者），不存在上下级关系的组织个人之间的协调关系。

3.2.3 过程监督机制

在突发事件的处理过程中，监督机制起到的是辅助的作用，但也是必不可缺的，监督机制会对事件的整个处理过程中的人员及其他方面进行评价，做好善后工作。

我国以前的监督机制只是结果监督，而结果监督机制非常不完善，因为监督机制应该伴随着整个应急管理过程，所以称之为过程监督[17]。

突发事件的过程监督是指为了实现“防怠减漏排偷”的目标，通过舆论、法律和技术等各种适当的方法和措施，监督突发事件的准备、处置和恢复等过程的行为。实施过程监督的主要机构可以是专门的政府组织和技术人员，也可以是公众、媒体或其他组织。过程监督具有技术性强、理论性强和科学性强的特征，在明确责任主体和实施公平奖惩方面发挥着重要作用[17]。

突发事件的过程监督根据突发事件发展过程具体分为预备监督、响应监督、处置恢复监督、事后处理监督。根据突发事件中涉及的人员及部门，以及对社会造成的影响的不同，对监督机制作出如下分类：舆论导向监督、法制法规监督、应急物资监督、应急技术监督和协调管理监督。

3.2.4 终止与补偿机制

（1）终止机制：终止机制在结束应急管理流程和进入下一个周期方面发挥着重要作用，也对应急管理过程的循环具有监督把关、成果验收的效果。终止时间的选择是终止机制中最重要的问题之一，只有正确选择合适的终止时间，应急管理才能顺利地进入终止阶段，而终止阶段十分短暂，措施及步骤相对简单，因此终止时间的选择显得尤为重要[18]。如果选择错误，有可能会造成较大损失。为了寻找最优的终止时间，可引入最优停止理论对该问题加以解决。所谓最优停止理论就是研究何时停止能取得最大效益的数学理论，是概率论的一个重要的应用领域。对于应急管理过程而言，可以用效益这样的数值来衡量当前的状态，并以此作为标准做出是否终止的决策。所欲求解的最优终止时间可等同于最优停止理论中的最优停止时间问题，就是在满足上述假设的前提下，找出其中的最佳停止时间或最佳停止规则[19]。

（2）补偿机制：应急完成后，不仅需要补充形成缺口的资源，还需要补偿已消耗物资的所有者[20]。应急物资补偿主要针对的是公有物资和征用物资。

公有物资主要是指中央和地方救灾物资储备及公共处置机构的物资。第一，救灾储备物资补偿的原则性要求是及时快速补充，尽量做到随调随补；基于优先级，按适当比例补充；以最优储备量为基准，进行全额补充；基于存储方式，适当补充。具体的物资补充方式可以分为协议采购、招标采购和社会支援。第二，公共处置机构包括卫生机构、公安机关、消防机构、警察和部队等。中央政府应负责国家公共处置机构的补偿工作，地方政府应负责当地公共处置机构的资金来源和补偿，准全国性公共处置机构可由中央政府通过专项转移支付或由中央和地方政府共同承担。具体的补偿工作要注意根据当地情况调整措施，做到分级负担。中央政府负责补偿危害大、范围广的重大突发事件的物资消耗，当地政府应补偿当地的公共处置机构。但是，对于某些特定地区，应考虑其经济发展水平，并给予特殊的政府倾斜和保护[20]。

应急征用物资补偿是指相关责任主体对依法强制征收物资的补偿，以保障应急管理过程中的公共利益，并提高抗震救灾能力[20]。应急征用补偿的标准有以事先协议为主，尽量依照已有规定而行；以直接损失为基础，以完全补偿为目标。应急征用补偿方式包括经济补偿、精神补偿、政策补偿。应急征用补偿估价的步骤包括：首先，确定评估指标体系。选择几个能够在较大程度上代表补偿对象的特征指标，如物资成本、使用年限、征用时间和损坏程度等，可以综合市场情况和专家意见；然后，对于每一个指标设定相应的权重，可由专家打分获得；最后，在补偿额的基础上，考虑地区差异、市场变化、物价指数等因素进行调整[20]。

4 发展现代应急管理技术应对新兴风险

4.1 新兴风险的概念与分类

全球化不仅加速了世界经济、政治和文化的发展，也给社会进步带来了巨大风险，人类也因此步入了“风险社会”[21]。随着社会的纵深发展，新兴风险也接踵而至，近年来的一个重要趋势是“环境风险”和“社会风险”的发生概率和影响力不断上升。通过梳理和总结国内外学者对新兴风险的定义，笔者认为新兴风险有2个层面的含义：一是新近出现的风险，即在此风险出现之前从未发生过或虽然发生过苗头但其危害程度较低不足以构成风险威胁的风险，如：随着科技进步、医学进步而出现的基因编辑婴儿实验所面对的伦理等风险、无人机驾驶所带来的安全风险等；二是以往就存在的风险随着产业的交叉、领域的融合、城市的扩展等使得原有风险出现交织、突变而产生的新风险，使其发生形式和对社会的破坏程度及危害力度等方面呈现出新的特征，如：“8.12”天津港特大爆炸事故，虽然以往有危化品爆炸事故发生，但此次风险事件也暴露出当下城市风险治理的不足和欠缺。

按新兴风险所属领域不同将其分为5种类型，分别是：社会领域风险、经济与金融领域风险、政治文化领域风险、健康与安全领域风险和环境领域风险。各种风险划分的概念，见表2。

表2 新兴风险的类型及概念（按领域划分）Tab.2 Types and concepts of emerging risks (by field)

新兴风险的共性特点为：一是其发生的不确定性；二是发展的动态性；三是后果的庞杂性。新兴风险在不确定因素的共同作用下形成，因此其发生具有很大的不确定性。新兴风险是正在演变的风险，是随着外界因素的变化而不断变化、发展的风险，因此新兴风险的发展具有动态性。同一新兴风险作用在不同领域、不同地区等也会产生不同程度的后果，新兴风险对社会所造成的破坏程度、威胁力度等的不确定所带来的后果均具有庞杂性。

4.2 新兴风险治理策略设计

基于管理机制设计理论构建新兴风险的治理策略，如图10。该策略机制的运行需要遵循公正、公平、秩序、利益、效率、创新6个原则。在它们的共同作用下，新兴风险治理策略将会实现3大目标：一是有效识别；二是减少损失，新兴风险治理的最终结果和目的是使新兴风险对社会和公众造成的损失降到最低；三是对新兴风险进行有效隔离，即在新兴风险治理过程中要尽可能切断新兴风险的传播源及其传播路径。

此外，新兴风险治理策略的规制属性通常建立在参与者属性之上，是根据新兴风险的实际情况而对治理策略做出优化和调整，如：当新兴风险处于萌发期时，应加大对新兴风险的预防；当新兴风险处于潜伏期和演化期时，应加强对新兴风险的评估和监测；当新兴风险处于爆发期时，应加强对话交流、信息互通，注重抗逆力发展策略的落实等。时间规制是指运用时间约束力对政策进行完善，主要体现在3方面：一是处理的紧迫性；二是存在的持久性；三是阶段的波动性。空间规制是指通过可利用空间、资源和不确定因素对政策进行补充，主要体现在3方面：一是积累的经验；二是现有的政策、工具支持等；三是新兴风险本身所带来的未知因素。能量规制是指为切断风险源、抑制新兴风险传播、促进新兴风险治理而做出的政策改进。通过时间规制、空间规制和能量规制[28]优化新兴风险治理策略，立足于新，体现政策的动态、发展和与时俱进，有利于治理主体设计并选择与实际情况最匹配的新兴风险治理策略，有利于其目标的实现。

图10 七元组治理框架模式图Fig.10 Seven-tuple governance framework pattern diagram

（1）加强治理主体间的协作关系，明确职责。新兴风险的治理主体是多元化的，治理方式是民主化的，管理方式是协作化的。治理主体由政府、社会组织、公众等多方联合共同形成，存在3个系统，即政府系统、市场系统和社会系统。因此，在治理新兴风险时不同主体间要相互协作、明确各管理主体在风险治理中的责任，最终形成多方参与、全民共治的协作化治理模式。

（2）增强对新兴风险检测及预测能力，目标是预防与治理并行而不是消灭。针对日期较近、较为典型或可能出现的新兴风险，对组织及成员进行战略规划、战略选择和日常训练等。通过教育、培训、演练等方式来提高组织成员对风险识别和应对能力。此外，加强成员的风险数据收集和分析的能力。

（3）强化新兴风险信息交换，缓解利益冲突。信息的隐蔽性及传播的迅速性特点常常会使人们在遇到新兴风险时措手不及，感到焦虑，甚至惶恐。这在一定程度上降低了社会公众对政府的信任及其应对新兴风险的能力。另一方面，公众对新兴风险信息的回馈也是非常重要的，这有助于政府在应对新兴风险时选择最合适的沟通方式及治理措施。同时，公众间的信息共享也有助于公众接纳、应对新兴风险。因此，促进政府与公众和公众之间对新兴风险信息的相互交换，做到信息共享，加强对话能力建设，划清利益，这对新兴风险的治理是非常有必要的。

（4）建立新兴风险治理体系，实现机制多元化。新兴风险的发生是不确定的，其主体是多元的，而且常常伴随利益因子一起出现，因此新兴风险的治理是非常复杂的，构建国家层面的新兴风险治理体系是非常必要的。要实现新兴风险治理机制多元化，首先要进行新兴风险的规制，在中国，规制通常以运动式治理的方式出现，而非法律的形式；其次，要想使新兴风险规制能够发挥作用，还需建立完善的风险沟通渠道，进行及时的风险提示，针对不同类型的新兴风险选择合适的风险沟通方式和渠道进行针对性沟通；最后，实现风险感知，不同主体对风险的感知度和接受度是不一样的，公众有权自行选择是否承担更多的新兴风险。

（5）建立相匹配的监督、激励机制，确保新兴风险治理的有效化。在对新兴风险进行寻找、识别等过程中应建立与之相对应的监督机制。一是针对不确定性的新兴风险尤其是新兴技术类的，除了建立相匹配的监督机制外，还应寻求更多的激励资源，促使监督机制向前发展；二是针对系统性的新兴风险，应监督并致力于对复杂问题的分析；三是在对非预期性的新兴风险上我们应监督其长效影响方面的评估。

（6）建立全面的评估机制，及时更新。以新兴风险评估为主线，切实推进排查我国目前新兴风险状况的实际情况，对其风险概率及危害程度进行客观、公正、科学的分析，对新兴风险的发生及发展情况做跟踪式督查，从而对新兴风险进行全方位的评估和掌握。由此，以针对不同类型的新兴风险做出有针对性的风险评估工具和治理措施选择。另外，充分利用科技创新，将数字化、网格化等智能管理工具运用于新兴风险治理中去，对新兴风险进行全类别、全方位、全过程的风险治理。

（7）制定预防性与抗逆力发展策略，提高新兴风险治理机制的适用性。当新兴风险被发现并对其进行评估后，则需制定相应的风险管理策略，在制定策略时主要考虑2方面因素：一是基于预防，二是基于抗逆力。预防性策略主要用于提高对新兴风险的应对能力，抗逆力策略主要在于提高对新兴风险的适应能力和免疫能力，从而确保新兴风险管理策略的适用性，即当新兴风险发生后，人们能做出正确判断、准确应对、抵御风险的能力。

4.3 现代应急管理的技术手段

现代应急技术是通过优化整合人力物力财力等各类资源来实现提前防范、提高效率、节约资源和处置及时等应急目标。根据现代应急管理所涉及的受害者、应急响应主体等产生需求，从功能上说，现代应急技术应包括应急通信技术、监测检测技术、物流技术、数据处理与分析技术、事故调查技术、定位与遥感技术以及以上技术的集成技术，体现现代应急的整个流程，更具全面性和广泛性[29]。

（1）应急监测检测技术。包括数据库技术、3S技术、通信技术、视频监控技术、无线射频识别（RFID）技术、传感技术、雷达技术、人群监测和舆情监测技术等属于典型的监测技术，光谱技术、色谱技术和病毒检测技术等属于检测技术。

（2）应急通信技术。一般涉及公众通信网、数字集群、无线传感器网络、微波、视频会议和视频监控、卫星通信等多个技术领域。

（3）定位与遥感技术。包括全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）和遥感技术（RS）[29]。

（4）应急物流运输技术。一个完整的应急物流系统可以按照功能划分为指挥系统、采购系统、物资储备系统、运输系统、配送系统、信息系统等6部分。

（5）事故调查分析技术。事故调查程序一般包括事故现场调查和证据收集、物证分析和识别、事故原因和过程分析、事故认定和事故报告[29]。该程序涉及许多调查方法和分析技术。

（6）数据处理分析技术。涉及的处理技术包括数据库、数据仓库、联机分析处理、数据挖掘、可视化技术、案例推理与规则推理技术等。

（7）决策支持技术。目前学者研究出的很多类型的决策方法结合相关的技术手段可以集成决策支持技术，比如分类分级决策、不确定决策、多目标决策、模糊决策、损失评价与下一步的风险评估决策等。

现代应急管理系统可以协助完成以应急准备、应急响应、应急恢复等功能为核心任务，同时还应具备信息系统的基本特征，可以实施信息的搜集、存储、查询、显示、分析等功能。同时，现代应急管理系统应充分运用现代网络技术、计算机技术与多媒体技术，它应该基于资源数据库、方法库与知识库，并通过地理信息系统、数据分析系统与信息表示系统[29]，为应急资源进行组织、协调和管理控制，为应急指挥提供辅助决策。

5 现代应急管理的应用与实践

5.1 应急资源管理

应急资源管理主要指为做好应急资源保障工作而进行的与应急资源有关的计划、组织、指挥或控制等。从过程看，应急资源管理内容主要包括储备、获取、供给、处置等，应急资源调用流程可分为需求估算、供给确定、资源分配、资源调运、接收与管理、后续工作等主要阶段。

在应急管理中，应急资源是救援、救助和重建的基本保障，特别是物资资源，在突发事件发生之前，就有必要完成合理的选址布局并妥当配置合理的库存。一旦发生紧急情况，将出现相应的调度和补偿问题，运筹学中已有许多模型可用于优化资源布局、选址、配置和调度等问题[30]。但是，仍需要考虑突发事件的特殊情况，如时间约束、临时路径破坏、个别库存损坏等。此外，应急管理中物资和资金补偿机制的设计和实施也具有广泛的意义，对促进和保障应急管理物资的配置起着重要作用[31]。

5.2 应急产业的形成发展

推动应急管理的产业化进程是提高应急专业化水平、效果和质量的有效手段，应急产业主要包括应急管理咨询业、重大应急设备生产制造业以及智能交互型应急平台。应急平台是基于现代信息通信技术，结合软、硬件而形成的突发事件应急保障技术系统。应急平台具有日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动和总结评估等功能，是实施应急预案、实现应急指挥决策的载体[32]。

加快应急产业发展，需要政府扶持，通过政策保护、产品定向采购、补贴等形式，鼓励应急产业改善企业管理，扩大企业规模，提高业务水平，实现各类应急企业的快速发展[31]，激励科研单位和公司从事应急科技创新，并完善应急产业标准体系，从而尽快达到应急管理产业化目标。

5.3 应急管理协调模式设计

具有应急管理职责的相关部门（应急管理部及协作部门）构建多层次的协作模式，如图11。协作内容包括人员合作、机构合作、平台合作、信息共享、相互嵌套等等，协作模式包括新组模式、派驻模式和共享模式。

（1）新组模式是指应急管理部和对应协作部门分别推荐应对突发事件的专职人员，在应急管理部内部创建新的职能部门，作为应急管理部处置现有职责范围之外的其他类型突发事件的职能补充部门。

（2）派驻模式有2个方向的派驻，一方面是由专项突发事件应对部门派驻组织机构至应急管理部。另一方面是由应急管理部派驻组织机构至协作部门及地方协作部门，及时掌握属地现场灾害动态及指导应急实践。

图11 协作部门关系模式设计Fig.11 Collaboration department relationship pattern design

（3）共享模式。建立资源、信息共享平台，应急管理部和各协作部门依权限、职能在平台上进行资源和信息的交互共享，以便捷、快速地实现协作沟通和力量调动，以较为短期的、处置单一灾害事件的平级协作模式为主。

5.4 灾难文化

灾难的渐次渗透作用是将灾难视为元初动力，成为灾难文化形成和成熟的催化剂，体现为灾难文化的先进性。灾难的渐次渗透作用越强烈，灾难文化的先进性越高。灾难的渐次渗透作用与灾难的频率、种类复杂性、严重程度成正比关系。

灾难的渐次渗透作用的形成机理可归结为：第一，文化灾难的自然特征与受到灾难影响的个人所处的社会环境相结合，形成不同的灾难观；第二，灾难给人的周边环境和心理状况带来冲击和影响，形成对灾难警惕、预防甚至惧怕的忧患意识。防灾减灾意识演化出应对灾难发生的行为；第三，灾难不断发生，民族特性随之逐渐形成，最直接的承载体是具体的文化。灾难防范和应对的有关知识由此提升到社会生活与社会文化构成成分的高度。因此，灾变作用于人类社会造成灾难，人类在长期与自然灾害斗争的过程中, 一个地区、国家或民族经过长年累月的积淀逐步形成了以知识、观念和习俗为主要形式的灾难文化，而灾难文化能够有效地增强公众防灾救灾意识和提高社会救灾减灾应急能力，预防和应对各类灾害成为民众日常生活的重要组成部分，推进城市综合防灾减灾体系建设，全面提高应急管理工作水平，建立起科学有效的应急管理机制体制，从而确保社会可持续发展。

6 总结

现代应急管理的研究与实践应从多维度、多层次、多阶段、多尺度、多领域来开展。在理论、方法、技术、工程、管理、应用、体系、产业等方面推动应急管理的理论体系与应用实践实现全面快速地发展，通过集中人力资源和解决关键问题的形式，建立并逐步完善应急管理学科的基础构架，不断推进应急管理这一工程性很强的专业迈上新的台阶。