新疆草原生态保护补助奖励机制政策效益分析评价

李慧芹，邹淑琴，李雪锋

（新疆维吾尔自治区草原总站，乌鲁木齐 830049）

“十二五”期间,新疆实施了第一轮草原生态保护补助奖励机制，期间分别对全疆0.101亿hm2草原实施禁牧，0.359亿hm2草原实施草畜平衡管理[1]，草畜平衡区核减转移安置牲畜870.18万羊单位，基本实现了可利用草原全覆盖[2]。第二轮草原生态保护补助奖励机制政策于2016年10月在全疆各地正式启动，截至2017年草原生态保护补助奖励机制在新疆已实施7年。通过分析比较第一轮五年和第二轮两年的草原补奖政策实施前后，草原生态环境、草原生态保护功能及牧民生产生活条件等状况的变化，为更好的落实草原生态保护补助奖励政策提供参考。

1 材料与方法

1.1 研究区概况

新疆地处中国西北边陲，深居亚欧大陆腹地，是我国重要牧区之一[3]，天然草原面积辽阔，分布广泛，类型多样。据记载，新疆拥有天然草原毛面积5 725.88万hm2，可利用面积4 800.68万hm2，居全国第三位[4]，约占全国草地总面积的六分之一，占新疆国土总面积的34.4%[5]，是新疆陆地生态屏障重要组成部分，具有十分重要的生态战略地位。在维系水源补给、维护山区生态系统平衡中具有关键性的作用；也是牧区农牧民赖以生存发展的基本生产资料和很多珍稀动植物特定的生存地区[6]，更是生态脆弱区。

1.2 研究方法

基于全疆草地资源监测数据及牧户调查资料，运用定量分析法[7]，与草原生态保护补助奖励政策实施前的数据，进行对比分析，得出该政策实施之后的效果及其影响。

1.3 数据来源

2010-2017年全疆草原监测数据及牧户调查问卷资料；新疆畜牧业统计年鉴；新疆统计年鉴等。

2 结果与分析

2.1 生态效益分析

图1 2012-2017年综合植被盖度和高度对比图

2.1.1 天然草原植被盖度、高度有不同幅度的提高

2017年全疆天然草原牧草长势总体平稳，综合植被盖度、综合植被高度分别为41.48%和27.9 cm；比近五年（2012-2016年）增加了1.71个百分点和2.42 cm；与去年同期基本持平。除受气候影响2013年、2016年全疆天然牧草长势良好外，本年度综合植被高度和盖度较常年增幅明显，生态效果显著（图1）。

2.1.2 天然草原生产力

2017年全疆天然草原牧草的鲜草产量达到10 694.35万t，比实施草原生态补奖机制政策前的2010年增加了13.94%，比“十二五”期间增加了15.12%，比近5年（2012-2016年）增加了10.74%；比去年同期略有下降（受气候因素的影响），下降幅度为1.86%。

2.1.2.1 天然草原禁牧区 通过对干旱荒漠、重要水源涵养地和草地类自然保护区、退牧还草工程项目等禁牧区监测数据综合分析，全疆天然草原禁牧区鲜草产量比实施草原生态补奖机制前的2010年提高32.66%；比“十二五”期间提高了28.68%，比近五年（2012-2016年）提高了17.47%，比去年同期降低1.35%（受气候因素的影响）。从各大类天然草原单产看，天然草原禁牧效果显著，尤其是分布于中山带以上草地效果较显著（图2）。

图2 禁牧区不同草地类型年度间产量变化对比图

2.1.2.2 天然草原草畜平衡区 全疆天然草原草畜平衡区2017年鲜草产量比实施草原生态补奖机制前的2010年提高了26.53%；比“十二五”期间提高19.54%；比近五年（2012-2016年）提高了12%；比去年同期降低2.5%（受气候因素的影响）。从各大类天然草原单产看，山地草甸类、温性草甸草原、温性草原类增幅明显，效果显著（图3）。

图3 草畜平衡区不同草地类型年度间产量变化对比图

2.1.3 天然草原载畜能力

监测数据显示[8]，2017年全疆天然草原高峰期羊单位均需草地面积由实施草原生态补奖机制前2010年的2.46 hm2降至2017年的1.76 hm2；天然草原超载率由实施生态补奖机制前2010年的33%降至2017年的8.7%，天然草原载畜能力明显提升。

根据目前各季节天然放牧场利用现状，按照草畜平衡计算标准和20世纪80年代草地资源调查成果，结合新一轮草地资源清查数据进行测算，全疆季节放牧场基本达到草畜平衡。

2.2 社会和经济效益分析

2.2.1 草原生态补奖政策实施，增加了牧民政策性收入，提高了牧民生产生活水平

草原生态补奖政策实施，全疆每年直接发放农牧民草原补奖资金达24.7725亿元，涉及100多万牧民从草原补奖政策中受益[9]。

通过发放禁牧补助、草畜平衡奖励资金，直接增加了牧民政策性收入，提高了牧民生产生活水平。2016年全疆农牧民人均纯收入达到9 470元[10]，比实施草原生态补奖前的2010年提高103.98%，比“十二五”期间提高31.5%，比近五年提高18.26%。农牧民户均政策性收入达到6 064元，经定点调查统计，新疆牧民的人均收入中草原补奖政策性收入占到13%以上。

2.2.2 草原生态补奖政策和游牧民定居工程的实施，加快了牧区草原畜牧业转型，促进了牧区生产方式转变

通过调查了解，新疆安排国家下拨的补奖机制政策落实的奖励资金用于推进草原畜牧业转型，推动了草原畜牧业由“四季游牧、靠天养畜”的生产方式逐步向“暖季放牧、冷季舍饲”方式的转变。

2.2.3 草原生态补奖政策的实施，有力推动了草牧业的发展，促进了农业产业结构优化

在禁牧舍饲、农业供给侧结构性改革的双重推动下，种植业与畜牧业结合更加紧密，“以养定种”的局面正在形成，饲草料种植面积不断提高，有力推动了草牧业发展，促进了农业产业结构优化，人工种草面积的增加极大地缓解了牲畜饲养成本上升的压力，促进了粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，优化了种植业结构，提高了农牧业的整体效益。

2.2.4 草原生态补奖政策的实施，草原合理减畜，畜牧业基础设施逐步完善，抵御自然灾害能力不断增强

随着草原生态补奖政策的实施，各级畜牧部门根据禁牧、草畜平衡管理办法，制定了草场合理载畜量标准，并加强监管引导禁牧区和草畜平衡区牲畜的减退和安置[11]。牧民利用补奖资金积极修建棚圈、青贮窖，不断扩大苜蓿、青贮玉米等优良牧草的种植面积，开发林、粮、草兼作的生产模式，增加饲草产量。牧民生存环境不断改善，草原畜牧业生产抗灾能力增强。据2016年福海县、沙湾县入户调研资料显示，两县牲畜越冬死亡率已由草原生态补奖前的8%下降到目前1.5%左右，草原畜牧业连年受灾的被动抗灾局面正在有效缓解。

3 结 论

通过2017年全疆草原监测数据与实施草原生态补奖机制前的2010年、“十二五”期间、近五年及上年监测结果分析评价，2017年全疆天然草原牧草长势总体平稳，新疆实施草原生态保护补助奖励政策成效显著，草原生态系统保护和修复效果明显，草地生产能力不断增强，草原生态环境得以改善，草原生态保护功能提高，草原生态恶化势头得到减缓，局部地区生态环境明显改善，牧民生产生活条件有了极大的改善，生活水平和幸福指数提高，生态、经济和社会效益显著。

由于自然、历史和人为破坏等方面的原因，草原生态系统整体仍较脆弱，巩固草原生态保护建设成果的压力仍然较大，需进一步探讨和深入落实草原生态环境保护制度措施，形成人草畜和谐发展的新格局。