新疆精河县草原生态保护奖补政策实施的效果分析

萨依拉·胡斯满（新疆精河县草原站，新疆 精河县 8333007）

在人类的生存和发展中，草原植物资源发挥了关键性的作用，是人类重要天然物种基因储存库[1]。多年以来，由于草原超载，导致了草原生态环境和生态系统急速恶化，现阶段，全国有40%左右的草地超过了合理载畜量，部分地区超载量甚至大于100%。针对全国天然草原严重退化和环境压力日益增大的现状，2010年10月，国务院通过常务会议决定，自2011年起，在新疆、内蒙等传统牧区实施草原生态保护奖补政策[2][3][4]。到目前为止，该政策实施已经有八年时间，政策的实施为牧区生态恢复、草地生产力的提升和牧民生活水平的提高提供了巨大的推动力，但在草原生态奖补措施的具体落实过程中同时还存在一些问题，现就新疆精河县生态奖补资金的发放、奖补机制的政策实施效果进行总结并提出几点建议，为下一轮补奖政策实施提供参考。

1 精河县天然草地资源概况

1.1 精河县基本概况

精河县位于新疆维吾尔自治区西北部，准噶尔盆地西南边缘，天山支脉婆罗科努尔北麓，地处东经81°46′～83°51′，北纬 44°02′～45°10′之间。 东邻乌苏市，南邻尼勒克县、伊宁县，西邻博乐市，东北与托里县相连。县境东西长约166 km，南北宽约134 km，面积11 275 km2。东距乌鲁木齐市425 km，西距博乐市100 km。古丝绸之路天山北路（又称皮毛道）从此经过，是古丝绸之路北道重镇。G30线和G312线乌伊段公路、第二条亚欧大陆桥、奎赛高等级公路、北疆铁路和精伊铁路穿境而过，处在国家两个一类口岸阿拉山口口岸和霍尔果斯口岸交会处。

1.2 精河县天然草地资源概况

精河县地域辽阔，地形复杂，不同地区，由于地形地貌差异大，气候特征也有很大的差异，这就使得精河县的草场植物类型比较复杂，特别是山区草场，植被类型十分丰富。但是，不同地区有一定差异，东部博罗霍洛山草场植被类型最为丰富，中部科古尔琴山草场植被较为单一，而平原地区虽然在强干旱的荒漠气候控制下，但由于地下水补给，形成了大面积的低地草甸草场，草场植被类型也比较复杂。 根据上世纪80年代草原调查数据，全县天然草场毛面积71.70万hm2，可利用总面积为69.25万hm2。其中精河县利用面积53.77万hm2。共分为11个草地类，21个亚类、171个草地型,在11个草地类中：平原荒漠类草场21.79万hm2，占草场可利用面积31.47%，山地荒漠类草场9.71万hm2，占草场可利用面积14.02%，山地草原化荒漠类草场2.92万hm2，占草场可利用面积4.21%，山地荒漠草场9.10万hm2，占草场可利用面积13.14%，山地草原类草场5.61万hm2，占草场可利用面积8.10%，高寒草原类草场0.06万hm2，占草场可利用面积0.09%，山地草甸草原类草场2.11万hm2，占草场可利用面积3.05%，低地草甸类草场13.49万hm2，占草场可利用面积19.48%，山地草甸类草场1.50万hm2，占草场可利用面积2.17%，高寒草甸类草场5.27万hm2，占草场可利用面积7.60%，高寒沼泽草场0.15万hm2，占草场可利用面积0.21%。

2 精河县草原生态补奖机制的落实情况

2.1 草原禁牧、草畜平衡政策落实情况

自2011年禁牧补助和草畜平衡奖励政策实施以来，精河县累计实施草原禁牧面积24.74万hm2，退牧牲畜23.81万绵羊单位，涉及6各乡镇场2 791户牧户；实施草畜平衡政策面积27.84 hm2。

2.2 草原生态奖补资金发放情况

从2011年开始，国家每年向精河县下达草原生态补助资金3 113.225万元，至2018年10月，累计发放资金28 904.225万元，其中禁牧补助19 991.125万元，草畜平衡奖励8 913.085万元，牧草良种补贴69.75万元，牧户生产生活资料综合补贴139.55万元，为了规范奖补资金的发放和使用，项目本着先实施、后补偿的原则，牧民只有在切实履行了当年禁牧和草畜平衡责任和义务后，才能享受国家的奖补资金，同时实行县乡村三级审核机制，确保政策实施公开、透明，避免暗箱操作。

3 精河县草原生态补奖机制的成效评估

3.1 生态效益评估

“十二五”期间新疆实施了第一轮草原生态保护补助奖励机制，随着这一政策在精河县的全面落实，以及新一轮草原补奖政策的实施，精河县天然草原生态环境得到明显改善，生态、经济、社会效益显著。

3.1.1 天然草原植被盖度和高度明显增加

根据草原生态奖补政策实施前后精河县天然草原遥感数据对比，结合实地监测数据分析，生态奖补政策实施后，天然草原植被的盖度与高度都有明显的变化，2016年分别为38.8%和26.7 cm，比2010年同期分别增加了1.81个百分点和5.44 cm，较近五年平均值分别增加了1.63个百分点和3.72 cm。

图1 草原奖补政策实施前后精河县草原植被盖度变化

图2 奖补政策实施前后精河县草原鲜草产量变化

通过对干旱荒漠禁牧区、重要水源涵养地和草地类自然保护区禁牧区、退牧还草工程项目禁牧区三个区域监测数据综合分析，2016年7月，精河县禁牧区天然草原鲜草产量较2015年7月提高18.34%，比“十二”五平均产量提高了28.22%，比生态补奖机制实施前的2010年提高34.48%。从各大类天然草原鲜草产量看，禁牧成效显著，其中山地草甸类、温性草甸草原类、温性荒漠草原类效果尤为显著；同时，2016年精河县草畜平衡项目区天然草原鲜草产量较2015年同期提高了14.28%，比“十二五”期间提高了23.60%，较2010年提高了28.77%，生态奖补政策效果显著。

3.2 社会效益评估

草原生态补奖政策实施六年来，精河县实施了禁牧休牧、划区轮牧、草畜平衡奖励、天然草场减畜计划、舍饲半舍饲圈养牲畜和扩大优质饲草料地种植面积等一系列行之有效的配套措施，每年直接发放农牧民草原补奖资金3 113.225万元，涉及918户牧民，涉及牧民人口4 131人，人均政策性收入达到34 000元。草原生态奖补政策实施以后，农牧民收入明显增加，由单一的生产收入转变为生产和补助两种收入形式，经统计，精河县牧民收入中，政策性补偿收入占总收入的14%以上；同时牧民对草地生态保护的意识由被动转为主动，部分牧民转移就业，牧民生产生活条件逐年得到改善；畜群结构进一步优化，草牧业生产经营方式逐步改变；牧区草原植被状况得到了初步改善，天然草地承载能力日益增强，草原生态稳定恢复，草原生产力不断提高，草牧业发展步入良性循环轨道，基本达到了“禁牧不禁养，减畜不减肉，减畜不减收”的目的，社会经济效益较为显著。

4 精河县草原生态补偿机制运行中存在的问题分析

4.1 草原确权承包基础信息不完善

目前，精河县牧民手中的草原使用证多为1995年发放，草原生态补奖政策实施过程中，确权纠纷时有发生，我们草原站工作人员在纠纷处理和实地走访勘查中发现，1995年发放的草原使用证明很多存在的问题，同时存在人口流动、草场继承和牧户分户等档案信息的不完善的现象，这些因素都给政策资金的发放造成困扰。

4.2 草畜平衡、草原禁牧和休牧政策难以完全落实，草畜矛盾仍然存在

研究表明，通过草原禁牧补助、草畜平衡奖励等政策，合理优化牲畜载畜量、限制对生态恶化区域的放牧等，将一定程度上有助于草原生态的恢复，改善和提高牧民的生活水平，助力国家脱贫攻坚[5][6][7]。自奖补项目实施以来，精河县享受过禁牧和草畜平衡补助政策的牧民达到90%以上，资金发放前和每户牧民都签署了“草畜平衡责任书”或“草场禁牧责任书”，政府希望通过政策资金的投入，达到“减畜”和“圈养减牧”的目的，但在具体实施过程中由于监管力量不够，减畜的数量达不到预定目标，而且由于棚圈设施的不完善和饲料问题没有得到解决、防疫措施不到位等问题增加了“圈养”成本，牧民对这一政策实施存在抵触情绪；据调查，近年来精河县天然草原禁牧区草场确实得到了一定程度的休养生息，草产量和植物群落多样性得到了明显恢复，但在没有禁牧的区域，则超载和退化较往年更为严重，其原因主要是因为在减畜目标没有实现的情况下，原来在禁牧区放牧的牲畜，大部分集中到了未禁牧的草场放牧，增加了未禁牧草场的放牧压力，加速了其退化。

4.3 牧民定居生产条件及思想观念有待改善

牧民定居工程是草原补奖政策实施的一项重要配套措施，通过政策资金的帮助，在农牧交错带建立固定的牧民定居点，可以达到“圈养减牧”的目的，近年来，精河县共投入资金13 000余万元，建设了16处“定居点”，但从运行效果来看，还不是特别理想，主要原因一是牧民长期习惯了放牧生产，其生产观念的转变还需要一定的时间，二是虽然“定居点”划分有草料地，但大多没有水源保障，而且很多牧民种植和管理水平低，致使种植饲草料的成本高于购买干草的成本，因此大部分牧民把草料地长期对外承包。

5 对完善草原生态补偿机制，促进畜牧业可持续发展的几点建议

5.1 切实做好“减畜降牧”工作，控制天然草原放牧牲畜数量

“减畜”是实现奖补政策目标的前提条件，只有真正把放牧牲畜的数量降下来，才能切实改变天然草原超载和过牧的现状；做好“减畜降牧”工作，一是在政策执行过程中要充分利用和加强草原执法队伍的力量，加大执法力度，真正做到“奖罚分明”，让信守“减畜”承诺的牧民受益，在政策资金的发放上给与倾斜，同时加大对违规违法现象的处罚力度。二是要深入开展国家相关政策的宣传和引导，组织人员深入牧区、深入牧民群众家中，谈形势、讲政策、算细帐，让牧民群众了解补奖政策，同时积极引导牧民将每年得到的补助奖励资金重点用于住房、棚圈、牲畜改良、购置农牧机械，购置草料及生产支出等方面。

5.2 拓宽饲草料来源渠道，解决牧民定居饲草料短缺的问题

国务院于2011年6月发布的《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》中提出，要加快实施游牧民定居工程，力争到2015年基本完成游牧民定居任务[8]，根据“意见”的要求，精河县共建立了16个牧民定居点，定居牧民1 349户，但要使牧户“搬进来”并且“留得住”，解决饲草料问题是关键。目前，由于土地和水源等资源限制，单靠牧户自己种植牧草解决这一问题困难较大，必须拓宽饲料来源渠道。笔者认为，充分利用农区的资源优势，是缓解精河县草畜矛盾的一个重要途径，一是可以充分利用农区的玉米、小麦等作物秸秆，采用合理的加工技术和饲料配方，形成“牧区繁育、农区育肥”的生产格局；二是可以对农区不适于种植棉花、枸杞等经济作物的低产田进行改造，加大人工饲草料种植的政策扶持力度，大力发展人工草地，为牧区提供优质饲草。

5.3 加强基础教育和职业技能培训，鼓励牧民非农就业，减轻天然草原人口压力

人口的发展始终是天然草原承受的最大压力，要转变这一现状，改变牧民落后的传统就业观念、实现劳动力转移是必由之路。但研究表明，草原生态保护补助奖励政策并不是越多越能改善牧民的非农生计，过高的补贴反而会对非农就业产生消极影响，把节省的经费奖励给创业或转业的牧户（如优惠信贷措施和就业扶持政策），可以引导和鼓励牧户积极改变生计方式，对减轻草原压力，促进牧民增收具有重要意义[9][10]。近年来，精河县政府在“加大牧民职业技能培训，鼓励牧民转产转业”等方面也做了大量的工作，每年政府都拿出一定的资金，落实牧民职业技能培训。据笔者调查，近年来，精河县牧区人口中青壮年通过升学、就业和经商等途径离开牧区、进入城市生活的越来越多，为精河县牧民脱贫致富和牧区生态恢复做出了贡献，今后，笔者建议依托补奖政策，设计合理的配套措施对牧区的基础教育、职业技能培训和文化建设方面给与适当的倾斜，继续提高牧区人口素质和促进牧区劳动力转移。